武隆创建国家公园的建议

张小平+周云龙

武隆旅游经过20来年的发展，实现了品牌提升和形象再造的历史性跨越。目前，正在开启一个全新的征程——开发白马山。适逢党中央、国务院做出建立国家公园体制的战略规划。国家公园，将是继往开来的最为重要的顶级价值品牌之一。为此，我们需要用战略眼光审视当前形势，对接国家公园体制，这是推动武隆县旅游转型升级的重要机遇。

一、武隆创建国家公园的现实意义

（一）国家公园是自然资源价值最高的国家品牌

IUCN认为国家公园的首要功能是生态系统的完整保护，其他功能包括精神象征、科学研究、教育和（适度的）休闲游憩活动。以国家公园为代表的保护地是生态文明的基础载体，是国家可持续发展战略的重要保障。国家公园是展现真善美的载体，展现着科学角度的真、人文角度的善和艺术角度的美。其天然性、原真性、完整性和自然美是国家公园的核心价值。

国家公园是国际社会普遍认同的自然生态保护和利用相平衡的最有效管理模式。国家公园是关系生态文明、全民福祉和国家形象的伟大事业。党的十八大提出了建立国家公园制度的战略部署，建立国家公园制度成为我国生态文明建设的一项重要任务。这是我国自然生态资源保护管理和开发利用体制建设的重大变革，必将对自然生态资源的保护利用在保护理念、经营方式、管理机制、资金投入、效益分配等方面产生深远影响。

2015年1月，国家发改委牵头探索国家公园体制建设，联合13部委正式批准在全国9个省市开展为期3年的建立国家公园体制试点。《中国三江源国家公园体制试点方案》也已经于2015年12月中央深改组第十九次会议审议通过。到“十三五”末，国家将命名公布第一批国家公园。在不久的将来，国家公园将超越目前九大类保护体系中的任何一种，成为我国自然资源价值唯一最高的国家品牌。

（二）实现武隆旅游的可持续发展需国家公园这块金字招牌

过去20多年，武隆依托自然资源及其拥有的价值品牌，把旅游发展成为国民经济的支柱产业，实现了传统农业穷县向知名旅游大县的华丽转身。国家公园作为我国资源品质最好和管理体系最优的生态文明建设典型范例，无疑将成为今后旅游目的地的风向标。因而，实现武隆旅游持续快速发展，就特别需要这一块至高无上的金字招牌。创建国家公园，是我们必须及早谋划的重大事项。

二、武隆创建国家公园的形势分析

认真审视发展现状，理智分析当前形势，武隆创建国家公园，具有独特的优势，但也存在一定差距。

（一）拥有的独特优势

全面清理家底，武隆创建国家公园的优势是显而易见的。

1.武隆县基本建立起了以风景名胜区为主体的科学管理体系。“国家级风景名胜区”是由国务院命名的三大法定保护地之一。中国风景名胜区对外国称为中国国家公园，注重借鉴国际上国家公园的理念和制度，与国际上的国家公园诸多方面具有共性。武隆县的芙蓉江国家级风景名胜区，也就成了最为规范、最为成熟的一类。一是在目标定位上，风景名胜区以资源保护为事业发展的核心内涵，功能特征与国际上国家公园一致，在强调保护的同时满足公众的精神需求，并具有保护培育、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等公益性功能。武隆县正是严格按照《风景名胜区条例》的规定实施了统一管理，坚持的“保护优先”、“在保护中开发，在开发中保护”的理念淬炼出了保护管理的核心要素，与国家公园体制的基本理念不谋而合。二是在法规制度上，我市制定了《重庆市风景名胜区条例》，武隆县也初步探索建立起了规划建设、保护利用、旅游经营、年度报告、监督评估、容量控制、行政管理（政企分开）等一系列较为完备的管理制度，与国际上国家公园制度的核心理念、基本特点和管理趋势最为接近。三是在国际认同上，中国风景名胜区长期以来以英文标识“National Park of China”名称广泛参与国际合作，已有27个国家级风景名胜区与国际上的国家公园建立了友好公园关系。武隆县芙蓉洞就先后与美国的猛犸洞和法国的克拉姆斯洞结成了姊妹公园。四是从现有条件看，根据业内专家的分析，国家级风景名胜区最有可能成为我国国家公园的基础和核心。武隆正是把握了一个前提——规划，围绕了一个核心——保护，抓住了一个关键——管理，在国家级风景名胜区的执法检查中获得了全国优秀等级，成了自然资源的保护管理和旅游经营的开发利用之间协调发展的典型范例。

2.武隆县有武隆喀斯特世界自然遗产为核心的国际价值品牌。“武隆喀斯特”是深切型峡谷的杰出代表，是一把解读长江三峡地区乃至整个南方喀斯特形成演化、地质变迁的钥匙，是反映地球演化历史的杰出范例。武隆喀斯特属于立体峡谷喀斯特，是我国南方喀斯特区最为独特的自然美景和重要的美学价值区。2007年，武隆喀斯特成功列入世界遗产名录，成为一张国际顶级品牌，引领武隆旅游国际化大步向前，自然的遗产成就了世界的武隆。

3.武隆县有20年来旅游科学发展的宝贵经验和武隆公园的战略规划。武隆旅游发展20余年，开启了武隆发展新的纪元。一是方向一以贯之。历届县领导的执着追求和不懈努力，始终把旅游产业作为主导产业和富民产业，取得了辉煌的成绩。2007年申遗成功，2011年成功创建国家5A级景区，2015年成功创建国家级旅游度假区，成了名副其实的旅游大县。二是秉承生态理念。始终把生态价值放在首位，在保护中开发和在开发中保护，既要金山银山，更要绿水青山。三是实施全域旅游。全民营销、全民兴旅营造了全域旅游的社会环境。四是高质超前规划。请国内外一流规划大师以国际视野进行规划，按国际标准进行建设。五是目标立意高远。县委全委会号召，强力实施“绿色崛起、富民强县”战略，加快打造“国际知名旅游胜地、生态工业经济强县、生态文明示范区县和山水园林旅游新城”，建设“中国武隆公园”。

（二）存在的相对不足

目前，我国的国家公园体制正处在探索试点阶段，尚没有具体的国家标准。但在《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》）中强调了“突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展”五个方面的主要内容，这对未来国家公园标准是一个导向。比对这些原则性的基本要求，武隆还存在着差距。

1.认识上有偏差。《方案》强调，“坚持生态保护第一原则，将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位，试点工作要最大限度服务和服从于保护”。保护国家公园资源的原始性、自然性、完整性、丰富性及特异性作为首要目标。虽然我们有中国武隆公园的战略思考，通过保护来实现科学发展的理念得到了政府部门、社会各界、景区居民的广泛认同，但是与《方案》中明确规定的原则要求相比，还没有能完全吻合，实际管理与理想境界有差距，特别体现在对生态功能定位和门票经济依赖方面认识还不到位，保护遗产的红线意识还不很强。这需要对国家公园体制进行全方位的研讨，从而更加明晰武隆创建国家公园的方向。

2.管理体制未理顺。《方案》提出，“试点省份要结合实际，对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构”。当前，武隆县涉及旅游的主要有旅游局、度假区管委会、遗管委（风管局）、仙管处等行政事业单位，还有其他相关的职能部门多达10多个。由于机制不健全，存在着交叉管理、多头管理的现象，有利大家抢、逢责相互推，导致管理错误或缺位。例如度假区以及与景区邻近地段的“两违”形势一度严重、仙女山景区的流动摊贩难以根治。

3.保护机制不健全。《方案》提出，“探索将试点区内全民所有的自然资源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营管理”。申遗成功之后，武隆推动市政府及时出台了《重庆市武隆喀斯特世界自然遗产保护办法》。该《办法》的实施，在遗产资源保护、旅游经营秩序、居民活动管理等方面发挥了积极作用。但是《办法》存在层级较低、尚不是严格意义上的法律法规，资源权属及其相关问题没能有效解决，统一管理的联动机制未能确立，审批机关不坚持前置审核没有追责规定，对保护管理的有关责任部门没有形成监督考核报告体系，以及因武隆财政体量薄弱难以承担生态修复的庞大经费等现实问题。

4.经营体制需改革。《方案》提出，“根据环境容量等合理确定游客承载数量”、“严格控制上调门票等公共服务类价格”、“探索管理权和经营权分立，经营项目要实施特许经营”、“实行收支两条线管理”、“建立多渠道、多形式的资金投入机制”、“妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系”。对比《风景名胜区条例》的要求，当前武隆县的门票管理存在收费主体不符（应该是管理机构而不是经营企业）、收费性质有误（门票属于非税收入而非盈利收入）；收支渠道尚空缺（收支两条线未真正建立）、列支对象不准（没能专用于资源保护需要）。

三、武隆创建国家公园的建议

“第一批”和“国家公园”，这两个词汇，都吸引着万千民众的眼球，更该成为武隆发展升级换代的现实追求。要获得创建国家公园的成功，就应积极做靓核心元素，探索建立生态补偿、统一管理、资金保障的工作机制，从根本上解决资源保护、旅游开发与景区居民和谐发展的问题，从而把握生态文明建设发展方向，做好对接国家公园体制的基础性准备工作，力争把武隆列入我国第一批国家公园。

（一）组建机构统一管理，联动加强保护资源

要有效实施统一管理，就应该是一级政府或者政府派出机构，才能行使政府职能。就当前的现状而言，应当优化整合管理机构职能，设立一个县政府派出机构——武隆县世界自然遗产管理委员会和旅游管理委员会，实行一套班子两块牌子的模式，将主要的涉旅部门予以整合，行使综合协调景区资源保护和旅游行业管理的职能，探索建立公共资源统一高效管理模式的新途径，消除由于分块管理造成的政策法规之间的矛盾或利益冲突。

与此同时，还应该做好联动管理工作，建立《武隆县自然生态资源保护管理的目标体系》，按照属地管辖和行业监管的原则，明确各乡镇和部门的目标责任，并实施一票否决制度。推动落实自然生态资源保护一岗双责，以行政问责强化其他相关部门的职能作用，把以世界遗产资源为核心的保护管理情况纳入生态文明建设考核的主要内容。建立违规许可追责制度，强化规划审批前置许可，实施最严格的生态保护。

（二）建立完善管理机制，规范景区经营管理

一是推动制定专门法规。建议将《重庆市武隆喀斯特世界自然遗产保护办法》上升为市人大制定的地方法规，实现联动有机制、权属能理顺、经费有保障，这对于提高全社会的遗产保护意识、明确各有关部门的职责、建设自然生态屏障、加快旅游支柱产业的培育有重要的现实意义。实际操作中，还可以对自然资源资产进行确权登记，确定全民所有和集体所有各自的产权结构；集体所有资源可通过征收、流转、出租、协议等方式进行调整；建立土地流转的经济补偿机制。二是组织编制专门规划。按照“体现前瞻性、坚持专业性、保持严肃性”的要求，完善制定一个《生态文明建设规划》，使之成为武隆生态文明建设的尚方剑、绿色发展的路线图。三是规范旅游经营活动。从建立门票预约制度、价格机制，特许经营机制，资金管理机制和资金投入机制等5个方面来加强经营管理。按照全民、公益的要求，淡化门票经济，回归门票的主体功能，规范门票管理体系，以管理机构为收费主体，确定门票额度，委托经营企业现场出售，费用通过管理机构直接转入财政专户，按照相关规定以保护管理需要的项目支付给相关企业和应该享受生态补偿的景区所有权人。四是建立生态补偿机制。按照“保护管理，需要补偿”和“经营效益，应该分享”的原则，分别与景区集体经济组织和居民达成协议。对所有因为自然遗产资源保护的需要而受到限制的景区居民，按照保护地所涉区域的划定面积、保护层级、限制范围、影响程度、当地经济发展水平予以综合评估，确定具体的补偿标准，由国家财政或者门票收益中予以支付，实行适当补偿。经营旅游的景区企业将所得利润的一定比例用于反哺对应的景区居民，多形式组织居民参与资源保护和旅游经营活动，让全社会共享发展成果。

（三）组织制定创建规划，及早启动创建工作

作为集自然资源和发展旅游两大价值于一身的国家最高价值品牌，国家公园的创建竞争无疑是相当激烈的。武隆县应该及早谋划，认真应对。一是要建立以县主要领导为组长的领导机构，确定牵头单位和落实专门人员开展创建工作；二是组织编制专门的创建规划，确定推进创建进程的时间表和路线图；三是邀请相关业内前沿专家到武隆做专题调研，及早开展相关技术性工作；四是组织工作人员到试点地区考察学习成功经验，借鉴解决保护管理的相关现实难题；五是及时与国家、市上相关部门对接，盯准国家公园创建的风向标，以确保与国家公园的基本标准保持高度一致；六是大力开展宣传造势，营造全民创建的社会氛围。

总之，独特的资源禀赋、高端的价值品牌、兴旅的成功经验、超前的发展规划，极大地坚定着我们创建国家公园的信心。绿色崛起的“中国武隆公园”一定会由我们的梦想变成现实。

作 者：张小平，中共武隆县委党校副校长

周云龙，武隆县遗管委执法大队长

责任编辑：胡 越