关于金融消费纠纷领域引入行政调解机制的思考

王媛

摘 要：伴随着金融创新带来的金融产品和服務的日益复杂化、专业化，金融消费纠纷日趋增多，货币与监管当局对金融消费权益保护也日趋重视，加快金融消费纠纷的解决成为当务之急。当前我国的金融消费纠纷解决方式难以满足金融消费者的需求。因此，在纠纷解决过程中引入行政调解机制，构建多元化的金融消费纠纷解决机制，以满足金融消费者需求、加强金融消费权益保护尤为重要。

关键词：金融消费者；金融消费纠纷；行政调解机制

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2016）07-0052-05

近年来，随着我国金融市场的改革发展和不断深化，金融产品与服务日趋丰富，金融消费纠纷呈多发频发趋势。金融消费纠纷具有较强的专业性和特殊性，不同于一般的消费纠纷。纠纷解决是否及时有效，影响到消费者对金融市场的信任和信心。现有的纠纷解决方式，不能有效满足金融消费者快速增加的纠纷解决诉求。同时，行政调解作为一种快速有效解决纠纷的机制，在金融领域尚未得到充分有效利用。如何引入行政调解机制，构建多元化的金融消费纠纷解决机制，成为时下备受关注的热点问题。

一、金融消费纠纷及行政调解基本含义

（一）金融消费纠纷的概念及特征

金融消费纠纷是指金融消费者在购买、使用金融产品或接受金融服务的过程中与金融机构产生的民事纠纷。其基本特征包括：一是纠纷主体为金融消费者与金融机构。金融消费者是指在中华人民共和国境内购买、使用金融产品或接受金融服务的自然人，不包括法人及其他组织。金融机构是指依法设立的从事金融业务的银行业、证券期货业、保险业金融机构，支付机构，征信机构等。二是纠纷对象为金融产品或服务。金融消费纠纷产生于购买、使用金融产品或接受金融服务的过程中。三是纠纷的性质为民事纠纷。金融消费者与金融机构关于金融产品或服务的纠纷，在性质上属于民事纠纷，且主要表现为财产纠纷。

金融消费纠纷不同于一般的消费纠纷，它具有明显的特殊性。首先，它具有明显的同质性。金融机构提供的产品或服务大多面向不特定的消费者，因此当某一产品或服务出现问题时，引发的多起纠纷是针对该机构的同一产品或服务。如某银行面向代发工资客户推出强制分期的某信用卡，引发了多起投诉。其次，它具有高度的专业性。伴随着金融产品和服务的日益多样化和专业化，金融消费纠纷也就具有了专业色彩。在纠纷解决时，需要具备金融领域专业知识，需要对个别金融产品或服务进行专门研究。再次，它具有一定的不平等性。受金融领域信息不对称、专业知识差距等因素影响，消费者相对金融机构而言处于弱势地位。例如在金融交易中，金融机构多采用格式合同，而受专业知识所限，消费者明显缺乏议价的能力。

（二）行政调解的概念及特征

行政调解是指国家行政主体主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，解决与其行政管理职能相关的民事纠纷的诉讼外调解活动。其基本特征：一是行政调解的主体为行政主体，包括行政机关和法律法规授权的组织。在我国，最主要的主体是行政机关，如公安机关、工商行政机关、交通管理部门、卫生行政管理部门、婚姻登记机关等；法律法规授权的组织不多，主要是消费者权益保护协会和商标评审委员会等。二是调解的主要原则是合法和自愿，即必须以国家法律法规和政策为依据，以当事人自愿为前提。三是调解的对象是与行政主体行政管理职能相关的民事纠纷，不能任意扩大行政调解的对象和范围。四是行政调解的性质属于诉讼外调解，达成的调解协议不具有法律上的强制执行力，这也是行政调解与诉讼调解的本质区别。

行政调解的效力在我国司法实践中得到了认可。行政调解协议作为纠纷当事人在行政主体的主持下，本着合法自愿原则达成的一种关于纠纷解决的合意，虽不具有法律上的强制执行力，但具有民事合同效力，而且可以通过“诉调对接”，赋予行政调解协议法律强制执行力。《最高人民法院关于健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45号）指出：“经行业调解组织或其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质”。最高法《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发[2010]16号）提出“进一步完善调解衔接机制。对经行政调解、行业调解达成的协议，需要确认效力的，有管辖权的人民法院应当依法及时审查确认。”

二、行政调解在金融消费纠纷解决方面的优势

（一）现有金融消费纠纷解决方式的不足

金融消费者与金融机构发生纠纷后，主要采取向金融机构投诉、向行业协会或消费者权益保护协会投诉、向监管部门投诉、申请仲裁、提起诉讼以及信访等途径维权，但这些渠道和方式，在解决金融消费纠纷方面仍然存在一定的不足。金融机构内部处理消费者投诉，是一种快捷、成本低的处理方式，但金融机构在自身利益和金融消费者利益产生冲突时难以坚持公平公正的立场。行业协会作为金融机构的自律性组织，其纠纷解决的法律效力和约束力不够强大。消费者权益保护协会受专业知识、对金融机构约束力有限等因素制约，在解决金融消费纠纷方面作用也不明显。人民银行、银监会、证监会、保监会（以下简称“一行三会”）等监管部门在处理投诉方面具有一定的权威性和专业性，但是目前缺乏行政调解等有力手段，主要通过转交金融机构处理等方式处理投诉。仲裁需要双方达成同意仲裁的协议才能申请，金融消费者较少选择，该途径在纠纷解决方面适用范围有限。诉讼需要经过复杂的诉讼程序，存在维权成本高、周期长、效率低等问题，不到万不得已，消费者一般不会选择。网络、新闻媒体或信访等途径，也难以成为纠纷解决的常规途径。

（二）行政调解在金融消费纠纷解决方面的优势

与现有的金融消费纠纷解决方式相比，行政调解具有经济性、专业性、权威性等特点。首先，行政调解具有经济性。它节省当事人成本，省去烦琐的程序，以简短的路径达成和解，是一种经济便捷的纠纷解决途径。可以说，行政调解是纠纷解决过程中程序正义和程序利益平衡的产物。当事人无须经过复杂的司法程序，也无须支付诉讼费用，节省了人力、财力和时间成本。其次，行政调解具有专业性。负责行政调解的行政主体多为具体职能部门，调解人员具备相关专业知识和纠纷解决经验，可以综合考量纠纷产生的法律问题和政策性问题，可以针对金融领域纠纷的特殊性提出专业的解决方案。第三，行政调解具有权威性。一行三会等金融监管部门，在各自金融管理和服务的职责范围内，拥有熟悉行业法律法规的工作人员，在调解纠纷时拥有被纠纷当事人认可的公信力。

三、金融消费纠纷领域引入行政调解机制的必要性及可行性

（一）金融消费纠纷领域引入行政调解机制的必要性

一是防范金融风险、维护金融稳定的需要。金融系统的风险具有传导性。围绕某一金融机构的纠纷引发的风险，如果处置不当或不及时，就有可能引发区域性或系统性金融风险。因此，金融消费纠纷需要行政机关快速介入、尽快解决，减少和避免风险传导。金融消费纠纷的解决，从小的方面说直接关系到消费者的人身、财产等合法权益；从大的方面说，关系到国家金融体系的安全与稳定以及经济社会健康发展。二是适应金融消费纠纷特殊性的需要。金融领域存在的信息不对称、金融消费者弱势地位等问题，难以依靠市场机制解决，需要行政机关的强力介入。金融机构提供的产品和服务日趋专业和复杂，技术性也越来越高，提供的格式合同内容多而复杂。普通消费者受专业知识所限处于弱势地位，难以全面准确掌握金融产品和服务全部内容和风险，在纠纷发生时单靠自身力量维权难度较大。

（二）金融消费纠纷领域引入行政调解机制的可行性

首先，從金融监管部门的角度看，一行三会分别成立了金融消费权益保护局、银行业消费者权益保护局、投资者保护局、保险消费者权益保护局等四个金融消费者（投资者）保护部门，配备了相关专业人员，并在各自职责范围内开展了金融消费者投诉处理等工作试点，积累了一定的工作经验。其次，就消费者而言，在纠纷发生时，第一反应往往是向行政机关投诉。在行政机关未能有效解决纠纷的情况下，仲裁或诉讼才成为不得已的选择。据W市一份针对1650名金融消费者的问卷调查显示，8成以上的消费者倾向于选择向行政机关投诉维权①；在回答“当您的权益受到侵害，您倾向于采用哪种方式进行维权”时，82.6%的人选择“向金融监管部门投诉”、7.5%的人选择“与金融机构协商解决”、3.7%的人选择“向法院起诉”、0.8%的人选择“申请仲裁”、5.4%的人选择“通过其他方式解决”。再次，就金融机构而言，一行三会作为金融领域的监管部门，具有法定的权威性。在其调解下达成的协议，容易获得金融机构的认可。最后，从行政调解的实践来看，部分行政机关通过行政调解来解决其职责范围内的民事纠纷，已积累了一定的经验。如工商行政管理机关对经济纠纷的调解、公安机关对治安违法行为对他人造成损害的调解、卫生行政管理部门对医疗纠纷的调解、婚姻登记机关对婚姻双方当事人的调解等。

四、金融消费纠纷领域引入行政调解机制的障碍

（一）制度层面：行政调解的法律法规不完善

在行政调解方面，我国尚未出台专门的《行政调解法》或者专门规定行政调解的行政法规，对行政调解的原则、权限、范围、程序等缺乏统一的规定；与行政调解有关的法律法规或规章相对分散、规定不一。在消费者权益保护领域，《消费者权益保护法》只是规定了消费者协会可以对消费者投诉进行调解，并未赋予行政机关调解职责。在金融领域，《中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国证券法》和《中华人民共和国保险法》等法律及配套法规未赋予一行三会等金融监管部门行政调解的职责。由于缺乏统一的法律规定和相应授权，金融消费纠纷领域引入行政调解机制，面临着“依据什么来调解”的制度性障碍。

（二）组织层面：机构设置、人员配备不能有效满足需求

当前，一行三会等金融监管部门只有人民银行在县域设有分支机构。银监会在县一级只有办事处，但人员较少，一般为1—3人。证监会、保监会多设到省一级，在部分较大的地级市有分支机构。对县域及大部分地级市而言，涉及证券、保险等方面的纠纷，由于缺乏相应行业的监管部门分支机构，金融消费维权难的现象尤其突出。消费者多选择向当地人民银行投诉，但当地人民银行受职责权限以及人员力量所限，无法进行有效处置。因此，即便通过立法赋予了一行三会等金融监管部门调解职责，在基层尤其是县域层面，证券和保险领域的消费纠纷仍将面临“谁来调解”的难题。

五、金融消费纠纷领域引入行政调解机制的路径设计

（一）基本原则

一是自愿原则。行政调解必须以自愿原则为前提，充分尊重金融消费者的意愿和选择，不能强行调解。二是合法原则。金融消费纠纷的调解必须坚持合法这一底线。行政调解必须依法合规，既要符合实体法，又要遵守程序法。三是中立原则。这是行政调解实现程序公正的基本要求。“任何人不能做自己案件的法官”，监管部门在金融消费纠纷调解过程中，应当秉持中立理念，以居中第三者身份不偏不倚解决纠纷。四是便民高效。这是金融消费纠纷中行政调解的重要目标。监管部门要制订简单直接、易于理解的争议解决程序，确保金融消费纠纷可以快速有效地获得解决。五是保密原则。金融监管部门首先要为消费者保密，做好在纠纷处理过程中获取的消费者身份、财产、账户、信用等个人金融信息的保密工作；同时也要对调解过程中获悉的金融机构的有关商业秘密履行保密义务。六是倾斜保护原则。金融消费者处于弱势地位，需要监管部门在制度设计和程序处理上为消费者提供倾斜保护。

（二）制度设计

第一，完善行政调解制度。修订《中国人民银行法》等法律法规，赋予金融监管部门消费者权益保护及行政调解职责；条件成熟时，制定统一的《行政调解法》；制定《金融消费者权益保护指引》，设专章规定金融消费纠纷行政调解的权限和程序；出台专门的《金融消费者权益保护法》或《金融消费者权益保护条例》，进一步明确行政调解的适用范围、调解程序、调解措施等。

第二，完善配套制度和机制建设。一是要制定调解员的选拔、培训制度。调解是一项富有技巧和智慧的工作，对调解员的选拔应当严格。构建调解员的培训制度、提高调解员的业务技能，以增强行政调解的效果。二是要建立行政调解个案补贴制度。调解工作直面数量庞大的消费者，是一项富有挑战性的工作，应通过个案补贴等办法，对调解员进行适当补贴，调动其参加行政调解工作的积极性和主动性。三是完善行政调解保密制度。纠纷调解过程中，基于查清事实的需要，不可避免要接触消费者的身份、财产、账户、信用等个人信息，有时需转给金融机构调查处理。因此，应建立健全相应的保密制度，充分保护消费者的个人金融信息等隐私。四是建立“诉调对接”机制。行政调解主体要与基层人民法院建立快速有效的“诉调对接”工作机制，指定专人负责，确保信息通畅，对接快速、有效。

第三，規范调解程序。一是以金融机构内部处理为前置程序。受理金融消费纠纷案件，以先经金融机构内部处理为前提。金融消费者需先向金融机构投诉，只有对金融机构的处理不满意或者在规定时间内未收到投诉处理答复时，才能向金融监管部门进行投诉。二是调解程序的启动。受理金融消费者投诉、启动调解程序时，应当经金融消费者同意，签订纠纷当事人同意接受调解的书面协议或者金融消费者单方自愿的书面文件。金融消费者明确拒绝调解的，不得调解。三是成立调解组织。成立行政调解委员会，负责建立健全调解工作制度及重大、疑难、复杂案件的调解。对简易案件，可由调解员进行调解。调解人员应通过调查取证、分别谈话等多种方法，在事实清楚的基础上进行调解，不能“和稀泥”式简单处理。四是遵守调解时限。为及时有效化解金融消费纠纷，行政调解时限不宜过长或过短，建议规定30个工作日为宜。遇有特殊情况，需要延长的，需经调解委员会批准，但最长不超过45个工作日，不能久调不决。五是签订调解协议。经调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无须制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，调解员应当记录协议内容。调解协议书应主要载明下列事项：当事人的基本情况，纠纷的主要事实、争议事项及各方责任，调解协议的内容、履行的方式、期限等。

（三）组织建设

一是完善金融监管部门的机构设置和人员配备。一行三会等金融监管部门作为调解金融消费纠纷的行政机关，也是最关键、最核心的调解力量。在下一步的金融改革中，建议统筹考虑一行三会等金融监管部门金融消费权益保护的机构和职责，进一步完善机构设置、加强人员配备。针对县域金融消费权益保护机构和人员力量薄弱的现实情况，对基层进行重点倾斜，成立有关机构或部门，增配专业人员，为金融消费纠纷行政调解工作提供基础和保障。

二是充分发挥行业协会等自律组织的功能作用。中国银行业协会、中国证券业协会和中国保险行业协会是金融行业的三个全国性行业自律组织，各自《章程》中均明确了处理行业纠纷的职责。近年来，银行、证券和保险等行业协会在金融知识普及宣传、金融消费者权益保护工作等方面发挥了重要作用。在金融消费纠纷行政调解领域，建议通过法律法规授权的方式，赋予银行、证券、保险行业协会行政调解的主体资格，弥补金融监管部门机构设置和人员配备的不足。在县域层面，可以推动成立金融消费权益保护协会②。条件成熟时，通过法律法规赋予其调解金融消费纠纷的职责，为县域金融消费纠纷行政调解增加有效途径。

注：

①在样本的选择上，调查综合考虑了消费者年龄、学历、收入、职业等因素。从年龄看，18—29岁410人，30—39岁420人，40—49岁590人，50岁及以上230人；从学历看，初中以下360人，高中/中专/技校480人，大专420人，大学本科360人，研究生及以上30人；从收入水平看，家庭月收入2000元以下130人，2000—4999元820人，5000—9999元570人，1万—2万元110人，2万元以上20人；从职业看，公务员350人，公司职员700人，农民190人，个体工商户350，退休50人，失业人员10人。

②近年来，在人民银行推动下，广东、山东等省份成立了金融消费权益保护协会，在基层金融消费纠纷的处理等方面发挥了重要作用。

参考文献：

[1]史卫民.论我国行政调解的适用范围与法律效力[J].法政探索，2012，（1）.

[2]张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考[J].中国行政管理，2012，（1）.

[3]中国人民银行咸阳市中心支行课题组.非诉讼方式解决金融纠纷问题研究[J].西部金融，2011，（11）.

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[5]王伯英，秦 岩，段雅丽.后危机时代我国金融消费者权益保护体系构建[J].银行家，2012，（1）.

[6]邓丽萍.完善我国行政调解制度构想[D].[硕士学位论文].江西：江西师范大学，2010.

Abstract：As the financial products and services brought by the financial innovation get increasingly complicated and professional，the financial consumption disputes increases rapidly. The monetary and supervision departments pays more and more attention to the protection of financial consumption rights and the top priority is to come up with solutions to financial consumption disputes. Therefore，it is especially important to introduce the administrative mediation mechanism into the settlement of disputes，construct a diversified financial consumption disputes settlement mechanism to meet the demand of financial consumers and strengthen the protection of financial consumption rights.

Key Words：financial consumers，financial consumption disputes，administrative mediation mechanism