日本弹性社会建设对我国城市综合减灾的启示

伍国春

日本弹性社会建设对我国城市综合减灾的启示

伍国春

东日本大地震后，日本受国际减灾领域重视弹性社会的影响，同时基于对东日本大地震的反思，开始实施弹性国家建设。从2013年开始，日本的弹性国家建设，实现了制定法律、明确责任组织、制定实施规划，明确实施指标的制度建设。

我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一。我国大陆地区平均每年发生5级以上地震约20次，6级以上地震约4次。2012年，我国城镇化水平达到了52.57%，超过50%。未来20年我国城镇化仍然处在快速发展的阶段。无序快速的城市化导致土地管理不善，我国人口分布和经济发展的区域越来越向大型断裂带靠近。

对于城市灾害的复杂性、连锁性和扩大化，日本社会学家秋元律有过详细的论述。由于城市人口集中、设施建筑物密集，而且建筑物彼此连接，一旦发生灾害，将提高破坏性；作为行政、经济、信息的中枢管理功能集中地的城市，尤其大城市，灾后影响不仅停留在一个城市，且将波及广大地区，在城市，地下管线、地下街道、高层及超高层建筑、天然气、石油罐和其他危险品，以及交通、高速公路、高架桥、地铁等如网状密集，城市灾害人为的危险性增大；城市生活依赖社会化服务，一旦受灾之后生命线阻断或生活服务机能下降，对城市生活造成巨大影响；城市人口具有流动性大、定居率低的特点，城市居民缺乏对局部环境中危险情况的了解，缺乏相关的安全信息。而且城市居民缺乏相互间的连带感，不少社区不很成熟，处理紧急事态的社会能力较弱。

提高城市减灾能力是城市化后，我们面临的现实问题。日本弹性国家建设，对综合梳理国家减灾资源是一个很好的尝试，虽然刚刚开始实施，也存在一定问题，但是对于我国城市综合减灾有一定的参考价值。

一、弹性化社会建设背景

《2015—2030年仙台减少灾害风险框架》指出：“防止和减少对灾患的暴露性和受灾脆弱性，加强应急和复原准备，从而提高抗灾能力。”仙台会议前，弹性概念已经由研究领域进入减灾政策，美国和日本在仙台会议前都实施了弹性减灾的理念。

2011年3月11日发生的东日本大地震，是日本战后死亡和失踪人口最多的自然灾害，东日本大地震让日本政府认识到仅仅依靠“防护”、单纯强化基础设施的防灾对策，在保护生命、财产、社会经济活动的可持续性方面，存在明显的缺陷。

基于对东日本大地震后的研究，美国国家科学院2011年提出了在防灾方面建设“弹性”国家的理念。所谓“弹性”，即对灾害的预防、规划、吸收、恢复、适应的卓越能力。对于地震“弹性”国家，应达到当大地震发生后社会重要功能能够保持并快速恢复的能力。为此，美国国家减轻地震灾害计划（NEHRP）提出了建设地震“弹性”国家路线图。

在2013年的达沃斯世界经济论坛上，英国洪水、美国飓风，以及日、美应急管理交流，“弹性化”就成为重要议题。

2013年3月，日本召开国家弹性化（national resilience）恳谈会，相关学者、民间有识人士参加，设立了“推进国土强韧化相关省厅联络会议”，议长为国土强韧化大臣。2013年12月11日，颁布实施了议员立法《为实现弹性国民生活的防灾减灾国土弹性基本法》（以下简称《基本法》）。《基本法》确定了实施弹性国家建设的4个方针，即：谋求最大限度的人命保护；维持巨大灾害时日本政治、经济及社会功能的可持续性，保证国民财产和公共设施损失最小化；灾后迅速地恢复重建。

根据《基本法》，日本设立了推进国土弹性化的组织——以内阁总理大臣为总部长的“国土弹性化推进总部”（以下称为“总部”）。制定了《国土弹性化基本计划》，根据基本计划，重新梳理、修改迄今为止的各类减灾规划，保证所有减灾计划与国土弹性化建设目标一致。

二、基本思路

弹性国家的基本思路是：为应对低概率大规模的灾害，谋求国家百年大计的国家建设、最大限度保护生命安全、保证国家和社会的重要功能不会遭受致命损伤并得以维持，国民财产及公共设施受灾最小化，迅速的恢复重建。

国土强韧化的本质是国家的风险管理，在明确国土强韧化目标的基础上分析、特定主要风险。对照风险评估、结合目标确定脆弱性；分析、评估脆弱性，结合克服脆弱性的课题，讨论风险应对策略；对照解决课题，理顺政策，同时确定应对策略的重点和优先顺序并实施计划；切实评估结果、完善全体计划的实施。

国土强韧化分领域实施。设定“最坏事态”，开展横向评估，评估推进国土强韧化所需的人才、资源，为掌握进度尽可能实施定量评估。

三、8个事先预备目标

发生大规模自然灾害后最大限度保护生命和自然环境；灾后迅速开展救助、医疗等；灾后确保行政功能；灾后确保信息传达系统功能正常；灾后保证经济活动不完全中断；灾后生命线的尽快恢复；不发生不可控的二次灾害；保证灾后社区社会经济具备迅速恢复重建的环境。

对8个目标灾害情景形象细分为45个最坏情景。

在具体的实施中，日本将每个具体的情境想象，量化为具体的重要业绩指标。首先对减灾相关部门的相关内容量化打分。比如对最坏情境想象“大城市建筑物、交通设施等复合大规模倒塌或住宅密集地区因火灾发生伤亡”，量化为如下几条重要业绩指标，并明确部门责任。业绩指标尽可能通过数字的形式体现，根据指标对现有情况提出评估数据，同时提出未来若干年要达到的目标。

· 住宅建筑物抗震率 住宅：约79%（2008年）建筑物：约80%

· 市区等干线道路无电线杆化15%（2012年）

· 首都直下地震或南海板块地震等预计6级以上地区主要铁路线路的抗震化91%（2013年）

· 大规模造地地图公示约4%（2013年）

· 着手地下商业街防灾规划的比例0%（2013年）

· 地震时高危密集街区的减少面积0 （2011年）

通过该计划的实施，日本对减灾资源进行了整合，通过将减灾量化为相关省厅的具体工作，根据数字指标确定减灾资金的投入。日本首先在中央机关实施该计划，同时地方也在逐步推进。

三、对我国的启示

伴随我国快速城市化，整合城市减灾资源是我国安全城市建设的重要思路。

首先，安全城市建设需要资源整合。要达到综合减灾的的目标，仅仅有减灾部门参与是不够的，需要把灾害管理纳入城市建设的每一个环节，明确相关部门的减灾职责。

其次，减灾要更加注重事前防御。要通过灾害情境想象对未来可能发生的城市灾害做好事先的预防。2016年的城市水灾，很大原因在于只注重发展，忽视潜在的城市风险。

最后，减灾计划的实施注重目标量化。通过量化指标，依据脆弱性评估结果，采取软硬结合的有重点的灾害防御措施。灾害防御目标更加注重社会功能的代替性，保证社会功能不因重大灾害停止。同时，要重视地方、企业的联合参与。通过如上措施，确实达到综合减灾、事先减灾的目标。

（作者单位：中国地震局地球物理研究所 ）