德国养老长期照护政策：目标、资金及给付服务内涵

陈 雷

德国养老长期照护政策：目标、资金及给付服务内涵

陈 雷

养老长期照护政策是指国家与社会为身心失能老年人提供满足身体、心理等长期照护服务需求的社会政策。德国自上个世纪90年代中期开始实施长期照护保险，为老年人提供有效和可持续的身心照护服务。

一、养老长期照护目标、原则与对象

德国养老长期照护政策目标是为需要长期护理的失能者或者疾病者提供资金支持或者护理服务。其政策主体为长期照护保险，包括公共长期照护保险和私人长期照护保险。德国采取“照护保险因循医疗保险”的原则，即所有法定医疗保险的投保人都要参加法定长期照护保险（即公共长期照护保险、覆盖德国总人口的92%），自愿投保人可以选择私人照护保险（约占总人口的7%）。照护给付对象不限年龄，含一般人、精神障碍、失智及脑伤者。

德国长期照护保险法规定享受长期照护需遵循“照护需求性”。根据个人照护和家务服务需求的频繁程度，把失能程度分为I、II、III等几个等级：等级I基本失能，等级II重度失能，每天需要3次服务，一周需要数次居家照顾，整体照护服务时间总量为3小时）；等级III极重度失能，严重程度超过等级III时，即被认为是“特别严重个案”；照护需求未达等级I，却又有显著一般照护需求者，则被认定为照护等级0。2015年和2016年《照护加强法案》进一步细分照护需求等级，照护对象可获得更精细、精准和贴心化的服务。

二、养老长期照护资金来源

德国长期照护采取保险模式为主要资金来源。德国照护保险资金由国家、雇主以及雇员三方共同筹集。国家承担1/3以上，剩下的部分由雇主和个人各承担一半。该保险的筹资模式采取的是现收现付制，税收有上限，每年都会得到调整。根据德国最新改革动态，2015年1月、2016年1月，《长期照护加强法案》I和II相继生效。自2015年起，缴费率提高0.3个百分点，对于有子女者为2.35%，对于年满23周岁且无子女者为2.6%。其中，0.2个百分点的缴费率用于提高保险待遇；0.1个百分点的缴费率用于建立长护储备金，并以德国央行管理下的专用基金形式设立。其主要特点为：一是政府、雇主和个人责任分担，体现了民众参保、社会共担老年照护风险的公平性；二是照护制度具有强制性和互济性。

三、养老长期照护服务与给付方式

根据老年人的失能状况与长护需求状况，德国开发出不同类型的照护服务。如居家照护、日间照护与短期照护与养老院。德国长期照护强调“居家照护优先”以及“预防与康复优先”理念。在此理念下，自2008年7月1日起，依据《照护持续发展法》，德国大幅度修订法定照护保险的服务项目与给付额度。其给付范围包括：居家照护给付、部分机构式照护、全机构式照护给付及照顾者给付。三类照护均有三种给付方式：现金给付、实物给付、混合给付。同时，照护需求者有权选择不同的待遇给付方式。

（一）居家照护与给付

在居家照护实物给付方面，老年人有权享有基本照护及由居家照护协助者每天上门提供家事照顾，包括提供身体照护（如洗澡、洗头、刷牙、梳头、大小便清理）、营养摄取、身体活动（如起床、就寝、穿脱衣、站立等）基本照护、购物、煮饭、清洁房屋等日常生活事务打理等。居家照护协助者一般由照护基金或由与照护基金签约机构进行指派。居家照护实物给付额度依据照护需求等级进行区分，各照护等级的每月最高支付额度自2008年7月1日起、2010年1月1日起、以及2012年1月1日起在长期照护法案中有明确规定（见表1）。当每个月照护费用超出照护基金给付的额度时，被保险人需自行负担或申请社会救助。

居家照护混合给付是指照护需求者准许使用部分的实物给付，而同时使用照护津贴。照护需求者实际获得的支付金额视实物给付的比率而定，例如属于照护等级II的照护需求者A所申请的实物给付占可使用的实物给付45%。若照护等级Ⅱ的实物给付最高可获980欧元，A的请求441欧元实物给付（即980欧元×0.45）。而另外55%为照护津贴，因等级II照护津贴最高额为420欧元，故照护需求者A可获得231欧元（即420欧元×0.55）。

（二）部分机构式照护与给付

主要是日间照护与夜间照护。如果居家照护无法对照护需求者提供足够照护，则照护需求者有权请求部分机构式照护，以补充或加强居家照护。照护基金须支付从住宅到机构的往返车费；照护机构在日间或夜间提供社会照顾以及紧急医疗照护，而照护基金须承担日间或夜间照护的相关费用，包括社会照顾费用及医疗照护费用等。费用支付额度依据照护等级不同而有所差异，其详细每月最高支付金额如表2所示。

（三）全机构式照护与给付

该类给付模式是指，当居家照护或部分机构式照护不能有效满足照护需求，照护需求者则有权申请全机构式照护服务（由健康保险医事服务处进行审核，但照护需求者为照护等级III的被保险人，则不需要进行此项审查）。照护基金必须以总额支付方式支付照护机构的相关服务费用。全机构式照护项目内容包括基本照护、医疗照护与社会照顾。对于等级I的照护需求者，给付金额为每月1023欧元，等级II的照护需求者为每月1279欧元，该2类等级的给付额度在2015年之前不做调整；但对等级III及特别严重个案的照护需求者，其每月给付金额随年份而有所变化。（见表3）特别严重个案人数需控制在该照护保险人所接受全机构式照护服务的照护等级Ⅲ被保险人总人数的5%；对于住宿费、伙食费等由照护需求者自行承担。

德国长期照护制度20年来在缓解和解决德国失能老年人养老照护问题上发挥着重要的作用。它不仅减轻了照护对象及其家属的经济负担，也释放了社会救助和医疗保险的财务压力。

表1. 德国居家照护每月实物给付/照护津贴额度 （单位：欧元）

表2. 德国日间照护与夜间照护基金每月最高支付额度 （单位：欧元）

表3. 德国全机构式照护每月给付额度 （单位：欧元）

随着我国人口老龄化的加剧、失能半失能老人的剧增、经济社会结构的变迁与转型、家庭照护保障功能的日益弱化，老年人长期照护问题是我们必须面对的时代战略性议题。借鉴德国经验，我国应积极进行探索：一是制定长期照护保险等相关法律，通过详细拟定法令以规范长期照护服务的执行标准。二是注重家文化传统，以居家照护为主、机构式照护为辅为长期照护服务发展方向。三是为家属照顾者提供相关配套政策，如领取照护津贴、获得喘息服务等。四是注重制度的设计的靶向性和精细化，明晰老年人照护需求评估机制，精确配置居家照护、部分式机构或全机构式服务。

（作者单位：北京社会管理职业学院）