高校预算管理审计的思考

江　进

(北京语言大学，北京　100083)



高校预算管理审计的思考

江进*

(北京语言大学，北京100083)

高校预算管理是学校财务管理的核心，是学校经济活动的前提和保障之一。预算管理审计则是评价高校预算管理行为、强化预算管理监督，促进资源优化配置、提高办学资金使用效益的重要手段。通过分析对比国内外高校预算管理审计现状及存在的问题，结合新形势下对预算管理审计的要求，探讨了事前、事中和事后审计相结合的预算管理全过程审计思路、模式及方法，以期对高校预算管理工作的完善、预算管理审计工作的推进有所裨益。

预算管理；全过程；审计

中共十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标。为推进新一轮财政体制改革的不断深化，我国2014年修订了《预算法》[1]。新预算法是预算管理的纲领性法规，从国家宪法的高度强化了预算的约束，并对预算的管理、编制、调整、监督、执行等全过程做了详细说明。基于内部审计独特的监督功能，财务预算管理审计对加强财务预算管理有积极作用。2015年教育部出台了《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财[2015]2号)[2]，要求从预算编制、预算执行、预算绩效三方面强化预算管理审计，提高资金使用效益。因此，如何强化预算管理审计，是高校当前需要积极思考和探索的重要课题。

一、研究现状

美国、英国、澳大利亚等西方国家的高校普遍重视审计监督，侧重分析预算绩效审计，较少分析预算全过程审计，情况如表1所示。

表1　国外高校预算审计的情况

国内对高校预算管理审计的研究不多，仍处于理论探索阶段，具体实施方面可借鉴案例很少。农汉康等[3]指出, 要推动高校预算管理精细化、规范化、科学化，内部审计把预算管理控制由事后控制转变为兼顾事前控制和事中控制。赵楠[4]指出，审计部门应积极开展财务预算执行全过程、全方位的跟踪审计，加强预算的事前控制、事中监督和事后评价审计。

通过对国内外研究现状分析，发现加强高校预算管理审计的研究是十分必要的。

二、高校预算管理审计存在的问题

目前大部分高校开展了预算执行审计，并按照上级部门要求列为常规性审计工作。审计部门通过对预算的编制、执行及结果的监督，可以掌握学校整体财务状况以及经济活动运行中存在的问题及风险点，促进学校规范和加强预算管理，提高预算编制的完整性、科学性，提高资源的配置和利用效益。通过已经开展的预算执行审计，也反映出预算管理以及预算执行审计中存在的不足。

(一)对预算管理审计的重要性认识不到位

对预算管理审计的重要性认识不足，影响了预算管理审计的监督力度。例如对预算编制依据了解不充分、不全面；事业性收入预算应收尽收情况核查与票据检查结合不细化；预算执行与申报及批复的内容不一致等。这些因素导致预算审计的质量不高。

(二)以事后审计方式为主的预算执行审计的缺陷

审计监督模式较为滞后，高校普遍采用第二年对上年度预算执行结果进行审计的办法，属于事后监督，存在以下缺陷：

1.事前未介入预算编制

审计部门对预算编制环节关注不够，无法从学校层面分析预算编制是否符合学校战略发展的要求，不了解收入预算与支出预算编制数据基础、收支变动因素等编制依据是否科学有效。

2.事中未进行实时监控

不能及时跟踪、分析公用事业支出和项目支出的执行进度，不利于及时发现管理漏洞和提出风险预警。

3.事后缺乏绩效评价分析

事后审计的手段比较单一，以财务报告数据分析为主，审计质量不高，缺乏统一、有效的预算执行审计绩效评价体系。预算执行审计中发现的问题没有得到应有的重视，整改责任落实不到位，大大削弱了预算执行审计的效果和作用。

(三)审计人员力量不足，自身业务能力不强

审计队伍力量不足是高校内部审计部门普遍存在的状况。一方面，审计任务多，人员数量较少。另一方面，审计人员自身的综合能力不强。审计人员对国家宏观经济政策理解不深入，对预算管理的相关政策和制度要求把握不全面，沟通协调能力有限，数字化分析水平欠缺等，都影响到预算审计的质量。

可见，当前高校预算管理审计状况与新形势下国家及学校治理对预算管理审计监督的新要求有一定的差距。

三、完善高校预算管理全过程审计的对策

(一)加强对预算管理审计重要性认识

预算管理审计有助于促进预算管理的完善。通过预算审计监督，从源头上促进预算管理的制度建设，督促检查教育政策的落实情况，及时发现管控风险，对优化资源合理配置提出合理化建议，从而规范高校经济行为，促进提高教育资金使用绩效。

(二)开展全过程、全方位的预算管理审计

转变审计思路和理念，强化预算管理审计，改变以往事后审计的模式，将事前、事中和事后审计相结合；常规审计和重点审计相结合，加强预算管理全过程监督。高校预算管理全过程审计模式如图1所示。

图1　高校预算管理全过程审计模式

1.事前参与，加强预算编制管理的监督

事前审计是对预算的编制原则、程序、方法，以及预算调整、经济责任制等相关管理活动的合法性、适当性和有效性的审查和评价。目前大部分高校预算由各使用部门申报，财务编制并审核，学校的教学、科研及掌握资金二次分配权的管理部门主动参与预算编制不够，财务部门与职能管理部门之间的沟通没有深入到业务层面，职能管理部门之间也缺乏协调，各部门往往只能被动接受学校财务处下达的预算计划[5]。财务人员在编制预算时，往往按照“上年度基数+增长”的依据，这就造成了预算编制缺乏系统性、科学性，项目论证不够充分，编制信息依据不足，透明度不高，在执行过程中容易出现与实际情况脱节的现象，造成预算约束力不强。审计部门事后审计缺乏对预算的全过程监控和跟踪，使预算管理的效果大打折扣。

审计部门应积极主动探索全过程审计介入关键节点。事前参与学校预算的编制，提前介入，审计处负责人作为学校财经工作领导小组成员，除列席学校有关决策会议外，应参与学校预算安排和审议的主要过程，重点关注预算编制确定的原则、预算编制依据的充分性、预算编制的完整性、预算调整的规范性。项目负责人参与财务处对各部门提交预算草案的审核过程。在编制预算期间，财务处应提供预算编制的情况，审计人员对预算编制情况进行评估分析，应根据学校的实际情况，本着谨慎性、稳健性的原则，在对以往年度预算执行情况认真分析的基础上，分析预测收入和支出的依据是否充分，并通过座谈等形式与相关部门充分沟通，提出加强预算管理的意见和建议，进一步提高预算编制的科学性和有效性，并为事中和事后审计打下基础。

2.事中审计，加强预算执行过程的监督

事中审计是预算管理审计的重要环节。建议在每年九月或十月份对当年的预算执行情况及结果进行审计。重点对大额资金以及经济活动频繁的内部机构和下属单位、重点项目的预算收支进度的执行情况进行监督和重点审查，及时发现问题，提出改进建议。通过事中对预算执行进度、预算调整情况进行跟踪审计，掌握预算执行的动态。

建议采用点面结合，突出重点的“常规+重点”的循环审计模式。预算执行审计涉及面广、工作量大，如果主次不明、轻重不分，会将大量的审计力量耗费在程式化的例行检查上，而且重复的检查也往往使工作流于形式。采用循环审计就是“一年一审，一审三年”。“一年一审”是指将上一年学校总体预算管理情况作为常规审计的内容和范围。财务预算执行审计主要是以批准的预算为审计依据，考核和检查预算收支完成情况、资金使用效率与效果；同时，在预算执行审计实施过程中，检查对国家方针政策、财经法规的贯彻执行情况。“一审三年”是指掌握部分专项预算管理权的部门的预算管理情况，如资产处、教务处、科研处、研究生院、人事处等职能部门，以及只有预算经费支出使用权的其他行政管理部门和各学院教学部门的预算情况，可以根据轻、重、缓、急等情况，确定重点审计的方面。例如第一年审计学校重点支持且有二次分配权的教学科研管理经费预算执行情况；第二年重点审计教学科研院所及教辅部门预算经费支出使用情况；第三年重点审计基建、后勤及独立核算部门预算经费支出使用情况。通过采用循环审计模式开展高校预算执行审计，针对性强，可以突出审计重点，及时发现执行过程中的问题，并提出改进意见，有利于提高审计工作效果[6]。

3.事后审计，加强对预算执行结果的监督

虽然事前对预算编制、事中对预算执行进度和调整进行了审计，但事后审计仍然是高校预算管理审计的重点。每年上半年对上年度的预算执行进行审计，对高校年度预算完成情况通过全面、完整的审计分析，全面评价预算执行的真实性、合法性和效益性，提出整改意见，为下一年度的预算管理打好基础。

将预算执行审计与绩效审计、其他类型审计相结合，进行综合评价。当前高校开展预算执行情况审计，大部分是对预算完成情况的总结，缺乏对预算执行情况的效益性评价。绩效审计是对资金运行的经济性、效率性、效果性、收益性的检查和评价。开展预算执行绩效审计，是将预算执行审计与绩效审计相结合，利用科学的评价指标，对预算资金进行成本效益分析，并提出建设性意见，以促进学校资源的有效利用和提高资金的使用效益。预算执行审计也可以与其他业务类型审计相结合。高校对在领导干部经济责任审计、二级部门的财务收支审计、内控评价、专项检查中发现的问题和结果，可以作为预算执行审计关注的内容，结果可以相互利用。

重视预算管理审计结果的运用，是审计发挥效能的途径。应推动建立完善预算执行情况的通报、约谈机制，对预算执行中绩效不高的应及时提醒；建立问题清单，对存在虚报、冒领、截留、挪用等问题的部门单位，应进行责任追究；建立整改落实负责制，保障审计整改落实责任到人，以发挥预算管理审计的最大效能。

(三)加强审计队伍建设

强化审计队伍专业化建设，提高审计人员的综合素质是做好高校审计工作的重要前提。要提高预算管理审计工作的质量，需要审计人员具有较专业的知识水平，较高的政策水平，较强的综合分析能力、沟通能力，以及适应大数据时代的计算机应用水平等。

四、结语

高校预算审计涉及面广，可用审计方法众多，许多问题还需进一步探讨。只有不断探索，理论与实践相结合，更新审计方式，完善制度建设，才能提高预算管理审计质量，发挥审计在高校治理中的重要作用。

[1] 中华人民共和国财政部预算法(2014年修正)[EB/OL].(2015-01-08)[2015-06-25].http://www.mof.gov.cn/mofhome/fujian/lanmudaohang/zhengcefagui/201501/t20150108_1177747.html.

[2] 教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见[EB/OL].(2015-02-26)[2015-06-25].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7501/201502/t20150226_189348.html.

[3] 农汉康，祝青.内部审计推动完善高校预算治理的路径[J].中国内部审计，2016(5)：38-40.

[4] 赵楠.高校财务预算执行审计管理研究[J].中国管理化信息化,2013,16(9):5-7.

[5] 曾海梅.加强高校预算执行审计初探[J].西南交通大学学报(社会科学版)，2012(5)：125-128.

[6] 钟希余，钟沛.高校预算执行审计新模式：循环审计[J].财会月刊，2011(6)：75-76.

Thoughts on the Whole Process Auditing of Budget Management in Colleges and Universities

JIANGJin*

(Beijing Language and Culture University,Beijing 100083,China)

The budget management of colleges and universities is the core of financial management, and is one of economic activities for the premise and guarantee of the school. Budget management audit is the evaluation of university budget management behavior, and strengthening budget management, supervision, can promote the optimized allocation of resources and be an important means to ensure the efficient use of funds. Comparing colleges and universities at home and abroad, through analysis of the status quo and existing problems of budget implementation audit in our country, and combining with the new situation of budget management audit, the author discusses in advance, the combination of matter and afterwards audit budget management process audit idea, mode and method, hoping to perfect the budget management work in colleges and universities, and boost budget management audit work.

budget management; whole process; audit

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.03.014

2016-07-20

江进(1967— )，女(汉族)，北京人，会计师，学士，研究方向：内部审计、财务管理，通信作者邮箱：shj@blcu.edu.cn。

G475

A

2095-5383(2016)03-0060-04