韩国农村金融发展经验对中国的启示

[韩]金旭， 李春姬 ， 刘　畅



韩国农村金融发展经验对中国的启示

[韩]金旭1， 李春姬2， 刘畅3

中韩两国虽然国情不同，但是同为东北亚地区国家，韩国的农村金融发展经验对我国的农村金融具有一定的借鉴意义。首先，韩国的农村金融政策的发展经历了5个阶段，存在着特定的逻辑关系；其次，中国的金融政策发展历程中也存在诸多问题；最后，韩国农村金融发展经验对中国具有一定的启示。

韩国；农村金融；启示

一、引言

农村金融是中国金融体系的重要组成部分。改革开放36年来，中国的社会经济发展取得了巨大的成就，但是由于历史因素的影响，中国农村发展的后劲尚显不足，迫切需要农村金融的扶持。 从2005年中国政府提出社会主义新农村建设方案开始，到2015年中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，在连续12年聚焦“三农”，2015年中国中央文件又明确提出推进农村金融体制改革，要主动适应农村实际、农业特点、农民需求，不断深化农村金融改革创新。由此可见，实现“三农”的发展离不开金融的大力支持。

国外许多国家都具有丰富的农村金融发展经验，因此研究国外先进国家的农村金融体系建设，可以更好地吸取其发展经验，有助于中国农村金融体系的发展，更有助于中国社会经济的发展。同属于东亚国家的韩国，农村金融的发展在政府的积极主导下，已形成具有鲜明特色的金融体系。与日本及欧美国家有所不同，韩国的农村金融政府性支持特点更加明显，而且通过农协等直接参与给农民提供政策资金支持，这对发展农村经济起到了关键性作用。韩国农村金融的发展模式对我国具有借鉴意义。

中国关于“农村金融” 的概念是在1978年十一届三中全会以后出现的，有关研究文献是从2000年以后开始出现。这与中国即将加入世界贸易组织(WTO)、城乡差距拉大、农村金融全面滞后等一系列社会棘手问题出现的背景有直接关系。王芳[1](97)认为中国所需要的是一个多层次、梯度化的农村金融制度， 而农村金融制度的成败在于能否有效满足微观金融需求。2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，建议中提出扎实推进社会主义新农村建设，对于相关问题研究也开始进一步展开。王顺[2](7)等也提出在新农村建设(2001-2008年)过程中，中国农村金融面临的问题是农村金融体系不健全、风险防范体系较弱，体系建设落后于工业经济发展水平。 李慧林[3](35)提出建立多元化的金融组织体系，建立良好的法律监管环境，发展农村合作金融，以及建立有中国特色的农村保险体系。中国的研究者也积极向其它一些国家的发展模式取经。郑蔚[4] (17)认为中日两国的农村金融市场中存在着不同程度的政府干预，两国均未形成一个独立的、高效率的农村金融体系,中国的农村金融改革在解决农民有效的贷款抵押方式上必须有所创新。邓晓霞[5](3)采用对比分析法，找出了中国和印度两国改革与发展的共性和差异性, 为中国经济发展、培育和完善农村金融市场提供参考。熊晓轶和赵向阁[6](18)对比分析了美国、法国、德国、日本、印度等5个国家的发展模式，提出中国应建立和完善农村金融法律体系，提供多样化的农村金融服务建议。李慧林[3](24～33)针对印度、孟加拉国、巴西等发展中国家与地区的农村金融体系的不同特点，对其制度完备、信贷高效、机构健全等特点进行了阐述；并在分析国外农村金融体系先进经验的基础上，论述了合作金融、政府支持、加强合作等有益经验，是中国农村金融发展亟需借鉴的。

二、韩国农村金融的发展历程

韩国农村金融的发展经历了以下5个阶段

(一)解放后农村金融孕育期(1945-1960年)

20世纪初，韩国的农村金融制度随着日本的殖民侵略开始萌芽。到1933年成立全国金融组合联合会后首次成立全国性联系网络。1950年代初期，又经过朝鲜战争的摧残，韩国农村金融机构的作用在当时可以说很小。到了1950年代后期，随着国家经济开发策略的转变，重新确立农业在国民经济的地位，农村金融面临整顿的局面。

在对农村金融机构的整顿过程中，韩国政府重新完善了农业银行法和农业协同组合法，解散了原金融组合组织，并进行改组。建立韩国农业银行和专门负责提供农器具和农产品销售的协同组合。一是为农村金融一体化体系打基础，二是农业银行负责为政策金融*政策金融指的是公共部门所从事的金融活动，是与民间金融相对应的。业务打基础，三是1958年4月将农业银行转变为特殊政策性银行。

但是，转化为政策性特殊银行后，农业银行仍存在很多问题。一是不能解决政策金融的供需矛盾。二是不能解决好农业生产效率问题。三是当时韩国农业银行资金营运实力较弱，也不能为农业协同组织提供充分资金，两个机构间脱节的问题非常突出。

(二)农村金融初步形成期(1961-1975年)

这个阶段正处于韩国经济开发计划时期。1961年，朴正熙军事政变后，整顿农村高利贷私债市场，旧农业协作组合和农业银行合并成综合农协。将综合农协的单位农协功能进行修整、完善，这些都为农村重要信贷工具——互助金融的组织建设、运营体制的建立打下了基础。

1.在1961年5月开始整顿农村高利贷私债市场，将其转化为制度金融轨道是当时政府的主要目标。

2.1961年8月15日将旧农业协作组合和农业银行合并，组成新的综合农协，这在韩国农村金融历史上具有重要意义。

3.1970年代开始农协单位形式的互助金融迅速发展，这是韩国农业制度建设的转折点。

4.农协又加强了拆入资金。

(三)组合金融成长期(1976-1990年)

从1970年后期到1990年期间韩国农村金融发生质的变化。从1976年开始全国性农协单位普及，互助金融*互助金融是为农民组合成员提供农业生产及日常所需资金为目的而开展的互助金融业务，为农协在初创时期做出了贡献。农、渔、畜组合社员必须参加其协会才能得到融资，其金融机构可以从事存、贷款业务，且受政府直接监管，利率较一般商业银行高出0.5%—2%左右。发展迅速；畜产部门新设了专门协同组合畜协。

1.互助金融发展迅猛、逐渐消除了农户对私债市场的依赖性。

从表1中可以看出：自1976年后，韩国的互助金融发展迅猛，这一期间年平均增长率高达36.9%。从1980年开始，互助金融存、贷款大幅度增长，其金融机能和作用非常突出。尤其值得一提的是，农户私债依赖率由1980年的49%，减至 1985年的28.9%, 1990年更是骤减至13.9%。

2. 扩大提供短期农业贷款资金、防止农户贷款挪作他用。

表1　1980-1990年农户平均使用相互金融及私债依赖率趋势表　(单位：千韩元，%)

资料来源：韩国农村经济研究院编， 《韩国农政50年史》第1册, 1999年，p881

从1970年代开始，随着韩国政府推进农业开发政策，非常强调农业政策金融的作用，其支持领域也趋于多元化。主要用于农业、养畜、生产奖励等用途上。

3.以政策金融支持中长期农业开发资金

1970年代起韩国经济进入快速发展，农业部门面临可持续发展问题，即如何以政策金融保证农业开发等资金需求问题。因此，从1970年代中期开始扩大了包括各种基金的农业开发资金供给。从1970年代开始，便出台相关制度措施。

1)作为农业开发可持续发展计划的一个环节，确立中长期农业开发融资制度。

2)从制度上简化农户贷款程序。

3)建立农林水产业从业人员信用保证基金。

4)从1980年代又增设许多农业基金。

在20世纪通过组合金融的推广和发展，韩国对农业的资金供给大幅度提高，而农户对私债市场的依赖程度也骤减。但是，出台的农村金融政策与农业生产政策、价格稳定政策、农渔村社会福利政策等还没能形成互动互联作用，也没对改善其经济结构调整产生影响力，反而造成农协和畜协的负债增加。但20世纪的农村金融政策为今后的发展积累了宝贵经验。

(四)农业政策金融拓展期(1990-1999)

在1990年代随着世界贸易组织(WTO)体制转变和韩国加入经济合作与发展组织(OECD)成员国家，农业部门也发生很大变化。农业向专业化、规模化发展，以土地集约型农业向资本密集型农业转化趋势明显。

1. 加大农业贷款力度，互助金融贷款作用显著。

2. 针对农产品市场开放压力，扩大国家对农村金融的支持。

3. 1997年金融危机下解决农户负担的对策。

1997年爆发的金融危机，对韩国经济造成了沉重打击，金融体制也要接受国际货币基金组织(IMF)的管制，从而给农业经济也造成很大负面影响。当务之急是要解决当前农户急速增加的借款利息等负担问题。否则，农村金融市场所受的冲击也将会与农协、畜协等金融机构不良贷款、经营效益直接挂钩，后果将不堪设想。为此，韩国政府决定在国际货币基金组织(IMF)体制下出台农户贷款还款、高利息负担等对策。而从农户的角度去看，了解专门金融机构农协、畜协贷款资金的额度及偿还期限、拖欠规模资金等正确信息十分重要。

针对国际货币基金组织(IMF)特殊体制下稳定农村市场，1998年10月份韩国政府出台了农户负债对策。其主要内容：一是自1998年10月1日至1999年12月31日期间到期政策性贷款的本金和利息可延长2年偿还；二是对没有可偿还债务或无负债的农户优先支持长期和短期政策贷款资金；三是对按市场规律运行的农协和畜协的互助组合金融部分，为减少组合员工的利息负担，引导劝告下调利率；四是稳定农产品物价来保障收入，提高农户负债偿还能力；五是对农产品流通环节进行大胆改革，提高农户销售收入；六是纳入和阶段性推广世界贸易组织(WTO)体制所认可的各种直接支付制度；七是纳入综合资金管理制度，改善政策资金投资和融资制度，以提高政策金融的使用效率性。

4.农村金融制度的改善

由于在1988年针对农村金融修改了农协和畜协相关法规，使得协同组合方式更加具有贯彻民主管理原则规定，其发展速度非常快。1999年8月又重新制定新的“农业协同组合法”。将农协中央会和畜协中央会通合，变成独立事业机构，但其发展课题都变为如何去建立更加专业化的“协同组合银行”。

(五)农村金融稳步发展期(2000年至今)

进入2000年以后，韩国的农村金融仍以农业政策金融和互助金融方式进行对农业的支持。不过，韩国的城市化进程加快，农村市场规模相对萎缩，面临着如何去调配政策金融资金问题和农协的运营方式转换的问题。

1.农业政策金融

韩国是农业金融政策较发达的国家，具有政府性支持力度和作用很大、支持项目多、细分化、操作复杂、管理难等特点。农业政策金融的资金来源可来自政府预算、基金、金融机构等，但政府性直接支持部分占据最大比重，可直接参与支持对象，导致出现了办事效率低下等问题。还有，大部分资金通过农协中央会及其会员组合给农户提供贷款资金，并通过农协回收贷款。为此，给农业贷款相关金融机构提供贷款损失保全基金等相关基金，以弥补贷款损失负担。

农业政策金融投入农协部分可分为政策性贷款支持部分和政策性预收金部分。从〈图1〉中可以看到：自1991年到2004年为止，政策性贷款逐渐递减趋势非常明显。同时也表明，农协自身资金调控能力增强。

图1韩国农业政策性金融投入农协中央会趋势表

在1990年初期的农协贷款中，政策性金融贷款占比份额在50%以上，但进入2000年以后，由于农协自身一般性贷款业务发展很快，政策性金融贷款占比份额骤减，即由1991年67.2%，减至2004年的22.3%。(见表2)

表2　农协中央会贷款中政策性贷款比重　(单位：亿韩元，%)

资料来源：韩国金融研究院编， 姜钟满“农村金融的特点及其规模经济分析”，2005.12,p55 农协中央，内部材料

农协中央会预收资金当中政策性投入比重，则由1991年和1995年13.6%和15.9%,减至2004年的7.4%。(见表3)

表3　农协中央会预收资金当中政策性资金投入比重　(单位：亿韩元，%)

资料来源：韩国金融研究院编，姜钟满“农村金融的特点及其规模经济分析”，2005.12,p55 农协中央，内部材料

1)信用保证基金利用情况

韩国政府和农协于1972年开始共同出资设立农林水产业从业人员保证基金(简称农信保)，其目的是为因个人信用度低而无法从金融机构得到贷款的农林水产业从业人员提供信用保证。

在1997年的金融危机之后，农民的财政状况和信用度出现恶化现象，对农业政策资金的信用保证基金的利用便开始上升。

2)贷款损失保全基金

针对不能涉及农信保全基金领域的农业政策性贷款投入情况增加，而农民却因信用不佳得不到该政策性贷款情况，于1995年开始设立了贷款损失保全基金。

3)政府提供政策性资金运用手续费

为了保全政策性资金运用安全性，韩国政府提供相应手续费。

4)政府提供农业贷款利差补偿

为了让金融机构按政府要求为农民提供低息贷款，韩国政府推行贷款利差保全政策。

5)提供农业综合资金

为了提高农业竞争力，韩国政府于1990年特别提供42兆韩币财政资金。

2.农协互助金融

作为韩国农村金融的另外一个重要特点的农协互助金融，具有贷款使用简便、零星小额等特点。为整顿农村地区高利贷市场、活跃农村金融市场发挥了很大作用。但其局限性在于只限定在组合成员之间。

因为互助金融的主客户以农民为主，因此对其存款利息所得免征所得税。从1992年开始规定对于在互助金融的一般性存款，可在2000万韩元范围内免征利息所得税，因此，增强了与其他金融机构在存款授信领域竞争力。

自1997年金融危机以后，针对当时金融市场动荡不安情况，为保护农协组合储户存款的安全性，韩国于1998年便设立存款保险基金。与其他金融机构相同，可保护5000万韩元以内存款限度。

三、韩国农村金融演变内在逻辑分析

(一) 韩国农村金融的发展得益于政府的积极引导，并已形成特色鲜明的金融体系。一是与日本及欧美国家不同，韩国的农村金融政府性支持特点更加明显，且通过农协直接参与给农民提供政策资金支持，对发展农村经济起到关键作用。二是政府积极建立各项基金，来维护农村金融发展。三是韩国农村金融市场已发展成为以特殊银行、互助金融、新村金库为主的资金畅通、较成熟发达的农村金融市场。

(二)从农村金融演变历史来看成功和不足之处。韩国的农村金融发展在不同的发展阶段具有不同的成功和不足之处，具体可归纳为如下：

表4　韩国金融历史演变期间的逻辑分析图

资料来源：作者制作

(三) 农业政策金融行之有效。一是对遏制私债市场功不可没。二是在新农村建设期间也发挥了重要作用。三是到了20世纪随着世界贸易组织(WTO)体制转变和韩国加入经济合作与发展组织(OECD)成员国家，农业政策金融的作用更显突出。四是到了2000年代随着各农村金融机构自筹资金能力不断增强，政策金融份额逐渐缩小，但其支持范围都更加细致，并转变为以支持农户农业生产为主。

(四)农业组合金融。韩国农村金融的成功之处在于扶持组合金融，尤其形成以互助金融中心来建立和完善农村金融体系。其宗旨在于将农村金融市场建立成自成一体的良性资金循环体系，并通过扶持互助金融来遏制私债市场，保护农民自身利益。

(五)农村金融的发展方向。虽然韩国的农村金融具有自身特点和成功之处，但与发达国家相比也存在问题。如，相互金融难以规模化、农协过于垄断等。因此，当前的问题仍是如何建立更加专业化的“协同组合银行”。

四、中国农村金融中存在的问题

(一)我国农村金融体制不完善，无法为农村提供较好的金融服务。 余谦[7](87～88)认为近年来正规金融机构和营业网点逐渐减少。以盈利为目的的国有银行和部分商业银行受利益的驱使逐渐从农村退出并投向盈利能力较强的城市和工业地区。现在四大银行中只有农业银行在乡镇地区还有大量营业网点。国有商业银行不断减少对农村经济发展的金融支持力度，追求自身经济利益最大化。这就造成农村金融服务供给不足，金融机构的萎缩。相反，非正规金融机构营业网点不断增加。 李慧林[3](33～34)也指出了中国缺乏多元化农村金融体系问题和发展滞后的农村合作金融的必要性。

(二)民间金融缺乏必要的规范和保护。 由于正规金融机构的支农力度不够，非正规金融机构成为了农村金融的主体。 彭艺[8](54)认为大多数正规农村金融机构的手续繁琐、贷款条件较严格，农民无法进行快捷、便利的贷款，这使得农村民间借贷很活跃。农村民间金融的发展，在很大程度上弥补了中国农村正规金融供给不足的现状，成为农村金融市场上一个重要的组成部分。但民间金融借贷利率高，不受央行和银监会的监管，运行机制不完善，并且不能得到中国法律的保护，蕴含着较高的金融风险。

(三)农村保险制度不健全。中国农业生产风险大，收益低。普通的商业保险考虑利益，不愿意参与农业保险。而高保费，农民保险意识差，大多数保险机构坐落在县城而乡镇没有农保服务网点，理赔时间长等等问题也导致农民不愿参加农业保险。

五、 经验及启示

综上所述， 我们可以从韩国农村金融发展经验当中归纳出成功之处和不足之处。

韩国农村金融的成功之处在于，根据各个发展阶段的特点积极出台对应政策及保护政策并成功扶持农协和农民互助金融，最终形成农村金融良性自主发展的路子。

农业政策金融行之有效，推动了韩国农村金融的健康发展。这一做法对遏制农村私债市场功不可没，在突如其来的国际环境的变化冲击下也能够对维持较稳定的农村金融环境起到关键性作用。

韩国农村金融的成功之处还在于扶持农业组合金融，尤其是以互助金融为中心来建立和完善农村金融体系。

韩国农村金融的不足之处是与发达国家的差距问题。如互助金融难以形成规模化、农协过于垄断等。中国也在农村金融方面面临着类似韩国曾经经历过的各种难题，韩国的经验对中国很有借鉴意义，其启示如下：

第一、 借鉴韩国政府在各个发展阶段实施过的保护政策，吸取其经验教训。尤其是韩国在进入世界贸易组织(WTO)和面临金融危机时所采取过的保护政策很值得借鉴。

第二、 农村金融市场达到自我完善的良性循环发展模式值得借鉴。从韩国的经验来看，政府的各项扶持政策的出台是非常重要的。韩国农村金融的发展得益于政府的积极引导，对发展农村经济起到关键作用。 较日本及欧美国家有所不同，已形成特色鲜明的金融体系。如， 政府积极建立各项基金、各种农村金融机构，成熟的农村金融市场，这些经验值得中国借鉴。

第三、 借鉴韩国农业互助金融解决私债市场的运营模式，规范当前中国农村高利贷市场使其良性化。韩国农业组合金融的经验和做法中可取的是在非正规金融存在的前提下，通过法律法规明确其性质及运行原则，在其发展的各个阶段，对其进行引导、规范和监督。

第四、 韩国的农业保险制度较为健全，这是其成功的重要经验之一。中国是农业大国，农业具有高风险的特征，应建立以国有农业保险公司为主,民间保险公司为辅的农业保险体系。保险公司的运作以遵守国家的法律法规为前提，以支持“三农”为导向，国有保险公司切实担负起“管理风险基金、提供风险保障、监管农业保险基层机构” 的职责，给农业保险的发展提供一个可操作的平台。

[1]王芳:《中国农村金融需求与农村金融制度：一个理论框架》，《金融研究》， 2005年第4期。

[2]王顺，刘晓霞，郭帅：《三十年中国农村金融改革的透析与启示》，《金融发展研究》，2010年第10期。

[3]李慧林：《我国农村金融体系的现状与对策研究 》，中南林业科技大学，2014年。

[4]郑蔚：《中日农村金融发展及其瓶颈的比较分析》，《现代日本经济》，2009年第6期。

[5]邓晓霞：《中印农村金融体系比较一一基于中印农村经济与金融体系框架下的分析》，西南财经大学，2010年。

[6]熊晓轶,赵向阁：《国外农村金融体系发展经验研究》，《世界农业》，2013年第1期。

[7]余谦：《我国农村金融现状与完善对策分析》，《前沿》， 2012年第14期。

[8]彭艺：《中国农村金融体系的历史演进与发展》，《农业经济》，2010年第5期。

[责任编辑吴言]

F13-17

A

1002-2007(2016)02-00101-05

2015-11-10

1.[韩]金旭,男，韩国建国大学国际学部副教授，博士，研究方向为韩国经济；2.通讯作者：李春姬，女，朝鲜族，延边大学朝鲜半岛研究协同创新中心、经济管理学院副教授，研究方向为农村金融； 3.刘畅，女，延边大学经济管理学院学生。(延吉133002)