民营资本进入养老服务业路径探析

陈国富

一、民营资本进入养老服务产业的意义

（一）有益于促进民营资本保值增值

当前我国人口老龄化呈现出规模大、增速快、高龄化、空巢化等特点，这在一定程度上推进了养老产业这一新兴产业的快速发展。而民营资本参与养老服务业，既能够形成民营资本在养老产业领域“大众创业、万众创新”的良好态势，也可弥补政府财政资金使用效率上的短板。虽然养老项目的利润率相对较低、投资回收期也相对较长，但其广阔的市场前景和稳定的养老消费群体，再加上政府政策的支持，有关养老产品、养老医疗等的消费必将成为区域经济发展的新增长点，也必然会为民营资本带来一定的投资收益。

（二）有益于养老服务机制建设的完善

目前的养老服务体系一般以居家养老为基础、社区为依托、机构为支撑，民营资本参与养老服务体系建设为补充的养老机制。我们通过走访调研了解到，由于现在的养老服务体系建设还不够健全，多数老龄人口选择居家养老方式。虽然也有相当部分老龄人口选择到养老机构养老，但由于政府兴办的养老机构较少且集中供养能力较低，因而根本不能满足日益增长的老龄人口的需要。因此，鼓励和扶持民营资本进入养老服务产业，加快吸引民营资本进入养老产业，不断拓展民营资本参与养老服务体系建设的领域，既能够有效地促进养老服务体系建设的完善，也可以提高养老服务质量，实现养老服务资源的优化配置。

（三）有益于社会治理创新及养老矛盾的解决

从一定的意义上可以说，民营资本进入养老产业既是社会治理创新的需要，也是保障和改善民生及应对人口老龄化挑战的需要。对重庆市长寿区而言，不断增加的老龄人口，不断扩大的老龄人口基数与养老服务基础设施、养老服务机构建设滞后，养老服务专业人员不足和有限财政资金与养老开支的逐年上升之间的矛盾，已经给全区社会治理带来极大的压力。而创造条件吸引民营资本参与养老基础设施、养老机构建设，参与养老机构的经营和管理，培训养老服务人员，这对于有效缓解养老供需矛盾，解决财政资金的有限支出和创新社会治理具有重要的现实意义。

二、制约民营资本进入养老服务业的主要因素

（一）民营资本进入养老领域的定位不够清晰

目前，民办养老服务机构的性质主要有两种：一种是在民政部门登记注册的民办非企业组织，另一种是在工商部门登记的公司制企业。民办非企业组织属于福利性、非营利性质，可以享受国家的优惠政策，而公司制企业因其属于企业的经营性质则不能享受相关优惠政策。为了享受国家对养老服务业相关支持的优惠政策，有相当多数的养老服务机构趋向于在民政部门登记为民办非企业单位。但民办非企业机构由于“利润不能分红”，这使得其经济权和所有权受到限制，客观上形成了产权不明晰的状态，并且也正是这种状况导致民办养老服务机构制度上的困境。

（二）民营养老机构面临不公平竞争的环境

一是资金支持上存在显著差别。相对于公办机构，民办养老机构得到的资金支持极其稀少。二是资金投入和经营风险存在较大差距。公办养老机构其土地、人员、工资都有财政资金的投入，基本不存在风险，而民办养老机构则面临投资回收期较长、工作协调难度大、护理人员工资支出高等各种风险和压力。三是“客源”竞争处于劣势。公办示范性养老机构一床难求的现象普遍存在，有相当部分经济收入低、需要社会照顾的老人进不了公办养老机构。这使那些需要较多的救护、救助的老人则只能选择民办养老机构或条件较差的养老机构，这无形中又增加了民办养老机构的运营成本。

（三）民营资本进入养老产业工作机制不够完善

社会养老服务体系建设在当前还处于探索阶段。这不仅存在着在政策层面配套政策不周全的问题，而且也缺乏符合切实可行的吸引民办养老服务业发展的操作细则，并且在涉及民办养老准入机制、管理办法、服务标准等方面都缺乏相应的实施细则。民办养老机构在注册资金、医疗设施、服务内容、入住老人与服务人员比例等方面缺乏独立的行业标准和统一的考核评估体系，而且在民办养老机构管理层面，不仅涉及民政部门、财政税收、发展改革委以及环保局、老龄委、供电等部门，但却没有明确的职能管理机构。再加上行业标准的缺乏和控制成本的需要，民办养老机构职工主要以聘用工资较低的下岗职工和农村富余劳动力为主，他们不仅专业护理知识缺乏、护理技能不高，而且其流动性较大，缺乏职业性的训练和管理。

三、民营资本进入养老服务业的路径构建

（一）从政策层面厘清养老服务产业发展需求

引导民营资本进入养老服务产业，厘清有吸引力的养老投资项目才能有效吸引民营资本进入养老服务产业。一是养老服务业的硬件建设需要加强。截至2015年底，长寿区老年人口已突破17万人，但养老服务业床位数只有3000张，要达到每千名老人拥有35～40张床位目标，至少有近4000张养老床位缺口，必须加强养老服务业的硬件建设。二是养老服务业的“软件”建设需要加强。通过健全养老服务业管理运营机制，发展和培育养老服务社会主体和市场主体，创新养老服务业的投融资政策及人才培养方式。三是整合资源，解决好各方面的衔接问题。养老服务业是一个系统工程，涉及多行业、多领域、多部门，需要从养老服务业的政策措施及行业资源上进行有效融合，从而建立起上下贯通、部门间协调融合的养老服务发展机制。

（二）构建良好的养老服务投资经营环境

一是在准入政策的落实上，适时放宽登记渠道，适当降低准入门槛，简化审批程序与审批周期，进一步优化政务服务环境。二是在财税政策扶持的落实上，对民营资本投资兴办养老服务机构纳税确有困难的，且符合税收政策规定的应简化报批程序执行减免。民办养老机构供养或收养农村“五保户”、城镇“三无”人员和其他需要帮助的贫困老人的，其费用由地方政府通过购买公共服务的方式来承担。三是在投融资和信贷扶持政策落实上，相关部门应当支持民资多渠道引进和扩大资金来源，协调金融机构适时开发适合民办养老服务机构发展的信贷服务项目和信贷产品，对前景较好、区内急需的养老机构建设项目，政府可协调金融部门适当放宽贷款融资条件，给予低息照顾或政府贴息的方式予以支持。

（三）规范市场促进养老服务体系健康发展

规范的市场是民营投资或经营主体有序运作的前提。一是对各类机构养老服务施行规范化管理。通过确定各种养老服务项目的内容、监督各类机构的服务价格、规范从业人员资格、实行签约上岗等，以统一的服务标准来衡量养老服务机构的服务能力和服务质量，促进养老服务业的质量不断提升。二是营造良好的政策环境，做到“有所为，有所不为”。对民营资本参与的社会化养老服务做出合适的安排，创建有利于民营资本投资的政策和法律环境，强化市场监督维护公平竞争。三是强化养老人才队伍建设。现今的养护对象寻求的已不仅仅是吃和住的问题，其要求已从寻求生活援助的低标准迈入了寻求心理援助、追求精神生活的高标准，需求已向多元化、多层次发展。这就需要养老服务从业人员或护理人员必须具备良好的职业道德、广博的文化基础知识、较强的心理素质和过硬的专业技能。

（四）多种形式接纳民资进入养老服务业

2015年2月民政部等十部委联合下发的《关于鼓励民营资本参与养老服务业发展的实施意见》中指出：“鼓励和引导民营资本拓展适合老年人特点的文化娱乐、教育、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律维权等服务。”这种多样的服务需求业已决定了民营资本进入养老服务领域的主体和形式应当是多种多样的。这些形式包括公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务、PPP模式等多种方式。长寿区也应当鼓励民营资本以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老机构，并依据老年群体的健康状况、支付能力和服务需求，开展不同档次的服务供给，使老年人及其家庭能根据自身的实际情况来选择服务，实现不同服务档次的自由组合，让各种收入的老年人都能得到各自需要的服务。总之，在当前有限的经济发展条件下，创建有利于民办养老机构发展的区域环境，努力推进养老服务业发展的社会化进程。

本文系重庆市决策咨询与管理创新计划项目《依法治市视域下长寿社会治理创新研究》项目编号：cstc2015jccxB00042阶段性成果。

作 者：重庆市长寿区行政学校

责任编辑：张 波