政府购买公共服务模式研究

徐燕燕

(河南大学，河南 开封 475000)



政府购买公共服务模式研究

徐燕燕

(河南大学，河南 开封 475000)

我国政府购买公共服务还处于初步探索阶段，但购买方式已涉及了诸多领域，并形成了不同的购买模式，如依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买等模式。而河南省政府购买公共服务起步较晚，还未形成发展模式，开封市也仍以政府采购为主，因此，针对开封市政府购买公共服务中存在的政府购买公共服务规模较小、范围较窄、缺乏政府政策支持、电子化程度不高、监督机制不健全等问题提出自己的见解。

政府购买；开封市；问题探究；对策建议

一、政府购买公共服务模式的现状研究

政府购买公共服务最早起源于西方，在国外一般被称为购买服务合同或者合同外包，政府购买服务是欧美国家在财政危机下福利制度改革的产物。在新公共管理改革浪潮下，西方发达国家逐渐形成了统一稳定的政府购买公共服务模式，主要体现为制度性的、竞争性的和购买主体间相互独立性的特征。正式的制度、竞争性地选择更有利于政府购买服务的长期性和稳定性。

在借鉴西方购买模式的发展过程中，我国移植了西方政府购买服务的方式，因此，政府购买服务的初衷是通过在公共服务供给中引入市场竞争机制，以此来降低公共服务供给的成本，提高服务质量。然而，总结多年来的政府购买实践，可以清楚地了解到，我国政府购买公共服务的模式呈现出多元化的发展趋势。韩俊魁[1]128-134、王浦劬[2]20、苏明[3]9-17和王名、乐园[4]5-13等学者主要依据购买主体间的关系和购买程序竞争性并结合实践将政府购买公共服务模式划分为依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买三个模式。但是独立关系竞争性购买模式在我国应用较少。在制度化层面体现为，既有较为完善的制度化操作，也有按照领导意志购买的非制度化操作。因此，在我国，政府购买公共服务还未形成长期稳定的模式。

二、开封市政府购买公共服务的新发展

尽管我国政府购买服务源于西方发达国家，但我们的实践模式并不是照本宣科，而是在借鉴海外模式的基础上，结合我国实情进行运用，因此，在我国政府购买服务模式的多元化趋势成为必然。这基于中国地大人多，各地实际情况不一，要想形成统一的政府购买公共服务模式还需要渐进式推进。

(一)开封市政府购买公共服务的现状

政府购买公共服务的实践模式在河南省的应用较晚，2011年郑州市金水区政府就关于社工岗位的项目最早实行政府购买方式，并进行试点探索。随着政府购买社工服务的进一步推进，2013年10月，河南省政府出台了《河南省政府购买社会工作服务实施办法》，从地方政府的政策层面界定了购买主体、购买对象和购买范围及方式，以便更有效地推动政府购买方式的开展。

开封市积极响应河南省政府开展的政府购买服务工作，同期河南大学增设社会工作专业，并在2013年11月份组织了河南省社会工作教育协会年会，年会就如何培养社工专业的学生展开讨论。除了教育领域，开封市政府购买服务还涉及公共体育、养老等领域。

然而，由于政府购买公共服务河南省发展较晚，因此政府购买服务至今还未形成统一说法，更多情况还是以政府采购代替。当然也有学者提出，政府购买公共服务不应适用《政府采购法》，避免顾此失彼，忽视政府采购方式的重要性。

开封市政府同样采用政府采购的方式，并在开封市人民政府官网增设“政府采购”专项栏目，而查不到政府购买服务的相关信息。政府采购的方式有政府招标、竞争性谈判或者竞争性磋商、询价等，部分项目采取单一来源的采购方式，其中招投标是最主要的采购方式。早在2011年开封市杞县政府采购过程中采取评审专家语音自动通知系统，无论采购人、采购代理机构或者抽取专家的监督部门都无法提前知道抽中的是哪一个专家，一定程度上避免了人为因素，同时也实现了省市县专家资源共享、规范了杞县政府的采购工作[5]。

(二)开封市政府购买公共服务的新动向

开封市政府在大力推行政府购买服务的同时，加强了对政府采购工作的规范，使得开封市公共服务供给方式多元化，取得了较大的成绩。

据河南省财政厅消息，在推进政府与社会资本合作(PPP)项目的工作中，开封市共发布30个PPP模式项目，共涉及14个领域，项目总投资计257.9亿元，共签署12个基础设施及公共服务领域重大项目框架协议[6]。见表1。

表1　开封市第一批政府与社会资本合作(PPP)推介项目

开封大力推广PPP模式，综合运用特许经营、政府购买服务等多种方式，实现PPP项目资金平衡。尽管政府购买服务只是诸多采购方式中的一种方式，但PPP项目的开展有利于引入民间资本参与市场竞争，形成地方政府购买服务的理念，更有利于提供优质高效的公共服务。

三、政府购买公共服务模式的问题表现

(一)政府购买公共服务规模较小

在我国，政府购买公共服务还处于起步阶段，普遍规模较小，大多针对无关紧要的、小规模的社会服务采取购买方式，而对关乎人民紧要的服务如教育、养老、公共卫生等领域较少采取购买方式，存在地区发展程度不一、购买数量不足、购买规模较小的问题。开封市当前仍以政府采购为主，而政府购买还未成为规模，仅仅作为政府采购的一个简单的方式而已。

(二)缺乏针对购买公共服务的顶层设计

尽管党的十八大报告和十八届三中全会从国家宏观层面上要推广政府购买服务，但对政府购买服务的购买主体、购买对象、购买程序和标准、第三方监督等都没有详细的规定，当传达到各省后政府购买服务难免会走样。河南省政府购买服务发展较晚，而最早关于政府购买的规定仅体现在社工服务方面，开封市更没有明文规定。因此，政府购买公共服务的进一步发展离不开政府的政策指导。

(三)政府购买公共服务的电子化程度不高

在信息网络时代的推动下，政府系统逐渐向着电子政务的发展，尽管电子政务在我国的发展并不成熟，但是政府采购已然实现了网上政务公开、办理，而政府购买服务还只是政府采购的一种简单的方式而已，因此，要实现政府购买公共服务的理念，还需要通过各种渠道进行政府购买服务的公开、宣传，实现专门的政府购买服务的电子化系统。

(四)政府购买公共服务的监督机制有待健全

在我国的政府购买公共服务的实践中，购买行为难免会出现内部化，这源于中国民间组织、社会组织缺乏独立性，在某种程度上依赖于政府部门，成为政府部门的延伸。另外，由于政府与公众信息的不对称、缺乏独立的第三方监督机构、政府购买程序不规范等因素，使得监督流于形式，因此，加强形成有力的政府购买公共服务监督机制迫在眉睫。开封市早在2011年政府采购过程中的评审专家语音自动通知系统一定程度上避免了人为因素，但也存在僵化不灵活等弊端。

四、政府购买公共服务模式的对策研究

政府购买公共服务的发展是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。在我国的发展还需要结合我国国情因地制宜，因此，政府购买公共服务模式的形成具有多元化，并没有普遍适用的统一的购买模式。在此，针对我国政府购买公共服务实践发展中存在的问题，提出相对应的对策建议。

(一)进一步扩大政府购买公共服务的范围

当前政府购买公共服务已应用于诸多领域，如养老、体育、环境保护、教育等，但从总体上看，我国政府购买公共服务发展范围较小，各省都有不同的侧重点，并没有形成政府购买公共服务的理念。因此，推进政府购买公共服务必须明确政府购买公共服务的范围。

然而由于中国政府购买公共服务起步较晚，所以购买规模和范围相对较小，需要进一步扩大。就政府购买公共服务的现状来看，我们可以从最基础的养老、医疗、社区等服务入手，根据社会大众的需求购买公共服务，随后进一步扩大购买领域，加大政府购买公共服务的力度，提高公共服务的供给质量。

(二)加强政府购买公共服务的顶层设计

政府购买的公共服务供给方式在我国发展至今，仍然没有统一性的、全国性的法律法规，尽管各地也出台相关的政策条例，但缺乏有效的刚性约束。因此，需要具有指导性、约束性的、统一的政府购买公共服务法律规范，规范政府购买行为，为政府购买营造一个公平的竞争环境。同时还要完善相关的国家财政、税收制度和社会组织法律法规体系，让政府购买公共服务得以畅通无阻地推行。另一方面，国家层面的统一规定，也进一步约束了购买过程中的腐败行为。

(三)提高政府购买公共服务的电子化程度

党的十八届三中全会指出要实现社会治理体系和治理能力的现代化。随着电子政务的发展，网上便民服务逐渐成为趋势，在公共服务的供给过程中，政府较多采用采购的方式，因此，政府采购已然形成了专门性的服务窗口，线上线下齐发展。而作为政府采购方式之一的购买方式，至今还未形成统一共识，社会民众依然相信公共服务理应由政府提供，加上政府部门重视程度不高，使得政府购买公共服务发展进程缓慢。在地方政府甚至是中央政府官网也没有政府购买的专项服务。因此，应该在扩大政府购买服务范围的同时，加强政府购买的电子化服务，提高社会民众对政府购买服务的认识，也进一步提高公共服务的供给质量和供给效率。

(四)建立政府购买公共服务的多元化监督机制

习近平总书记曾说“把权力关进制度的笼子里”，其反腐决心可见一斑。党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。政府购买公共服务的核心就是要在公共服务的供给中引入市场竞争机制，提高公共服务的供给质量和供给效率。但是在政府购买公共服务的过程中，政府难免要放权，这无疑会触动相关利益者的利益，尤其在政府购买法律不健全、购买程序不规范的当下，加强政府购买服务的监督机制有其必要性。因此，政府购买公共服务不仅要做好政府内部监督，提高对公共服务的绩效评估，加强对承接组织的财务监督，同时还要加强外部监督，借助社会媒体、公众的舆论监督力量，积极培育第三方独立监督机构，形成对政府购买公共服务的多元化监督机制。

[1] 韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买公共服务的模式比较[J].经济社会体制比较,2009(6).

[2] 王浦劬，莱斯特.M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[3] 苏明,贾西津,孙洁，等.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究,2010(1).

[4] 王名,乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报,2008(4).

[5] 杞县政府采购评审专家语音自动通知系统顺利启用.开封市政府采购网[EB/OL].[2011-11-05].http://kaifeng.hngp.gov.cn/.

[6] 开封市首批政府与社会资本合作(PPP)项目目录.中国市县招商网-政府招商[EB/OL].[2015-06-02].http://www.zgsxzs.com/a/20150602/692597.html.

[责任编辑乐知]

Government Purchase of Public Service Model

XU Yanan

(HenanUniversity,Kaifeng475000,China)

Our government purchase of public services is still in the preliminary exploration stage, but the purchase way has been involved in many fields, and formed different buying patterns, such as dependencies non-competitive purchases, the relationship between the independent noncompetitive and independent competitive purchase mode, etc. Started relatively late,the government purchase of public services in Henan province has yet not form a development mode, and Kaifeng still mainly rely on the government procurement, therefore, the paper puts forward its own opinions about smaller scale, narrow scope, lack of policy support, not having a high level of electronic government, not sound supervision mechanism and other issues existed in the public service of government purchase of public services.

governmentpurchase; Kaifeng; explore problem; countermeasures and suggestions

2015-11-06

河南大学研究生教育综合改革项目(项目编号：Y1327082)

徐燕燕(1990- )，女，河南鹤壁人，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业在读硕士研究生，主要从事行政管理理论与实践研究。

D630

A

1671-8127(2016)03-0065-03