农村水利工程移民社会保障方案研究——以江苏省“里下河洼地治理工程”为例*

王丽娇　　余文学

(河海大学公共管理学院，江苏南京，211100)



农村水利工程移民社会保障方案研究
——以江苏省“里下河洼地治理工程”为例*

王丽娇余文学

(河海大学公共管理学院，江苏南京，211100)

水利工程移民社会保障在实践中存在误区和实施困境，正确、合理解决水利工程移民社会保障问题，是建立水利工程移民合理、规范、多元保障机制的重要内容之一。论文运用公共政策理论和社会保障基本理论，以经济发达的江苏省水利工程为例，结合现行水利工程移民安置政策要求，通过分析土地对移民失地前的保障作用，发现现行“社会保障安置方式”存在误区；社会保障是移民多元保障机制的基础；移民纳入城乡社会保障体系的内容应包括城乡居民最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险。构建移民社会保障资金需求计算方法，以里下河洼地治理工程为例，运行定量方法，测算了移民社会保障资金需求，分析了征地补偿资金和社保资金平衡问题，提出资金缺口的筹措方案。

水利工程移民；社会保障方案；资金筹集路径；里下河洼地治理工程

一、引言

国家《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(以下简称“国务院第471号令”)提出：水利工程移民在征地补偿、补助的基础上，必须进行生产安置，以“满足移民生存与发展的需求”,“使移民生活达到或者超过原有水平”。2013年《江苏省征地补偿与被征地农民社会保障办法》(以下简称“省政府第93号令”)颁布实施，提出“依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，安排被征地农民的社会保障费用，将被征地农民纳入城乡社会保障体系”，以“确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。两个政策在保障移民权益目标上基本一致，但具体措施相差较大。国家政策强调“补偿、补助”下，“大农业安置为主”的安置；江苏省则强调“社会保障”基础上，要求县(市)地方政府“应当将劳动年龄段内的被征地农民纳入城镇就业体系，加强就业培训和指导，创造就业条件，促进被征地农民就业”。在耕地制约，大农业安置难以实施的情况下,“省政府第93号令”更符合其客观实际。但在国家水利工程移民安置必须明确生产安置方式的要求下，实践中社会保障往往被作为一种安置方式列入移民安置规划中，是一个误区，是对被征地农民社会保障权的伤害。[1]这一“安置方式”将基本生活保障与生计发展需求层次等同，存在以下两个矛盾：其一，江苏省人多地少,无法依据国家政策对移民进行大农业安置，单借将移民纳入城乡社会保障体系作为移民安置方式并不能实现“使移民生活达到或者超过原有水平”的安置目标；其二，“国务院第471号令”规定的16倍征地补偿标准难以与移民社会保障资金需求平衡,受财力的影响及征地补偿不足的驱使，地方政府有足够的动因和政策空间把被征地农民的社会保障限制在较低的水平之上,[2]以致难以满足移民社会保障水平的刚性需求。

在当前征地补偿标准较低，被征地农民的基本生活难以得到充分保障的情况下，移民对社会保障的需求尤为强烈。[3]而目前我国社会保障发展统筹层次还比较低，将其纳入城乡社会保障体系不是一蹴而就的事情。因此，研究解决以上两个矛盾，区分移民安置和社会保障的理论与实践内涵，在“国务院第471号令”和“省政府第93号令”政策背景下，为移民融入城乡社会保障体系设计一套过渡性的社会保障方案，并落实移民社会保障资金安排，显得尤为重要。

二、土地对移民失地前的保障作用

研究水利工程移民问题离不开土地对于农民的意义，尤其是移民社会保障问题。多年来，在农村社会保障体系发展滞后的背景下，土地对于农民是另一种形式的社会保障。土地作为基本的生产资料，对农民的保障作用不仅包括经济物质需求层面，还包括心理精神层面的稳定与满足。定性分析土地对移民失地前的保障作用，可为完善移民纳入城乡社会保障体系的内容提供依据。

1.维持基本生存需要。土地作为重要的生产资料和劳动对象，农民通过劳动力、生产资料和土地相互作用，种植粮食蔬菜等以满足日常生活所需，维持基本生存。农民自耕自种得到生活必需品，降低日常生活开支，这是土地耕种对农民最基本的保障作用。

2.经济收入保障。随着经济的不断发展，农业技术也不断提高，以往小规模的农业经济逐步扩大发展，农作物产值不断提高，农产品余量不断增加，农民从农产品交易市场获得的收入在家庭总收入占有很大一部分比重。此外，现代农业经济追求大规模经济发展，而且随着城镇化发展，大量农村劳动力转移到城市，部分农民通过流转土地使用权也获得一定收益。土地对农民的财产收入作用不仅可以让农民继续发展生产或投资就业，还可以为农民养老、医疗、发展教育等提供资金保障。

3.就业岗位。土地为被征地前的移民提供了就业岗位，即第一产业就业。以家庭为单位的农业生产活动，以自雇的方式加工生产农产品，然后获得收益，包括自供的和外卖的。土地的就业岗位功能放在农民工身上最为明显，当农民倦于农业生产和低收入，放弃了土地耕种提供的就业岗位，即选择进城务工，从事二三产业工作；而当农民工返乡重回农业生产，那土地耕种的就业岗位功能即发挥作用。

4.生产和生活场所。按土地经济学原理，土地具有自然特性和社会属性，土地的自然特性包括位置固定性、面积有限性、质量差异性、功能永久性等，这些自然特性从根本上决定了土地具有承载、生产和资源功能。[4]土地对农民不仅具有粮食蔬菜等副食品产出的功能，还具有生产经营、居住等生活场所的功能。土地具有承载功能，因而成为了人们进行房屋、厂房、道路等建设的基地。

5.后代财产继承。在现行土地管理制度不变的条件下，在土地承包期内，土地是每位拥有农业户口的居民可以继承的财产。这也可以表述为农民退农保障的一项资本，达到一定年龄的农民，将土地的承包权过继给子女，作为养老的资本，这也即多年来土地替代农村社会保障的实质。

6.心理稳定作用。以上五个方面都是从经济角度来论述土地对移民被征地前的保障作用，从心理层面上看，我国传统几千年的农业文化已根深蒂固，土地作为农民的价值观与社会生活安全感的根源，这种安全感不仅指土地为农民提供满足生存需求的稳定收入，更深层次还指土地保证了“乡土性”的稳定，这种“乡土性”就是农民的认知模式与价值体系，以及由此延伸出来的人际关系形态。[5]土地是农民生存的命根子，其实质是土地对农民的心理稳定作用，这来自于生存必需品的踏实感、收入的稳定感、财产增值期望及自我认同的满足感等等。

三、现行水利工程移民社会保障安置方式存在的问题

江苏省水利工程建设移民生产安置实践探索的 “社会保障安置方式”，是基于“以土地换保障”的基本思想，以政府基于生存权应负责的社会保障，替代基于土地征收政府应该负责的“生存和发展”责任，实际上没有完全保障移民的权益。“社会保障安置方式”糅合了征地补偿、移民生产安置、社会保障等不同范畴的内容，在实施的过程中面临政策科学合理性、实施对象意愿、方案设计可行性、资金配套充足等方面的检验，存在以下现实问题：

(一)理论上具有概念和范畴混淆的问题

1.概念混淆，导致操作错误。从移民安置和社会保障的本质内涵来看，“社会保障安置”存在理论上概念性的错误。移民安置是指土地征收的主体对被征地农民进行生产和生活的安排，包括对移民生产或就业、生计、房屋及生活生产设施的重新规划和调配，其实质是解决移民生产就业问题；社会保障是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于种种原因，生活发生困难时给予的物质帮助，其实质是发挥政府的基本职能保障公民的最低生活水平。以将移民纳入社会保障的方式代替必需的生产安置，且将土地补偿费和安置补助费安排到移民社会保障资金专户，不仅保障水平低，而且内容不完善，其发展问题得不到有效解决。

2.主体虽然一致，但承担的责任存在误区。移民享有的安置权利是因失去土地而发生的，由于工程建设征地改变了移民原有的生活生产方式、居住环境等，政府理应履行对移民进行基本生活生产安置的责任。而社会保障是政府作为全体公民的代理人需向全体公民提供的公共产品或服务，在社会保障的建设过程中，政府理应承担主要责任。从保护移民权益的角度，当前必须从政策设计层面和实际操作层面严格区分移民安置与社会保障的责任，不能将其混为一谈。

3.混淆了移民安置、社会保障的发展层次。移民生产安置的基本内容是使移民重新获得土地等生产资料或是通过教育培训等引导移民实现再就业，属于初次分配的范畴。安置的目标是实现移民生产生活水平的恢复或是提高，重在保证移民收入来源以实现其生计的可持续发展。而社会保障作为人们抵御风险、不断求得生存和发展的社会资源，属于再次分配范畴，尤其社会救助，是政府对陷入困境公民的基本义务，属于最低层次的保障。从发展层次来看，“社会保障安置方式”是以低层次的不全面的社会保障内容替代生计发展层次的移民安置，这不仅会损害到移民的合法权益，难以实现妥善安置的目标，还会产生各种社会风险。

(二)实施中的问题

1.农村移民参加城乡社会保障体系的意愿较弱。受限于信息获取能力及教育水平，大部分农村移民不具有长远规划、前瞻性投资能力，他们往往以获取现金收入最为心安，一般不会拿出大笔资金积极参加社会保险。在移民失去最基本的生产资料——土地后，征地补偿和安置补助费划入移民社会保障资金，明显减少了移民的现金补偿，实践中移民参保意愿不高。

2.“生存型”的社会保障安置难以解决移民发展问题。当前操作仅是规定了被征地农民参与城乡养老保险的方式，也即是说：移民拿出征地补偿费换取的只是养老保障，“社会保障安置方式”必然只能局限于“生存型”保障，既难以满足社会保障的刚性增长需求，又不能可持续性地解决移民的发展问题。

3.移民社会保障资金存在缺口,县一级地方政府财政压力大。在水利工程移民安置实施过程中，受制于国家水利工程征地补偿政策规定，征地补偿资金满足不了移民社会保障资金需求。《省政府93第号令》规定：“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县(市)人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用。被征地农民社会保障资金不足的，由市、县(市)人民政府负责解决”，移民社会保障资金缺口很大部分需要当地政府从财政中弥补，尤其对于财政薄弱的地区压力甚大。加之在集体经营性建设用地入市改革的趋势下，地方政府土地出让金会相对缩减，这样一来，如何保证移民社会保障资金足额到账就成为问题。

4.移民安置规划审批环节中央与地方政策衔接不上。近几年，江苏省国家审查批复的在建水利工程征地补偿具体实施基本是按照“社会保障安置方式”上报移民安置规划报告，但国家政策强调安置，在低补偿下，现行的仅仅保障“最低生活”和移民安置政策目标相差加大，以至于国家审查很难通过，导致社会保障行不通、安置无途径的困境。

综上所述，移民安置不等同于社会保障，不能用本应该由公民平等享有的社会保障去替代征地方政府的安置责任，要解决这个问题，要么提高土地补偿标准，在政府社会保障支撑下，移民自谋出路；要么给予移民新的生产资源，保障移民生产持续发展。在江苏省耕地制约及现行政策背景下，要建立移民多元保障机制以实现水利工程移民安置“使移民生活达到或者超过原有水平”的目标，就必须适当提高征地补偿标准，在相当的社会保障水平和完善的就业培训体系支撑下，让移民进入市场自谋职业。

四、完善水利工程移民社会保障及方案的设计

由上述分析可知，土地对农民不仅存在重要的经济保障功能，还承载了对农民十分重要的社会功能。当移民失去土地，就意味着承载这种重要经济保障功能和社会功能的载体消失，要使移民保持或提高原有生产生活水平，就必须对移民进行合理的补偿。合理的征地补偿机制不仅意味着一定的经济补偿，也应该是一种就业替代和社会保障替代模式。[6]失地农民的社会保障是对土地上所附着的各项社会功能的合理替代，是对依附于土地之上的失地农民的各项权益的显化。[7]因此，根据土地对移民失地前的保障作用，提出以下移民纳入城乡社会保障体系的内容及资金需求计算方法。

(一)完善水利工程移民纳入城乡社会保障体系的内容

1.城乡居民最低生活保障。最低生活保障是社会保障最低层次的救助，是保障公民最低生活需求的最后一道安全网。[8]移民失去土地后面临社会风险的可能性增加，原来的生产生活形态突然改变，不论在经济还是心理方面都面临着重新适应问题，短期可能因为补偿款而感受不到这一转变的隐藏成本，但是如果移民不能适应新的环境或是没有稳定的工作，将会进入政府救济的低收入弱势人群。因此，政府应建立并完善城乡居民最低生活保障制度，做好水利工程移民档案记录，为移民设立畅通的准入机制，使相关政策弱势群体倾斜，履行其向有需要的公民提供最低生活救助和相应服务的义务。

2.养老保险。长久以来，在我国农村社会保障发展滞后的情况下，农村土地发挥着相当重要的养老保障功能。当移民被征去土地后，其养老风险十分突出。在当前老龄化日趋严重及城乡社会保障一体化发展的背景下，必须做好移民群体的基本养老保障工作，以使移民顺利从依附土地的养老保障过渡到城乡统筹发展的养老保障。根据“省政府第93号令”的要求，将移民划分为下列三个年龄段：16周岁以下(未成年年龄段)；16周岁以上至60周岁(劳动年龄段)；60周岁以上(养老年龄段)。各年龄段移民参加城乡社会养老保险的方式见表1。

表1　按照“省政府第93号令”规定移民纳入城乡社会养老保险的方式

3.医疗保险。医疗保险历来就是社会保险的重要内容之一。2014年江苏省28个统筹地区实现城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗制度或经办资源整合，[9]医疗保障体系在不断发展。在这个经济虽快速发展但居民健康问题频发的时代，医疗保障显得尤为重要，移民因病返贫的例子并不少见。在企业就业的移民，应参加城镇职工医疗保险，未在企业就业的，应当全部纳入城镇居民医疗保险体系，享受与城镇居民一样的医疗保障待遇。

4.失业保险。土地对移民具有就业岗位功能，移民失去土地，就意味着失去了就业岗位。对处于劳动年龄段的大多数移民而言，就业保障才是社会保障的第一要义。移民在被征地前以农耕为生，虽有外出务工人员，但多数分布于城市建设中劳动强度大的建筑、地下管道修建及工厂流水线上，这些岗位技能、文化素质要求不高，被征地农民可以胜任，但是长期下来移民不仅会受到就业歧视，而且他们的社会关系只能在底层发展，循环往复可能会导致移民被边缘化，无法真正融入城市发展。因此，必须尽快将水利工程移民纳入城镇失业保险体系，适宜地为移民提供职业教育和就业培训，对相关企业吸纳移民就业实行优惠政策。这不仅可以帮助移民更好地进入劳动力市场实现就业，也是发展并完善城乡社会保障系统的必然要求。

(二)移民社会保险资金需求计算方法

鉴于城乡居民最低生活保障属于社会救助的范畴，是政府本该对生活在低保标准以下的公民给予物质帮助保障其基本生活的义务，不因是否被征地而有所差别。另外，关于失业保险，由于目前失业保险统筹体系参保人员特殊限制及领取条件的不确定性，移民失业保险资金需求的测算还不具备条件，故本研究仅根据现有条件设计移民参加养老保险和医疗保险的方式及资金需求计算方法。

1.养老保险资金需求计算公式

(1)劳动年龄段移民：考虑到城镇职工养老保险由个人、企业、国家三方负担，且企业缴费比例高达20%，如果一次性为移民全部留足企业缴纳20%的部分和个人缴纳8%的部分，资金需求量会很大。为保证移民保障水平不降低及政府财政的负担能力，考虑劳动年龄段移民以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险。根据江苏省相关文件规定：“个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例统一为20%，个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的月缴费基数为上年度全省在岗职工月平均工资” 。[10]劳动年龄段移民以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险，计缴费年限为15年，那么每位劳动年龄段移民一次性趸缴养老保险费用Y养老：

Y养老=15wkl1

(1)

w为统筹地区上年度城镇非私营单位在岗职工平均工资；

k为缴费系数(60%～300%，一般取60%)；

l1为养老保险缴费比例(一般取20%)。

(2)养老年龄段移民：根据“省政府第93号令”规定养老年龄段移民养老补助金额为当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以计发月数139，那么每位养老年龄段移民所需养老补助金额Y养老：

Y养老=1.1×S×139

(2)

S为当地农村最低生活保障标准。

2.医疗保险资金需求计算公式

(1)劳动年龄段移民：根据2011年江苏省人社厅关于领取失业保险金人员参加城镇职工基本医疗保险的规定:“失业人员参加城镇职工基本医疗保险的缴费基数，为统筹地区上年度城镇非私营单位在岗职工平均工资的60%，缴费费率为当地城镇职工基本医疗保险单位和个人缴费费率之和” 。[11]劳动年龄段移民失去土地后相当于失去了就业岗位，可以考虑按照失业人员参加城镇职工医疗保险的缴费方式测算移民医疗保险资金，计最高缴费年限为10年，那么每位劳动年龄段移民的基本医疗保险费用Y医疗：

Y医疗=10wkl2

(3)

w为统筹地区上年度城镇非私营单位在岗职工平均工资；

k为缴费系数(60%～300%，一般取60%)；

l2为医疗保险缴费比例(个人和企业缴费比例总和，一般取8%)。

(2)养老年龄段移民：根据2013年江苏省关于建立城镇居民基本医疗保险筹资机制的规定：“城镇居民医保筹资水平按照统筹地区上一年度城镇居民人均可支配收入的1.5%～2.5%确定。其中，人均财政补助标准不低于筹资水平的80%和国家规定的财政最低补助标准，并随经济发展逐步提高” 。[12]因此，考虑将养老年龄段移民以城镇居民的身份参加医疗保险，筹资水平按照市一级上年度城镇居民人均可支配收入的2%确定，其中个人负担比例为20%，计一次趸缴年限为10年。那么每位养老年龄段移民医疗保险资金需求Y医疗：

Y医疗=10×2%×p×20%

(4)

p为统筹地区上一年度城镇居民人均可支配收入。

(三)测算移民社会保障资金需求——以里下河洼地治理工程为例

1.里下河洼地治理工程征地补偿和移民安置概况

工程概况：里下河洼地治理工程计划工期3年，分为黄沙港一线整治工程、穿荡河道疏浚工程、病险涵闸加固工程以及四港闸下清淤工程。其中包括河道拓浚241.3km，堤防工程110.55km，防护工程29.54km，跨河桥梁工程76座、影响建筑物工程72座及四港沿岸和328沿线封闭建筑物工程139座。里下河地区涉及盐城、泰州、扬州、淮安、南通5市17个县(市、区)，总面积23022km2，耕地1670万亩，总人口1285万人。

征地补偿情况：里下河洼地治理工程耕地补偿依据“国务院第471号令”，其余地类补偿依据《江苏省土地管理条例》以及《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》(即《苏政发〔2011〕40号》)进行计算。工程影响区耕地的三年平均亩产值计为2718元/亩。具体征地补偿标准见表2。

表2　永久征用土地补偿标准

数据来源：2014年《江苏省统计年鉴》；江苏省水利勘测设计研究院有限公司：《里下河洼地治理工程专题报告》，2016。

移民安置概况：(1)移民安置方式。被征地农民生产安置依据“省政府第93号令”的相关内容，将被征地农民纳入城乡社会保障体系。移民安置规划根据工程影响区地方政府要求，被征地农民生产安置拟采取社会保障的方式进行安置；(2)生产安置人口。里下河洼地治理工程征地拆迁实物调查工作于2014年4月进行，所以移民安置规划以2014年为基准年，以2015年为规划水平年。经生产安置分析计算，生产安置总人口2649人，规划生产安置总人口2649人。根据“省政府第93号令”和江苏省统计局公布的2014年统计年鉴相关数据，各层次年龄段生产安置人口如表3：

表3 各层次年龄段规划生产安置人口统计　单位：人

数据来源：2014年《江苏省统计年鉴》；江苏省水利勘测设计研究院有限公司：《里下河洼地治理工程专题报告》，2016。

说明：Q为规划生产安置人口数。

2.移民社会保障资金求测算

由于里下河洼地治理工程影响的地区扬州、南通、泰州、淮安、盐城等处于苏中、苏北地区，经济发展水平相对江苏省平均经济发展相当或偏低，地方财政相对苏南地区薄弱。结合“省政府第93号令”关于被征地农民纳入城乡社会保障体系的要求和全面满足水利工程移民生活和就业的长远发展的需求，假设：暂不考虑移民被征地前是否参加过何种社会保险，将劳动年龄段移民全部以灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险和医疗保险；养老年龄段移民和工程原安置规划一样，养老补助金最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算；此外，针对养老年龄段移民医疗费用支出比例较高的实际情况，考虑养老年龄段移民以城镇居民的身份参加医疗保险；未成年年龄段移民按照规定暂不参与城乡社会保险，而是根据安置补助费标准一次性领取生活补助费。根据前文推导计算公式(1)、(2)、(3)、(4)及表3相关数据的分析得到以下测算结果：

表4　单位移民社会保障资金需求测算结果

数据来源：2014年《江苏省统计年鉴》；江苏省水利勘测设计研究院有限公司：《里下河洼地治理工程专题报告》，2016。

说明：P为统筹地区各市2014年城镇居民人均可支配收入(万元/人·年)； W为2014年度当地城镇非私营单位在岗职工平均工资(元/月)；S为当地农村最低生活保障水平(元/月)。每位未成年年龄段移民生活补助费等于安置补助费。

3.社会保障资金与征地补偿资金平衡分析

经初步测算，工程沿线需进行生产安置的2649人采用纳入社会保障体系的方式所需资金合计为23406.729万元，工程安置补助费总计4113.3万元，当所有安置补助费安排作为社会保障的资金时，有19293.429万元的资金缺口。社会保障资金缺口分析见表5。

表5 移民社会保障资金缺口分析　单位：万元

根据目前《苏政发〔2011〕40号》规定的土地补偿补助标准及《省政府93第号令》关于筹集社会保障资金渠道的规定，按照设计方案中社会保障的内容及参与方式，让各年龄阶段的移民参与相应的城镇社会保障项目，会出现很大的资金缺口，这笔资金缺口按照“省政府第93号令”，需要市、县两级政府从土地出让金中来补充。但是，水利工程属公益性工程，苏北、苏中地区政府财政相对苏南紧张，况且在集体经营性建设用地入市改革的趋势下，地方政府土地出让金会相对缩减，这样一来，如何保证移民社会保障资金足额到账就成为问题。

五、移民社会保障资金筹集路径

根据上述测算与分析，要落实内容充分、保障水平相当的移民社会保障方案，首先必须解决资金缺口问题。根据“省政府第93号令”，移民社会保障资金来源有“安置补助费及其增值收益、土地出让金等土地有偿使用收益”，不足部分由市、县(市)人民政府负责解决。这样，为相对减轻地方政府筹集移民社会保障资金的财政压力，建议移民社会保障资金也可以从以下两个方面筹集：

首先，目前土地有关税费占征地移民补偿投资比例偏高(高达30%～60%，甚至更高)，在征地移民补偿投资一定的情况下，有与民争利的“嫌疑”。[13]考虑到水利工程的公益性，建议利用耕地占用税反哺移民。制定并落实相关政策，将一定比例的耕地占用税划入移民社会保障资金专户，弥补社会保障资金的缺口。

其次，根据江苏省有关规定，工程永久征用土地除缴纳耕地占用税、耕地开垦费、森林植被恢复费外，办理用地手续过程中还收取或发生社保统筹基金，而在国家投资工程中一律不予考虑。[14]因此，建议有关部门审批时对未计列的社保统筹基金给予政策落实，安排一定比例的社保统筹基金，让为了公共利益而被征去土地的移民分享社会收益。

图1　移民社会保障资金筹集路径

六、结语

合理的征地补偿应当包括三个方面，即给予适度的经济补偿、帮助安置就业和提供基本的社会保障。[15]做好移民社会保障工作是建立移民合理、规范、多元保障机制的基础，由于移民后续生计情况的不确定性、当前社会保障体系的不完善、市场就业的不充分及政府财政的有限性，江苏省水利工程移民纳入城乡社会保障体系工作不可能一蹴而就，必须根据“省政府第93号令”的规定，逐步完善移民社会保障内容，提高社会保障水平，落实移民社会保障资金，充分保护移民的合法权益。

水利工程移民社会保障方案只是移民融入现行城乡社会保障体系的一个过渡形式，应根据当前政策、工程所辖地区经济发展水平、工程规模及概算投资等因素综合考虑制定。上文根据“省政府第93号令”仅以适中水平测算了在建的里下河洼地治理工程移民社会保障资金需求，难免有偏颇，但如何做好水利工程移民社会保障方案、平衡资金需求对工程建设起着至关重要的作用，更影响着经济社会和城乡社会保障体系的统筹的发展。

[1]黄健元、潘付拿：《论被征地农民社会保障安置的局限与出路》，载《河海大学学报》，2014 (4)。

[2]王修达：《征地补偿安置中的寡与不均》，载《中国农村经济》，2008(2)。

[3]潘付拿、黄健元：《被征地农民社会保障方案研究——以水电工程移民为例》，载《西北人口》，2014(3)。

[4]毕宝德等：《土地经济学(5版)》，北京，中国人民大学出版社，2005。

[5]赵擎寰：《义村移民：土地意味着什么——从生存伦理角度看土地的保障功能》，北京大学硕士学位论文，2008。

[6]李国健、韩立民：《农村土地的社会功能及其补偿依据》，载《山东社会科学》,2007(1)。

[7]金晶、许恒周：《失地农民的社会保障与权益保护探析——基于江苏省16县(市、区)320户失地农民的调查数据分析》，载《调研世界》, 2010(7)。

[8]童星等：《社会保障学》，北京，科学出版社,2007。

[9]中共江苏省委江苏省人民政府：《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014-2020年)》,2014-05-20。

[10]江苏省劳动和社会保障厅、江苏省财政厅：《关于确定个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险缴费基数和比例的通知》，2006-05-24。

[11]江苏省人力资源和社会保障厅：《关于我省领取失业保险金人员参加城镇职工基本医疗保险的实施办法》，2011-07-18。

[12]江苏省人民政府办公厅：《关于建立城镇居民基本医疗保险筹资机制指导意见的通知》，2013-02-25。

[13]朱东恺、王宝恩、田根生：《关于对建立被征地农民社会保障制度的认识和思考——兼评与水利水电工程移民安置的关系》，载《南水北调与水利科技》，2008(5)。

[14]江苏省水利勘测设计研究院有限公司：《里下河洼地治理工程专题报告》，2016。

[15]李国健、韩立民：《农村土地的社会功能及其补偿依据》，载《山东社会科学》, 2007(1)。

(责任编辑：H)

Research on Social Security Program for Immigrants in Water Conservancy Projects：A Case Study of Lixia River Low-lying Land Governess Project in Jiangsu Province

WANG LijiaoYU Wenxue

There are many misunderstandings and dilemmas in the practice of social security for immigrants in water conservancy project, getting problems of social security for immigrants solved correctly and reasonably is one of the most important contents of establishing the rational, normative and multiple safeguard mechanism for immigrants.Using with the basic theory of public policy and social security, taking developed Jiangsu province as an example, analyzing what security role does the land play in immigrants before losing land, combining with requirements of current policies about resettlement in the water conservancy projects and found that: there are existing problems in resettlement way of "social security"; social security is the foundation of the multiple safeguard mechanism for immigrants; contents of social security that immigrants should take part in not only include subsistence allowances for both urban and rural residents and endowment insurance, but also unemployment insurance and medical insurance.Then creating the calculation method of funds demand for immigrants' social security, and taking the Lixia river low-lying land governess project as an example to measure funds demand for immigrants' social security through using the quantitative method, analyzed the balancing problem between land requisition compensation funds and pension funds, and put forward the financing program to close the funding gap.

immigrants in water conservancy projects，social security programs，fund-raising path，Lixia river low-lying land governess project

*本文是教育部人文社会科学研究规划基金“城乡一体化背景下水库移民政策创新研究”(13YJA840030)课题的部分成果。