内蒙古社会保障服务问题研究

苏文 阿娜尔

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。党的十八大提出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系” 。这标志着我国社会保障服务建设进入了一个新的发展阶段。近年来，内蒙古不断加大各项民生投入，全区社会保障水平得到很大提升，但仍存在有待改进之处。本文通过总结分析“十二五”时期内蒙古社会保障事业发展基本情况和存在的问题，提出完善我区社会保障服务事业的几点建议。

一、“十二五”期间内蒙古社会保障服务建设成效

“十二五”时期，内蒙古按照“建立更加公平可持续的社会保障体系”的改革要求，通过区域制度顶层设计与基层探索，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、医疗和最低生活保障制度为重点，进一步加强了社会保障事业的制度建设。自2011年以来自治区政府颁布了多部针对性强的政策法规，及时有效地做好社保事业统筹管理。同时，按照“优化财政支出结构，支持民生改善和重点事业发展”的要求，加大了社会保障事业的财政投入力度。2011-2015年，全区公共财政社会保障和就业支出由363.97亿元增长到605.1亿元，年均增长15.66% ，总投入就达到2427.75亿元，比 “十一五”时期多出了1403.17亿元。2015年养老、医疗、失业、工伤和生育保险参保人数比2011年分别增长了13.9%、11.1%、4.1%、31.86%和14.9%。全区每千名老人拥有养老床位数达58张，高于全国28张的平均水平，我区养老床位比例已居全国第一。

二、“十二五”期间社会保障服务建设存在的问题

“十二五”期间，虽然我区不断加大对社会保障服务的各项投入，取得了较大成就，但现实中仍存在一些问题。

（一）社会保障制度可持续性弱

目前，我区社会保障顶层设计不健全和地方公共财政负担过重的现象开始显现，制度的可持续性难以保障。顶层设计方面，多层次养老保险体系尚未形成，退休职工生活来源仍然单一地依靠养老金，补充养老保险和商业养老保险发展滞后，个人储蓄性养老保险尚无具体政策，使得养老风险难以有效控制；农村牧区合作医疗和城乡居民社会养老保险的未强制性参保机制，增强了参保人群的“道德风险”和“逆向选择”行为意向；社会保障投入以旗县财政为主（内蒙古旗县财政承担社会保障财政总支出的65%）的分级负担体制下，贫困地区财政将会面临更大的困难；此外，社会保障基金收支矛盾突出，基金征缴增幅减缓，随着人口老龄化加剧，享受待遇群体增加，导致基金支付压力增大，加之社保基金缺乏高效的投资运营和监管机制，筹资和保值增值渠道狭窄，这些影响了制度的长远发展。

（二）社会保障覆盖率低，发展态势不稳定

本文借鉴内蒙古师范大学韩锐对基本社会保障覆盖率的计算公式（韩锐、甘月文、成小平，2015），即基本社会保障覆盖率 = 实际参加各类基本社会保险人数/从业人数，对我区社会保障覆盖率进行计算。从理论上讲，基本社会保障的覆盖率应该达到100%（胡洋，2010），做到“应保尽保”。目前我区社会保险扩面难度增加，未参保人员多数为低收入、流动从业的缴费困难人群。个体工商户、灵活就业人员缴费费率高，导致中断缴费人员增加。2015年，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险覆盖率分别为86.7%、66.56%、15.98%、19.62%和19.98%。可以看出我区基本养老保险和基本医疗保险覆盖率较高，但与“应保尽保”标准相比仍存在一定差距。失业保险、工伤保险以及生育3种保险的覆盖率均低于20%的水平，与“应保尽保”的标准相差甚远。同时，我区的各类社会保险覆盖率均低于全国平均水平，2015年，养老、医疗、失业、工伤和生育保险覆盖率分别低了全国平均水平24.1、19.39、6.39、8.02和2.96个百分点（2015年全国养老、医疗、失业、工伤和生育保险平均覆盖率分别为110.8%、85.95%、22.37%、27.64%和22.94%）。此外，我区社会保障覆盖率发展态势不稳定，养老和工伤保险在波动式发展中总体上升，但其间均出现了高低起伏的现象，如养老保险的覆盖率由2011年的65.08%猛增到2012年的94.4%，在此之后的3年又不断下降，2015年降到86.7%；而医疗、失业和生育保险覆盖率则是总体下降，如失业保险覆盖率由2011年的18.69%下降到2015年的15.98%。

（三）城乡社会保障资源配置不均衡

由于长期存在的城乡二元机制，导致社会保障资源配置上城乡间存在着较大差距。虽然“十二五”时期我区不断加强社会保障服务方面的城乡均等化，但目前各项差距还是很明显。以城乡之间基本社会保障人均支出水平为例，2011—2014年内蒙古城镇基本医疗保险基金年人均支出分别为978.17 元、1405.79 元、1769.70元、1880.44元，而农村新型合作医疗年人均支出额分别为207.36 元、288.90 元、362.52 元、395.66元，城镇基本医疗保险基金人均支出分别是同期农村新型合作医疗人均支出的 4.72、4.87、4.88、4.75倍，（数据来源：2012-2015年内蒙古统计年鉴整理计算得出），城乡基本医疗保险人均支出水平相差悬殊；城乡最低生活保障方面，2015年，我区城镇低保保障标准为月人均497元，农村牧区低保保障标准为月人均288元，城镇低保保障标准是农村牧区的1.73倍（ 资料来源：内蒙古民政厅）。

（四）社会不同群体间社会保障资源配置不均衡

目前，我区不同社会群体之间基本社会保障投入情况存在差异。本文以计算医疗保险基金人均支出情况为例，来考察城镇职工与城乡居民之间的差异现状。2011—2014年城镇职工基本医疗保险基金年人均支出额分别为1835.09元、2693.55 元、3353.93元和3555.56元，城镇居民基本医疗保险基金年人均支出额分别为178.60元、260.91元、359.20元和385.46元，农村新型合作医疗年人均支出额分别为207.36元、288.90 元、362.52元和395.66元（数据来源：内蒙古统计年鉴2012—2015年），城镇职工基本医疗保险基金人均支出分别是同期城镇居民基本医疗保险基金人均支出的10.27、10.32、9.34和9.22倍，城镇职工基本医疗保险基金人均支出分别是同期农村新型合作医疗人均支出的8.85、9.32、9.25和8.99倍，城镇职工与城乡居民之间基本医疗保险基金人均支出水平相差比较悬殊（韩锐，2015）。

三、进一步完善社会保障服务体系的对策建议

（一）整合和优化社会保障服务制度

我区应依据区情建立广覆盖、低成本、机制灵活、能促进经济社会协调发展的社会保障制度。养老保险方面，应积极推进城镇职工养老保险和机关事业单位退休制的“双规制”改革，出台农牧民自愿参加城镇职工养老保险办法，逐步将个体工商户、非公有制企业等人员纳入城镇职工基本养老保险范畴；医疗保险方面，推进医疗保险城乡统筹，进一步完善城乡居民大病保险制度，建立和规范医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务平台和办法；失业和工伤保险方面，适度阶段性的降低失业保险费率，缓解个人账户“空账”运行风险。推进建筑业等高危行业农民工和中小企业参保，健全工伤（职业伤害）鉴定和康复技术标准。在社会救助和福利方面，尽快制定出台《内蒙古自治区社会救助办法》，以法治方式推动社会救助工作。对福利企业集中安置残疾人就业的原则性规定向更富有操作性的方向适当调整。

（二）提高社会保障统筹层次，扩大覆盖范围

目前，全区范围内实施自治区级统筹的项目还比较少，多数是盟市、旗县级的统筹，不利于提高保障水平和落实筹资衔接责任，为此应尽快提高各项社会保险的统筹层次，完善养老保险和失业保险自治区级统筹和医疗、工伤、生育保险盟市级统筹水平，以此扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。通过加大宣传、提高非公有制经济等新经济组织以及非正规就业群体参保率及待遇，引导适龄居民积极参保，提高社会保障社会化程度，形成全面覆盖。建立完善各类人员尽早参保、连续缴费的激励机制，制定困难群体参保缴费的补助政策，提升城乡居民养老保险制度覆盖质量。尽快把农牧民工和失地农牧民纳入社会保障体系，在城镇和农村牧区普遍实行动态化管理的最低生活保障制度。

（三）推进社会保障资源均衡配置

社会保障资源在城乡、不同群体配置中，将“公平”作为核心价值理念，实现全体社会成员平等共享经济社会发展成果。通过完善公共财政制度体系，在巩固现有城镇社会保障成果下，实现社会保障财政支出向农村牧区倾斜，出台相应的补助政策，逐步提高农牧民养老保险、医疗保险、最低生活保障等的待遇水平。加强统筹协调和政策衔接，增强推进合力，充分考虑城镇和农村牧区在经济发展、财政收入和人均收入等关键指标上差异，通过调整产业结构，将关键指标的差异逐步缩小，发挥城镇的先发优势，推进城镇社会保障向农村牧区延伸，尽量缩小城乡差距。此外，合理配置城镇中不同群体的社会保障资源分配，建立城镇个体工商户、灵活就业人员积极缴费参保的长效激励机制，做到城镇社会保障服务的平等共享，缩小不同群体的待遇差异。

（四）加强社会保险基金监管

加强社会保险基金预算管理，提高预算编制的科学性和执行、考核的严肃性。建立行政监督和社会监督相结合的监督体系，大力推进社会监督，保障公众在基金监管领域的知情权、参与权和监督权，推动基金“在阳光下运行”。同时，健全社会监督问题反映和处理机制，及时受理查处举报投诉，依法保护举报人合法权益，保证社会监督落到实处。强化网络监管措施，开展社保基金安全评估试点工作。推动强化对欺诈社会保险基金的刑事处罚力度。研究制定养老保险基金投资运营方法，拓宽基金投资运营渠道，促进基金保值增值。

（作者单位：1.内蒙古社会科学院公共管理研究所；2.内蒙古党校公共管理教研部）

责任编辑：杨再梅