关于推进民政公共服务供给侧改革的思考

杨宝山

关于推进民政公共服务供给侧改革的思考

杨宝山

如何将供给侧改革这一概念引入到民政工作领域？本文通过对首都民政公共服务情况进行调查分析，查找民政公共服务在供给规模、结构、质量、方式等方面存在的问题，有针对性地提出改革建议，从而提高供给质量，促进供需对接，更好满足人民群众的公共服务需求。 ——编者

一、供给侧改革的概念及其重要意义

（一）供给侧改革的概念。供给侧改革是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要。

2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班讲话时，对供给侧结构性改革进行了专门阐述。他指出，供给侧结构性改革的重点是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。供给侧结构性改革，既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用。供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。推进供给侧结构性改革，要发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给。

1月27日，习近平主持召开的中央财经领导小组第十二次会议研究了供给侧结构性改革方案，强调指出，供给侧结构性改革的根本目的是要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化。在5月16日召开的中央财经领导小组第十三次会议上，习近平再次强调，要准确把握基本要求，供给侧结构性改革的根本目的是提高供给质量满足需要，使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要。

（二）供给侧改革对于提升民政公共服务水平具有重要作用。供给侧改革虽然是一个经济领域的概念，但它所强调的以需求为导向、对供给进行结构性调整、扩大有效供给、提高全要素生产率等理念也适用于公共服务领域。民政部门作为公共服务的一个重要提供部门，有必要也必须借鉴供给侧改革这一理念，促进民政部门公共服务供给水平的提升。

首先，供给侧改革有助于民政公共服务更加重视以需求为导向。长期以来，民政部门在提供公共服务时大都是根据上级的安排，实地了解老百姓的真实需求不够。供给侧改革要求以需求为导向做好供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，必然要求我们更加关注群众的呼声，把人民群众的需求作为提供服务的根本指针。

其次，供给侧改革有助于民政公共服务供给的结构性调整。传统的公共服务更注重量的增加，而对于供给结构、供给的利用效率、供需对接等关注不多，这也导致很多服务供给得不到有效利用，造成资源浪费。供给侧改革要求根据需方的要求对供给进行结构性调整，加强供需衔接，提高供给的使用效率。

第三，供给侧改革有助于民政公共服务要素生产率的提高。以前，我们衡量公共服务水平的高低主要是看投入的多少，追求不断地增加投入，而对资金、设施等资源的使用效率关注不多，造成需求的满足与投入的增加不成比例，资金和服务设施利用率不高。供给侧改革要求提高全要素生产率，这对于经济发展新常态下提升民政资金使用效能、加强服务资源整合，提高利用率是一个很好的契机。

二、北京市民政公共服务供给存在的问题及原因

民政公共服务和民生息息相关。近年来，北京市民政部门从资金、设施、政策等方面加大公共服务供给力度，全市民政公共服务水平不断提高，形成了较为完善的民政公共服务体系。从资金方面看，2015年全市民政事业资金超过200亿元，同比增长38.8%，比2010年翻了一番。从保障水平看，各项保障标准逐年提高，其中城乡低保达710元，形成了以最低生活保障为基础，医疗、教育、住房、采暖等专项救助为配套，临时救助和慈善救助为补充的社会救助体系；优待抚恤、征地超转、烈士、见义勇为褒扬金等各项标准年均增幅也都在10%以上；城乡低保、优待抚恤、老年优待、高龄津贴、丧葬补贴等政策基本实现城乡一体。从服务人群看，服务对象规模不断扩大，为13万困难群体提供社会救助，4.5万优抚对象享受抚恤补助，救助流浪乞讨人员2万余人次，累计接收安置军休干部和军休职工近8万人，服务保障征地超转人员10万余人，每年服务各类人群近400万。从购买服务看，探索通过政府购买服务的方式，引入专业机构和人员，为儿童、残疾人、军休干部、低保对象等群体提供服务，每年拿出2000多万元向社会组织购买服务，服务项目由2013年的30多项增加到年均70项左右。

尽管这些年北京民政公共服务供给取得了较快发展，但也存在着一些不可忽视的问题，主要表现在在以下几个方面：

（一）供给总量不够充足。民政公共服务供给总量与国际性大都市、与首都的地位、与人民群众的需要相比，仍然相对不足。如低保人数仅占户籍总人口的1%左右，在四个直辖市中比例最低；养老方面，老年人的医疗护理、精神文化需求供给不足；殡葬方面，经营性墓地价格偏高，导致出现公众对民政部门的不满现象。

（二）供给结构不够合理。与服务对象需求的匹配度不高。社会救助方面，对困难群体的救助仍然停留在生存层面，医疗救助、教育救助等发展型社会救助发展不足；养老方面，社区居家养老服务发展不足，区域性床位供给与需求不匹配，养老机构功能结构不合理，大部分以简单生活照料为主，护理型机构偏少。

（三）供给主体较为单一。市场和社会力量参与不足。2015年，购买社会力量服务经费虽然达到3.4亿元，但也仅占该年度民政事业支出的1.5%。随着市场经济的发展完善和社会组织的不断发展，民政公共服务应该也必须多元化，以提高公共服务供给效率。

（四）城乡差距比较明显。虽然北京大部分民政政策实现城乡一体化，但由于发展基础、财力差异等原因，部分乡镇的民政公共服务与城镇地区还存在不小差距。如社区服务中心建设，尚未有社区服务中心机构和设施的123个街乡镇中，乡镇有116个，占94.3%，乡镇社区服务中心短缺严重。

（五）供给保障不够有力。尽管近些年，北京市用于民政公共服务的投入增长很快，“十二五”期间有3个年份的年增长率超过14%。但总的看来，全市公共财政对民政公共服务的投入仍然不足，2014年全市民政事业财政性资金支出160.03亿元，占本年度全市预算支出的3.5%，仅比全国社会服务事业费支出占国家财政支出的比重高出0.6个百分点，占全市GDP的比重也只有0.75%。

原因分析：

一是体制机制原因。很多民政公共服务的供给，民政部门既是综合管理机构，又是主要提供者，既是运动员，又是裁判员，导致在提供公共服务时既具有较强的行政管理风格，同时民政公共服务涉及民政、发展改革、财政、人社、卫生等多个部门，职能交叉明显，容易受制于其他部门，难以有效地整合资源。另外，目前的财政管理体制导致财政部门出于防范国有资产损失的考虑，在购买服务时对非国有企业和社会组织设立种种限制，甚至不愿用财政资金向非国有企业和社会组织购买服务。

二是服务观念和工作方式转变不到位。长期以来高度集中的行政管理体制，过于强调政府的管治职能，而对应该提供公共服务的职能重视不足，导致民政部门仍然习惯于计划经济时代的补缺型福利运行模式，将民政公共服务视为福利的一部分，甚至不少工作人员仍然存在官本位思想，将应该向公众提供的公共服务看作是恩赐，服务意识不足。同时，目前的行政体制，造成在开展工作时过于强调对上负责，而对社会公众的需求考虑不够。

三是市场与社会力量利用不足。民政部门长期以来，习惯了大包大揽、直管自办。同时，民政负责提供的大部分公共服务的利润较低，市场主体参与的意愿很弱，加上社会组织数量相对不足，真正能够提供公共服务、承接政府购买事项的社会组织数量不多。另外，北京作为首都，地位特殊，维稳的任务很重，政府在简政放权、放手社会组织发展方面有一定约束，很难放手让市场和社会力量充分发育，造成社会组织和市场力量参与公共服务的渠道较少，动力不足。

三、推进民政公共服务供给侧改革的对策建议

民政公共服务是政府公共服务职能的重要组成部分，其供给质量和效率直接关系着老百姓的切身利益。民政部门要主动适应经济发展新常态，按照中央和北京市推进供给侧改革的部署要求，转变工作理念，创新发展模式，增强有效供给，为广大人民群众提供更多高品质的产品和服务。

（一）转变思想观念，调整民政公共服务供给思路。推进民政公共服务供给侧改革，首先要解放思想，更新观念，为推进民政公共服务供给侧改革、扩大和增加民政公共服务供给扫清障碍。一是转变自上而下“施舍式”思想，树立以服务对象需求为导向的供给观念，将获取服务作为人民群众的基本权利。转变大包大揽、直管直办“保姆式”思想，将具体服务事项更多地交给市场和社会，政府工作重点放到做规划、订政策、强监管等方面，当好“教练”和“裁判”。二是转变政府在提供服务时不分高中低档，一并提供的思想，进一步明确政府、市场和个人在提供服务中的职能定位，合理划分不同层次公共服务供给主体的责任，政府要坚持“保底”“保基”的原则，重点提供基本公共服务，而非基本公共服务或者市场化的高档服务，后者主要通过个人付费，由市场主体负责提供。三是转变“撒芝麻盐式”无差别、平均主义思想，树立精准化服务理念，普遍开展民政服务对象需求调研，对于老年人、低保对象、优抚对象、退役士兵、军休干部、困境儿童、残疾职工、流浪乞讨人员等民政对象，按照地域、年龄结构、家庭类型、收入状况等分级分类建立民政服务需求信息库。以此为依据，在民生政策设计、财政资金使用、服务设施布局、政府购买服务等环节，充分考虑地域和群体差异，有针对地明确供给内容和形式。

（二）以需求为导向，促进供需有效对接。推进民政公共服务供给侧改革，必须以掌握群众对于公共服务的实际需求为前提，进而根据需求信息，做出有层次、有针对的制度安排，构建供需密切对接的民政公共服务供给网络。一是优先保障兜底民生服务供给。中央强调“改革政策要实，社会政策要托底”，就是在推进结构性改革中，不断完善城乡低保、特困人员供养、医疗救助、教育救助、临时救助、灾害救助等政策，推进精准社会救助，做好“三留守”人员帮扶工作，兜住困难群体基本生活底线。二是拓展普惠型社会福利供给。北京是首都，民生福利政策对全国具有引领示范作用，并且向世界展示着国家形象和发展水平，因此，北京有责任也有条件发展适度普惠型社会福利。要按照“扩面、增项、提标、整合”的思路，加强对福利制度的整体研究和设计，进一步扩大福利对象，拓展福利项目，提高福利补贴标准，扩大福利供给，逐步建立起与经济发展水平相适应的普惠型社会福利制度。三是引导开展个性化社会服务供给。要扶持发展养老服务、社区服务、殡葬服务等产业，鼓励引导更多市场主体参与民政服务和产品的研发生产，满足群众多样化个性化需求。要广泛引入专业社会组织和社工人才，提升社会救助、社会福利、社区建设等服务管理水平，推动形成有序的民政公共服务供需对接机制。

（三）持续增加资源投入，扩大供给总量。随着经济社会发展，民政公共服务范围越来越大，对象越来越多，内容不断升级，必须坚持按照中央有关补短板的思路，向民政公共服务领域倾斜更多资源，逐步缩小供给端与需求端的现实差距。一是增加设施供给。从保障增量和提升存量两方面入手，加快发展民政公共服务基础设施。重点兴建街道乡镇养老照料中心、社区养老服务驿站、区级儿童福利院、社会组织孵化培育中心、街道乡镇社区服务中心等设施，构建起与北京经济社会发展水平相当、城乡一体、适度普惠、国际一流的民政公共服务基础设施格局。二是加大资金投入。要创新多渠道、多形式的民政公共服务经费投入和使用机制，拓展资金来源，提高资金使用效益。发挥财政资金的引导作用，通过制定优惠政策等方式，吸纳撬动社会资金投入民政公共服务领域。推进政府向社会购买服务，采用专业化项目运作模式，对资金使用情况全程评估、监督和管理，提高民政公共服务资金的使用效能。三是拓宽发展空间。北京市地理空间资源较为有限，特别是中心城区地少人多的矛盾极为突出。中央提出的京津冀协同发展战略，为北京发展拓展了新空间。比如养老领域，可利用周边资源，探索异地养老模式，为老年人提供更多养老服务选择；救灾领域，可结合地形、水文、交通等整体特点，科学布局救灾物资储备库，加强京津冀防灾减灾救灾的联防联动和密切合作。

（四）推进社会化改革，培育多元供给主体。推进供给侧结构性改革，一个重要内容就是推进政府简政放权，处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场建立有效激励机制来实现结构优化。一要加快政府职能转变。厘清基本公共服务和非基本公共服务界限范围，政府重点保障基本公共服务供给，非基本公共服务主要依靠市场和社会供给。梳理社会力量进入养老、社区、殡葬、婚姻等民政公共服务的领域和项目，建立面向社会的投资信息综合服务平台，及时发布相关产业政策、发展建设规划、市场准入标准、国内外行业动态等信息，为完善市场、社会供给提供支撑和参考。二要推进公共服务社会化改革。加大改革力度，通过为市场和社会主体创造平等的竞争环境提供更好的服务，利用市场机制和社会力量完善资源配置，形成政府购买、市场和社会提供的民政公共服务产品供给机制，构建多元化、社会化的民政公共服务供给体系。三要加大社会投资的扶持力度。采取公办民营、民办公助、民建民营等形式，鼓励引导更多市场主体进入民政公共服务领域。构建开放有序的民政公共服务市场环境，逐步在行政审批、建设运营补贴、税费优惠等方面打破公办与民办的壁垒，推进政事分开和公办社会服务机构去行政化，实行公平竞争，不断改善民政公共服务供给质量。

（五）引入专业手段，提高供给效率。一是充分运用现代信息技术。主动运用信息化、标准化等手段，增强民政公共服务供给的精准度，提升供给质量和效益。依托政务网站、政务微博、微信公众号等，向公众提供政策法规、统计数据、公共设施布局等信息查询服务。逐步推进行政事项全部通过网络和移动终端办理，实现服务供给更直接、更高效。加强大数据技术应用，建设民政公共服务需求和供给数据库，通过数据比对、筛选，为完善供给体系提供决策支撑。二是充分运用标准化手段。发挥标准化在供给侧改革中的技术支撑作用，加快制订社区建设、养老服务、救助服务、康复辅具、防灾减灾、殡葬服务等重点领域标准，构建科学合理、层次分明、全面配套、功能完备的民政公共服务标准体系。三是探索推进项目化运作。要在充分掌握民政对象实际需求和全面梳理民政部门现有资源的基础上，研究开发具体服务项目，确保项目完整性、可操作性。加强项目推进过程中的资源整合，突破职能、分工、编制等界限，高效协调解决项目难题。完善项目监管和评估机制，采取事前、事中、事后监管相结合的方式，确保顺利开展。

（六）坚持公平公正，推动供给均等化。推进民政公共服务供给侧改革，必须严格按照兜底线、保基本、促公平的思路，不断减小地区、群体之间服务供给差异，突出权利公平、机会公平和规则公平，提高民政公共服务均等化水平。针对全市民政公共服务中心城区强于远郊区、城市强于农村的现状，重点加大对远郊区和农村的支持力度，将更多政策、资金、人才对其进行倾斜，推进民政公共服务基础设施建设，缩小区域差异。推动城市与农村养老机构、儿童福利机构、社区服务中心等结对帮扶，促进民政公共服务城乡对接。加快推进民政对象间服务供给均等化，大力推进发展型社会救助，注重发展较高层次的福利服务，增加精神、心理、能力提升等层面的服务供给，解决由政策原因导致的服务供给差异问题，提升全社会的民生福祉水平。

（作者单位：北京市民政局）