警惕党政领导干部以非公务员身份当选人大代表

段莎

杜绝不同行业之间的名额挤占，确保各个阶层与群体在民意机关的话语权相互对等，是贯彻落实党的十八大精神和中央有关文件的必然要求，也是下一步人大换届选举所应致力解决的问题。

2016年下半年至2017年元月，全国县乡两级人大将集中进行换届选举，在确保各项选举工作依法顺利开展的前提下，如何选出一支德才兼备、代表性强、结构合理、服务人民、履职水平高的人大代表队伍，是广大人民群众和参与选举工作的各级党委、人大、政府普遍关心的问题。对此，中共中央专门就加强和改进人大代表选举的有关工作发出通知，要求着力解决人大代表选举中存在的人选把关不严、代表身份失真失实甚至弄虚作假的问题。但在选举实务中却出现这样一种现象，一些地方为了完成人大代表结构“两升一降”的任务，将具有一定学历（通常是研究生）的党政领导干部以知识分子身份当选，让抓管农业工作的政府领导以农民身份当选，甚至还有一些曾经在工厂工作过的党政干部成功当选工人代表。

有人认为，宪法法律只规定了“一府两院”工作人员不得在人大常委会任职，没有规定党政领导干部不得担任人大代表，根据法不禁止即自由的原则，只要具备相应的履历条件，党政领导干部可以以非公务员身份当选人大代表。况且，党政领导干部政治素养好，工作能力强，对所在领域精通，比许多一线基层代表的履职水平高，应当鼓励党政领导干部当选人大代表。

笔者认为，这种观点和做法存在问题。党政领导干部可以当选人大代表，但是不能以非公务员身份当选。

从理论上讲，人大作为权力机关和民意机关，是民众利益表达和各种政治力量博弈的法定场所，各行各业以及各个阶层、群体都应在其中占有适当的比例，这样才能保证上升为国家意志的各项法令与决定具有公平性，能够赢得各方的认同，进而具备顺利实施的基础。党政干部作为公务员群体的代表，可以也应当在人大代表中占据一定的比例。公务员作为一个社会群体，其诉求和利益应当在国家法律规定的框架内得到合理表达，但这个比例应当和其他阶层、群体在人大代表中占据的比例相持平。

但目前我国各级人大及常委会的人员构成中，党政干部的占比已经大大超过其他阶层和群体，尤其是工人和农民，已为公众所诟病。党的十八大和中央文件关于降低党政领导干部比例，提高基层一线农民、工人和专业技术人员占比的要求，是在权衡国家社会的发展情势和代表结构现状下作出的。如果允许党政领导干部以非公务员身份当选人大代表，无疑会使人大代表中党政干部的占比进一步升高，显然不符合党的十八大精神和中央文件要求，属于搞上有政策下有对策、架空中央规定的一套，不仅无益于代表结构优化，也会进一步弱化基层群众诉求的有效表达，制约人大监督作用的发挥，还会滋长有令不行、有禁不止的不良风气，应当警惕这种做法。

笔者认为，造成党政干部占比过高和人大代表身份失真失实的原因是多方面的，具体表现如下。

一、对代表身份认定的不规范。主要表现为对从事多个职业的代表身份认定。以农民企业家代表为例，多数农民企业家代表并不从事农业生产，仅仅因为其具有农村户籍或者曾经从事过农业生产始成农民代表。事实上，很多农民企业家在土地使用、利益分配、雇佣关系等方面与所在区域的农民之间是存在矛盾的，能否代表农民群体的利益是存在疑问的。以知识分子型党政干部代表为例，一些在科研院所兼职或从其转任的党政干部代表，通常以知识分子身份当选，因为其通常具有较高的学历，在所处领域有较高的造诣。事实上，他们主要从事的是党政工作，在当前党政干部比例已经显著偏高的情况下，如果认同党政干部以非公务员身份当选，恐怕难逃诟病。

二、对代表资格的审查不到位。严格意义上讲，是对代表的进口把关不严。法定意义上的代表审查包括对代表的资格、身份、结构，以及选举活动合法性的审查，通常是由人大代表资格审查机构在代表当选之后进行的。理论上讲，除了程序违法、被剥夺政治权利之外，代表资格审查机构是没有权限免除已经当选的代表资格的，纵然存有结构不合理、身份失真失实等状况。实务中，对代表人选的提名、推荐多数是由组织部门实施的，出于政治因素考虑，不可避免地会向党政干部倾斜，这本也无可厚非。但由于组织部门内部缺乏一套有效的审查机制，对代表候选人的提名推荐和审查工作实际上是“自荐自审”，审查的效果差强人意。现实操作中，由于组织部门内部工作机制的不健全，还给一些人搞权钱交易留下了空子，个别领导干部在自己的小圈子里瓜分代表名额，对外出卖进行利益交换，让一些名不符实、别有用心的人混进代表队伍，对优化代表结构起到了消极作用。

三、代表结构划分的标准不够科学。目前，我们对代表结构划分所采取的标准比较多，诸标准之间界分不严密，且没有形成科学的层次体系。譬如，很多地区将代表分为工人、农民、知识分子、干部、解放军、其他六类，但严格意义上讲，知识分子的指称对象并不明确，其他应该指的这五类之外，实际上这两类常常与其他四类存在交叉。在代表分类中，有关党派、民族、性别等标准，也没有按照科学的层次进行分布，经常出现重叠，致使一些群体阶层代表人数畸多，另一些人数畸少，加剧了代表结构的不合理，既影响了民众利益诉求的有效表达，也损害了民众对公共政治生活的公平参与。

代表身份认定的不科学和代表结构划分的不完善，给选举实务也带来诸多问题。如有的地区为了完成上级下达的指标任务，搞“量身定制”“打擦边球”，甚至进行违规操作。为了让某个特定人当选，变换候选人身份规避审查。还有的在选票上做手脚，搞权钱交易，贿选拉票，不仅破坏了选举活动的严肃性和合法性，还把一些压根没有履职热情和能力的人酝酿进了代表队伍，伤害了民众对选举的期待，也损害了人民政府的公信力。

有必要对现行代表身份认定和代表结构划分加以完善。在代表身份的认定上，应当把代表性问题作为候选人考量的实质因素。建议以代表实际从事的职业为标准，在甄别的过程中要把握以下几点。第一，关于时间。认定代表身份应当以其被提名为候选人或参加选举时实际从事的行业为准，且从事该行业应该达到一定的年限。那些仅是过去从事过某个行业或短暂具有某个行业身份的人，不宜作为该行业的代表当选，以此降低临时变更身份规避审查的可能性。第二，关于多重身份。对于同时从事多种行业的代表或候选人，应当以其主要从事的行业或主要代表的利益群体为准，杜绝“借壳”代表现象，增强代表候选人同其所代表的群体利益的关联性。第三，关于公务员参选的。对于党政领导干部和公职人员，不论是否具有多重身份，如果当选人大代表，则只应以公务员身份计算，以此降低党政干部在人大代表中的比例。这是落实中央文件关于降低党政领导干部比例要求的应有之义。

在代表结构的分布上，应当建立科学完善的分配体系。建议把代表从事的行业作为代表身份认定和代表名额分配的首要条件，在此基础上，建立分层次体系化的分配标准。在选区内，首先按照行业分布情况分配代表名额，在行业之内再根据民族、党派、学历等因素，按层次酌情细分代表名额，酌情的参照标准应当是宪法法律关于特定群体选举名额分配的特别规定，以及实务中各行业的党派、学历、性别分布情况以及各地区的民族、年龄等，根据各地情况综合考虑来分配。有关行业的认定标准可以参考国家发改委关于国民经济行业分类和代码中有关四级行业划分的做法。

此外，还应建立代表候选人审查机制。对政党、人民团体、选民联名推荐的候选人，选举法规定了“推荐人应当介绍候选人情况，候选人应当如实提供个人身份和基本信息”，但并没有赋予选举委员会相应的审查权，对于提供情况不实的，选举委员会仅能向选民或代表通报。事实上，信息披露的主动权掌握在候选人自身及联名推荐的人手中，对于有“借壳当选”意愿的候选人，变更身份信息是惯用方式，选举委员会是不大可能核实出来的。选举委员会毕竟是一个临时成立的被动复核机构，掌握的信息有限。选举委员会应当建立相应的候选人审查机制，在政党、人民团体考察候选人的时候即行介入审查，建议组织部门在考察代表候选人选时，吸纳选举委员会或人大代表资格审查机构的工作人员会同考察，将代表审查工作的关口向前推移，确保候选人具有名副其实的代表性。当然，选举委员会考察的重点应该放在候选人的代表性和身份的真实性、分配的代表名额落实情况，以及候选代表们的实际结构与应选代表结构的吻合度上，与组织部门的考察重点应当有所区别。

之所以如此强调代表性问题是基于代表关系所具有的特殊性。人大代表同选民之间的选举代表关系不同于法律上的委托代理关系，后者可以随时撤销。同时，代理人对委托的代理事项也没有自己的独立意志，而代表关系实质上则是一种权利的让渡。人大代表在人大会议上的发言和表决一经作出即产生法律效力，纵使被代表的群众内心不认同，也必须接受人大集体作出的法律以及规范性文件的约束，即便要罢免不称职的代表，也是非常困难的，不仅程序繁琐复杂，最终结果往往也并非被代表人的内心意志所能控制。故对代表和选民来说，具有相同的立场和一致的利益诉求，是二者之间选举关系和代表关系最终得以确立的根本所在，这也是为什么要把身份作为考察是否具有代表性的原因。严禁“借壳”代表的出现，杜绝不同行业之间的名额挤占，确保各个阶层与群体在民意机关的话语权相互对等，是贯彻落实党的十八大精神和中央有关文件的必然要求，也是下一步人大换届选举所应致力解决的问题。

（作者单位：陕西省咸阳市人大常委会办公室）