农村土地承包经营权确权后流转管理研究

鲁蕊　陈敏

摘要：以湖北省宜昌市夷陵区为例，研究了农村土地承包经营权确权工作完成前后该区农村土地流转管理工作情况，并针对下一步如何更好地开展土地流转管理提出了相关建议。

关键词：农村；土地；确权；流转

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）06-1597-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.06.058

湖北省宜昌市夷陵区地处渝鄂交界区域，是世界级水电工程三峡大坝的所在地，具有从平原向高山过渡的特殊地理环境和农业大区、西北山区、三峡坝库区、插花贫困地区的特殊区情。全区区域面积3 424 km2、农村耕地面积313.3 km2，辖区包含14个乡镇、176个村、1 095个村民小组，农村人口39.3万。2014年6月至2015年3月，夷陵区按照湖北省委、省政府统一部署，在全省率先整县（区）完成农村土地承包经营权确权登记颁证试点，被评为湖北省农村土地确权工作先进县（市、区），使其具备研究农村土地承包经营权确权登记颁证工作完成后土地流转管理的良好条件。本研究通过综合分析夷陵区农村土地流转管理现状、土地确权带来的机遇，以期寻求更好地促进农村土地依法有序流转、适度规模经营的途径。

1 夷陵区农村土地流转管理现状

1.1 农村土地流转的主要特点

经调查区、乡两级农村经营管理部门，截至2015年3月，夷陵区累计流转农村承包土地0.97万hm2，占耕地面积的30.85%。参与农村土地流转的规模经营主体主要是农业龙头企业、专业大户、农民专业合作社和家庭农场，共有208家，主要分布于龙泉镇、鸦鹊岭镇、小溪塔街道、夷陵经济开发区等东部地势较为平缓、经济相对发达的地区。夷陵区农村土地流转主要有以下特点：

1）流转速度加快。2013—2015年，全区共流转农村土地0.79万hm2，是2011年以前流转土地总数的4倍。仅2014年1月至2015年3月，全区就流转土地0.16万hm2，呈现出土地流转需求越来越高，速度逐年加快的趋势。

2）流转形式多样。农村土地流转方式从村集体内部互换、转让为主，逐步发展成为集体内部转让、转包，向集体之外出租、委托经营和农民自发股份合作五种方式并存的多元化格局。

3）规模经营主体增多。随着全区农民专业合作社、家庭农场的发展速度加快，越来越多的专业大户、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业、工商企业等投入到土地规模经营中来，对农村土地流转具有巨大推进作用。

4）规模经营效益明显。2014年全区实现土地流转净收益1 100多万元，农民人均增收3 000余元，可有效缩小城乡居民收入差距。

1.2 农村土地流转管理的主要做法

近年来，夷陵区委、区政府为应对越来越高、越来越多样的农村土地流转需要，通过出台政策、建立管理机构、改革创新等系列措施，推进全区农村土地流转逐步走向了规范化、法制化的道路。

1.2.1 组建一套机构服务农地流转 2008年，夷陵区在全面清理农村集体资产的基础上，在村一级设立了三资管理工作站，乡镇一级成立了农村集体资产产权交易所，负责农村三资管理和农村土地流转管理工作。2013年，夷陵区在宜昌市率先成立区级农村综合产权交易中心，与乡镇农村集体资产产权交易所、村三资管理工作站形成了区、乡镇、村三级农村土地流转服务管理网络。区产权交易中心和区农村经济经营管理局合署办公，在区政务服务中心设立服务窗口和招投标大厅，并制定了《农村土地流转管理办法》《农村土地流转交易规则》《交易款项结算规则》《交易鉴证规则》等10项制度，对农村土地流转交易实行全过程服务和监管，让农村土地流转交易有人负责、有规可依、规范运行。

1.2.2 实施两大政策引导农地流转 2013年5月，夷陵区出台《激活社会资本推进城乡发展一体化的实施办法》，明确出台16条优惠政策，对进行农村土地流转的农村新型经营主体给予财政、信贷、项目、技术等多方位支持，被全区广大群众称为“夷陵十六条”。同时，夷陵区委、区政府每年拿出500万元设立奖补项目大力培育农村新型經营主体，促进农村土地流转规模经营。夷陵区坚持以竞争性立项的方式推进“十六条”优惠政策及农村新型经营主体培育奖补项目实施，将流转方的征信情况、发展潜力和群众评价纳入项目前置审批。在项目验收兑现环节，对土地流转程序不规范、农民非自愿流转、非法改变流转土地使用性质、对农民增收带动不力的规模经营主体实行“一票否决”。

1.2.3 打造三种模式管理农地流转 坚持行政监管与社会自主管理相结合。一是联合执法模式。加强国土、农经、工商等部门联合执法能力建设，对改变农地农用性质、违约流转合同的违法行为进行严厉打击，切实维护农村土地流转和农村经济发展秩序稳定；二是股份合作模式。2013年，国家级农业龙头企业湖北秀水天香茶业公司牵头组建湖北省首家农村土地股份专业合作社，茶农将土地承包权作价入股。入股土地由合作社按照统一技术规程返聘农民进行规模经营，以最大化发挥农村土地产能。同时社员享受和城镇职工同类社保待遇，有效保护了流出土地农民权益；三是产业联合模式。2014年，邓村绿茶专业合作社牵头2个产茶大乡镇内的4个茶叶专业合作社组建邓村绿茶专业合作社联合社。联合社理事会作为管理机构，负责对各成员合作社土地流转和产业发展进行统一规划，对流转后农村土地实行统一标准化建设，有效促进了茶产业布局进一步优化，产业效益进一步提高。

2 农村土地承包经营权确权带来的机遇

农村土地承包经营权确权登记颁证是一种物权登记[1]。农村土地承包经营权确权登记就是依据法律规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益[1]。本次土地确权登记颁证是对二轮延包的完善，主要解决二轮延包时遗留的面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题[2]。夷陵区严格按照“区级统筹、乡镇负责、依法依规、因地制宜、严格程序、量质并举”的原则，以一年为期，全面完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，为进一步依法、规范、有序管理农村土地流转行为带来了新的机遇，创造了更好条件。

2.1 “一张图”管理，利于农村土地有序流转

夷陵区开展农村土地承包经营权确权登记颁证统一以国土部门提供的正射影像图为基准，对图中每一个农户承包地块都建立了电子档案，明确其权属情况、四至边界及流转状态，使区、乡两级政府可实时掌握区域内农村土地流转情况，为更好地进行区域统筹发展规划，引导农村土地有序流转提供了最直观的依据。

2.2 “两证书”明权，利于农村土地规范流转

夷陵区在严格按照湖北省委、省政府统一部署和要求开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的同时，积极探索农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。所有权属于村集体经济组织，承包权属于承包农户，由区政府向其颁发《农村土地承包经营权证》，经营权属于从农户流转土地经营权的农村规模经营主体，由区农村综合产权交易中心向其颁发《农村土地流转经营权证》。区政府制定了《农村土地流转经营权证管理办法》，进一步强调农村土地流转行为的自愿性、合法性和规范性，并建立流转经营权证风险防控机制，以促进农村土地规范流转。

2.3 “三统一”宣传，利于农村土地依法流转

夷陵区在全面梳理农村土地管理相关法律法规的基础上，向广大农民印发了《关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关问题的30条处理意见》，对常见的政策法律疑难和土地流转矛盾纠纷处理提出统一答复意见，使全区统一认识、统一政策、统一程序开展确权工作，有力提升了农民对承包地合法权益的保护意识。

3 进一步做好土地流转管理工作的建议

夷陵区扎实开展农村土地承包经营权确权登记颁证，积极探索“三权分置”机制，不断加强政策宣传，为推进农村土地流转规模经营打下了坚实基础，营造了良好环境。关于如何进一步推进夷陵区农村土地流转管理工作，还需注重以下四个方面的结合。

3.1 注重行政管理与社会管理相结合

农村土地流转是指土地承包者按照自愿有偿原则，依法将乡村集体承包给自己的农业用地通过转包、出租、互换、转让、股份合作、土地入股、土地信托等形式流转农地使用权或土地承包经营权的行为[3]。农民转出的土地使用权或经营权具有一般商品的价值和使用價值，农村土地流转的本质是一种市场行为。农村土地承包经营权确权后，农民承包土地的权属和四至边界更加清晰，特别是“三权分置”后，其经营权商品化的特性越加突出。对于市场行为的管理，除必要的行政监管手段外，社会管理是必要环节，而社会管理之关键则在于加快政府职能转变。十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府[4]。

在农村土地流转过程中，政府和村集体经济组织不应越过农民直接决定农民土地的权属，应减少对农村土地流转的直接干预，更加突出服务职能，通过科学规划、政策引导、中介服务和严格执法，为农村土地流转和适度规模经营创造良好的政治环境。要积极引导农民合作社广泛参与农村土地流转管理，大力推广现有“股份合作模式”和“产业联合模式”的成功经验，使合作社成为农民土地权益保护的阵地，实现农村土地资源的最优配置和高效利用。土地流转主管部门在监察土地流转情况的同时，应对土地流转收益的分配与失地农民的社会保障情况一并监察，督导用地规模经营主体保护好农民权益[5]。

3.2 注重市场服务和社会保障相结合

在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能，在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目[6]。农村土地承包经营权确权登记颁证工作完成后，在国家宏观政策的激励和地方城乡统筹发展进程加快的影响下，农村土地流转的需求和速度势必迅速提升。政府要在加强土地流转服务和加强失地农民社会保障两方面同时发力，使农民能够且敢于将土地经营权流转出去。夷陵区农村产权交易服务平台建设已初具规模，农村土地流转市场服务机制基本建立。下一步就是要拓展交易中心服务功能，加快寻求与第三方农村土地价值评估权威机构合作，科学准确评估农户土地价值，并分区域、地类、作物种类分别出台土地租赁最低保护价格，切实保护农民利益。在为农民出让土地经营权提供市场服务的同时，应进一步加大对农村社会保障体系建设的投入力度，进一步加强对失地农民的再就业培训力度，完善农村医疗保障体系，解决好被征地农民的养老问题、农民工子女的教育问题，加快建设保障性住房，尽力为失地农民提供保障，免除其后顾之忧。

3.3 注重法治建设与廉政建设相结合

在农村土地流转过程中，农民土地权益受到侵害的一个重要原因是农民自身法律意识淡薄，对当前政策不明，不能有效利用法律武器和政策措施保护好自身利益。各级政府及相关部门要利用好当前全国上下密切关注农村土地承包经营权确权这一社会热点的重大机遇，通过各类新闻媒体、“三万”活动、干部结对帮扶农户等措施进一步加强对农村土地相关法律、政策的宣传深度和频次，切实增强干部群众法律意识和维权意识，使干部依法工作、经营主体守法流转、农民知法维权。

在农地流转的实践中，农户利益受到侵犯而得不到及时救济的事件往往与地方政府的权力介入不当分不开[7]。要注重依法行政与廉洁行政相呼应，对个别国家机关人员私自干预农村土地流转、以权谋私，个别村为招商引资或筹集资金，超年限、超范围、超地类流转集体土地等事件要严格查处，严格追责，绝不姑息。特别是要明确集体经济组织在土地流转中只起中介服务作用，不得收地转租，不得代替农户签订土地流转合同，不得截留承包户的地租[8]，切实保护农民利益。

3.4 注重扶持经营主体与扶持农民相结合

近几年，夷陵区推进农村土地流转的奖补政策大多以扶持龙头企业、大型合作社为主，对农民土地流转的政策性补偿不足。在实践中，农民不愿意交出土地使用权，有的甚至宁肯让土地撂荒也不愿意进行土地流转，其中最根本的原因是担心失去土地使用权后自己利益得不到保障[9]。只有农民的利益得到保护，才能促进农地合理流转，才能调动农民参与农业产业化经营的积极性[10]。政府要进一步扩大对土地流转的奖补政策范围，对流出土地的农民要给予适当奖励，大力引导农民自发开展适度规模经营。要进一步加大资金投入，按照一定比例建立风险补偿基金，一旦流转方违约造成农民利益受到巨大损害，除追究流转方相关法律责任外，要及时对失地农民进行补偿，以保障失地农民的基本生活需求。

参考文献：

[1] 潘 文.农村土地承包经营权确权登记[J].低碳世界，2015（13）：126.

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[4] 习近平，刘云山，张高丽，等.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，学习出版社，2013.

[5] 赖华子，胡东平.农地流转监管的法律规制[J].南昌工程学院学报，2012，31（5）：51-53.

[6] 郭阳旭.农村土地流转中社保功能体现与补偿标准计算研究[J].重庆工商大学学报：西部论坛，2008，18（4）：27-30.

[7] 李振义.论农村集体土地监管制度存在的问题及对策[J].农业经济，2008（5）：47-49.

[8] 中国社会科学院农村社会发展研究所宏观经济研究室.农村土地制度改革国际比较研究[M]北京：社会科学文献出版社，2009.

[9] 赵化楠.完善我国现行农村土地流转：政策建议[J].现代商业，2009（6）：85.

[10] 郑兴明.论农村土地流转中农民利益补偿机制的构建[J].华中农业大学学报（社会科学版），2009（6）：56-60.