甘肃省农村低保标准实证分析及对策研究*

豆红玉　 韩旭峰

(甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州，730070)



甘肃省农村低保标准实证分析及对策研究*

豆红玉 韩旭峰

(甘肃农业大学人文学院，甘肃兰州，730070)

甘肃省是典型的西北欠发达省份，基于ELES模型，从马斯洛需要层次理论出发，采用2010-2014年甘肃省农村居民收入和消费的截面数据，测算甘肃省农村低保标准，并引入恩格尔系数算法检验测算结果；发现甘肃省农村低保实施取得了长足进步，但是仅能满足食品需求的现行农村低保标准仍处于较低水平，且存在范围广、水平低的不合理现象，现行单一的农村低保标准无法满足需要的异质性等问题；提出了转变理念、创新方式、走积极的低保道路，建立低保标准与保障水平间的平衡关系，构建多层次低保标准体系，强化农村低保基层工作建设等对策。

农村低保标准；ELES模型；测算；马斯洛需要层次理论；甘肃省

一、引言

我国西北地区受自然环境恶劣、生态脆弱、地处区位劣势、国家发展战略以及人口素质不高等诸多因素的影响，社会经济欠发达，甘肃省是我国典型的西北欠发达省份，按照国家新的扶贫标准，2014年底甘肃有6220个贫困村、97万贫困户、417万贫困人口，农村贫困发生率达到了27.6%，农村贫困现象十分普遍。甘肃省于2006年，在原有农村特困户定期定量救助政策的基础上，开始实行农村最低生活保障(简称“低保”)试点工作，是较早建立农村低保制度的省份之一。农村低保制度是我国精准扶贫战略中“社会保障兜底一批”的重要内容，是农村社会稳定、经济发展的最后一道防线。

低保标准是农村低保制度研究的重点和热点，学者们在这方面做出了诸多尝试：肖云(2009)经调查研究，发现城镇民政工作人员和农民普遍认为现行农村低保标准偏低；童星等(2010)发现由于现行的低保线是按最低生活标准划定的，忽视了处于低保线上方附近甚至“压线”的困难群体；王增文(2010)和李春根(2015)采用不同的研究方法，都发现经济发达地区剔除经济发展水平等因素以后，保障标准仍然要高于经济相对落后中西部农村地区；陈传波(2011)发现单一的最低生活保障线并不能适应需求的异质性；杨立雄(2012)发现农村低保标准基本能满足最低收入户的食品支出，但仅能满足其总消费支出的60%，而且农村食品消费替代率和总消费替代率也呈现下降趋势；此外，柳清瑞(2011)通过ELES模型分析了城镇低保的实际给付与理论标准的差距。

上述研究对于农村低保制度的发展完善具有重要的理论与实践意义，但目前基于ELES模型、以马斯洛需要层次理论为指导的农村低保标准研究还很少，且不同地区的农村居民生活消费支出、可支配收入水平不同，同时低保标准也具有很强地区性差异，农村低保标准显示了现代低保制度与传统救济制度的基本区别，是农村低保制度建立的重要标志，[1]更是衡量是否享受最低生活保障的关键性指标。鉴于此，本文在马斯洛的需要层次理论的指导下，基于ELES模型测算2010-2014年5年间的甘肃省农村低保标准理论值，检验并分析测算结果，以期为西北欠发达地区农村低保制度的发展完善提供政策参考。

二、甘肃省农村低保实施现状

近年来，甘肃省农村低保制度实施取得了长足进步，一是甘肃省农村低保覆盖率由2010年的20.55%增长至2014年的22.43%，农村低保覆盖范围逐步扩大；二是甘肃省低保资金累计支出5年间增幅达到97.25%，年均增幅达到23.20%，同期GDP和公共财政预算收入增幅分别为65.91%、90.13%，年均增幅分别为15.21%、18.74%，低保资金累计支出增幅均大于GDP和财政收入在增幅，农村低保资金累计支出逐渐增加；三是甘肃省农村低保标准增幅明显，2010年甘肃省财政收入增幅为23.37%，而同期农村低保标准增幅仅为8.97%，但2011-2014年4年间低保标准年均增幅达到26.97%，同期财政收入年均增幅仅为18.74%，农村低保制度实施成就显著。

表1　2010-2014年甘肃省农村低保制度的实施状况

数据来源：2011-2015年《中国统计年鉴》，2011-2015年《甘肃发展年鉴》。

甘肃省农村低保制度实施虽然取得了长足进步，但不可忽视的是低保标准仍处于较低水平。首先，2010年农村低保标准的消费替代率为28.89%，经逐年增长至2014年也仅为41.6%，距以恩格尔系数0.6为贫困线的标准还存在差距；其次，直至2014年农村低保标准可支配收入替代率仅为38.23%，农村低保标准仍处于较低水平；最后，在我国典型的城乡二元结构下，低保制度分城乡而治，城乡低保标准存在明显差距，2014年甘肃省农村低保标准仅为城市的52.97%，与城市居民相比，虽然农村居民拥有土地作为重要保障，但土地的生活保障功能往往被过高估计，[2]甘肃农村地区生态脆弱、气候干旱、土地贫瘠、人均土地占有量不足，农村土地的保障功能并不突出，现行农村低保标准下，农村贫困人口基本生活能否得到切实保障，实现自身发展，还有待进一步验证。

表2　2010-2014年甘肃省农村低保标准及低保标准替代率增长情况

数据来源：2011-2015年《甘肃发展年鉴》。

三、甘肃省农村低保标准实证分析

(一)农村低保标准测算方法

1.扩展线性支出模型(Extend Linear Expenditure System,ELES)。ELES模型是由经济学家C.L.Lunch于1973年提出的一种需求函数系统，是对英国计量经济学家斯通(Stone)的线性支出系统模型的修订完善，将可支配收入引入了模型，该模型的基本思路是在一定的收入和价格下，居民在满足对某种商品或服务的基本消费需求后，将剩余的收入按意愿分配于非基本需求。将其用于低保标准的计算方法时，可以在不考虑各类消费品或服务价格的前提下，依据人均可支配收入和消费支出间的线性关系测得低保标准，通过这种方法测算出的低保标准本身就有随经济发展自动调整的功能。[3]其函数表达式如下：

(1)

为计算便捷，将(1)式作进一步的运算，可得

(2)

令

(3)

则(1)式可以变形为

Ei=ai+biI

(4)

由此可得，可支配收入与商品(服务)需求支出二者之间的线性关系模型：

Ei=ai+biI+υi

(5)

其中，υi为随机项，至此，可根据(5)式的线性回归模型，运用最小二乘法估计参数ai和bi，对于居民家庭中的每一种商品或服务的需求值作参数估计。

若对(3)两边求和，则有

(6)

由(6)式可以得到居民对第i种商品和服务的基本需求支出，进而获得经测算的低保标准。

2.低保标准分层。在马斯洛需要层次理论的指导下，依据农村贫困人口的生活需求以及低保目标的设定，基于韩伟、穆怀中[4]和边恕[5]等学者的研究，将农村低保标准分为以下五个层次：第一层为食品线，仅含食品指标；第二层为基本生存线，含食品、衣着和居住三项指标，以上两层对应马斯洛需要层次理论的生理需求；第三层为中等生存线，是在基本生存线上考虑医疗保健，对应安全需求；第四层为初步发展线，于中等生存线上考虑文教娱乐及服务，对应社交需求；第五层为全面发展线，是在初步发展线上包含了交通与通讯、家用设备及服务、其他商品及服务等指标，对应尊重及自我实现需求。

(二)甘肃省农村低保标准测算

1.数据来源。采用2011-2015年《甘肃发展年鉴》中按照农村居民收入五等份分组的截面数据，包括各组的人均可支配收入和对食品、衣着、居住、家用设备及服务等八大项目的消费支出数据。

2.测算过程。根据2011-2015年《甘肃发展年鉴》中农村居民人均可支配收入和生活消费支出的截面数据，基于ELES的模型的式(5)，利用计量经济学软件E-views做最小二乘估计，各回归系数均通过显著性检验，模型拟合度较好，估计结果见表3。

3.测算结果。将通过最小二乘估计得到的各个参数估计值代入ELES模型的式(6)，可算得各年各项消费支出的基本需求支出，按照低保标准分层，便可计算出甘肃省2010-2014年不同需要层次上的农村低保标准，测算结果如表4所示。

表3　2010-2014年甘肃省农村居民消费支出的参数估计

表4 2010-2014年甘肃省农村低保标准测算值　单位：元/人·年

数据来源：2011-2015年《甘肃发展年鉴》。

4.测算结果检验。不同国家和地区通常采用不同的方法测算低保标准，为了验证基于ELES模型的测算结果，引入较常用的恩格尔系数算法。恩格尔系数是指家庭食品支出与总消费支出的比值，其比值随着家庭收入的增加而下降，是衡量家庭富足程度的重要指标之一，以恩格尔系数为60%作为低保标准得到了国际社会的普遍认可，因此，可通过计算恩格尔系数线检验基于ELES模型的测算结果。

数据来源：2011-2015年《甘肃发展年鉴》。

将两种方法的测算结果置于同一坐标系内(见图1)，发现经恩格尔系数线紧密靠近于中等生存线和初步发展线，并在不同阶段与二者出现相交与重合，其中，恩格尔系数线与中等生存线之间的差距的最小值为16.136元/人·年，最大值为262.873元，与初步发展线的差距在1.566元～447.534元/人·年的区间内，可以看到，通过两种不同算法测得的低保标准的差距在一定可控的范围内，由此，可以确定的是基于ELES模型的低保标准具有一定的合理性和可靠性，但相对于其他算法，有着操作简单且可测得不同需求层次的低保标准的优势。

(三)甘肃省农村低保标准测算结果分析

1.现行低保标准已满足食品需求，并呈逐年增长态势。甘肃省现行农村低保标准已成功解决贫困人口的“吃饭问题”。 现行低保标准在2010-2011年间从低于食品线增长至与其持平(见图2)，并于2011年之后开始逐步远离食品线，且远离幅度不断增大，即甘肃省现行农村低保标准已完全满足食品需求，并且逐年稳定增长。

资料来源：2011-2015年《甘肃省发展年鉴》。

分析近年来甘肃省农村低保标准迅速增长的原因主要有：一是经济社会发展程度不断提高。甘肃省人均GDP从2010年的16113元增长至2014年的26433元，5年内的增幅达到64.05%，5年内甘肃省财政收入增幅达到90.13%，为农村低保标准提升提供了资金支持；二是精准扶贫战略的实施成为甘肃省农村低保标准提升的重大机遇。社会保障兜底一批是精准扶贫战略“五个一批”工程的重要组成部分，其中，低保制度作为一种通过资金、实物直接缓解贫困的方式，历来被作为农村扶贫开发的重要手段之一，在农村扶贫开发的新阶段，精准扶贫战略对农村扶贫的各个环节实行精准化管理，为农村低保标准的提升提供了政策支撑。

2.现行低保标准仍处于较低水平，虽然甘肃省现行低保标准实现了稳步提升，但仅能满足食品需求的现行低保标准线距基本生存线还存在一定差距，差距的最大值为739.384元/人·年(2011年)，最小值为348.859元/人·年(2012年)，平均差距为516.032元/人·年。现行低保标准满足了食品需求，农村绝对贫困得到了很大程度上的缓解，但需要注意的是尚未达到基本生存线的现行低保标准，并不能满足农村贫困人口的基本生存需要，现行低保标准仍处于较低水平。虽然不排除由于ELES模型的缺陷而使测算结果存在误差的可能性，但不可否认的是，甘肃省2014年2193元的农村低保标准仍低于2011年确定的2300元(2010年不变价)国家贫困线，社会救助标准偏低的问题非常突出，导致广大弱势群体认为社会救助流于形式，特别是在中西部的农村地区该问题更加突出。[6]

为进一步验证甘肃省农村低保标准仍处于低水平的结论，以地域范围及社会经济发展水平为参考，选择甘肃周边省份(青海和宁夏)、西部欠发达省份(陕西和云南)、中部省份(山西和湖南)以及东部发达省份(广东和江苏)与甘肃作对比分析，各省按照低保标准大小依次排列，如图3。首先，就平均低保标准而言，2014年甘肃高于云南、青海和陕西的平均值为69.67元/人·年，甘肃农村低保标准略高于三省，然而根据2010-2013年的数据，甘肃均低于以上3省(2010年甘肃高于云南0.8元/人·年，可忽略不计)，同时，甘肃平均低保标准低于全国平均水平501元/人·年，并且与中东部地区相比存在明显差距；其次，从2014年的平均支出水平来看，甘肃、湖南和云南三省低于全国平均水平，其中，甘肃省1371.1元/人、年的平均支出水平处于最低水平。最后，2014年甘肃22.43%的低保覆盖率明显处于最高水平。因此，包括甘肃省在内的西北欠发达地区的农村低保标准与平均支出水平仍处于较低水平，并且甘肃农村低保制度实施还存在覆盖范围广而保障水平低的不合理现象。

数据来源：2015年《中国民政统计年鉴》。

甘肃省农村低保标准与平均支出水平仍处于较低水平，原因有以下几点：一是社会经济发展落后。2014年甘肃省26433元的人均GDP处于全国最后一位，虽然2014年甘肃省财政收入增幅9.72%，但其财政支出高出财政收入3.78倍之多，社会经济发展程度不高，农村低保标准提升缺乏充足、稳定的资金支持；二是甘肃省农村贫困范围广、程度深。2014年甘肃省农村贫困发生率为27.60%，高出全国水平20个百分点，同时2014年甘肃省农村居民低收入户的平均可支配收入为1821.1，仅为全国平均水平的65.79%，基于这样的贫困现状，低保标准稍有变动，低保覆盖范围和保障水平会发生巨大变化，进而深刻影响农村低保制度实施大局；最后，农村低保制度不完善。我国农村低保制度自2007年建立以来，在不断总结经验教训，逐步建立健全最低生活保障机制，但从当前来看，低保标准制定仍停留在绝对贫困的出发点上、低保标准制定与调整缺乏科学性以及通过核查家庭人均纯收入确定低保对象缺乏实际操作性和精准性等问题依旧存在，农村低保制度仍有待进一步完善。

3.现行单一的低保标准无法满足贫困人口需求的异质性。一是马斯诺认为人的需求具有轻重层次，某一层得到满足后，另一个需求层次才会出现，[7]而随着需求层次的不断提高，人们才能够获得更高层次的自我发展。现行低保标准仅能满足食品需要，生理需求尚未得到满足，那么更高一层的安全需求就不会出现，需求层次的提高缺乏激励因素，贫困人口很难实现自身发展而脱离贫困；二是对于农村贫困人口来说，其致贫原因不同，贫困性质不同，贫困程度不同，个人偏好也不同，单一的低保标准很难满足贫困人口不同的需求；三是尽管甘肃省农村低保制度采取了分类施保的创新举措，然而相关政策仅凭“接近”、“收入较低”、“基本”等描述性的文字的表述，很难体现实质性的差别，基层落实人为因素突出，同时农村贫困人口数量大且分布分散、农村家庭收入不稳定且隐蔽性强等因素的影响，很难切实满足贫困人口不同层次的需求，甚至出现“错位保”现象，基层低保工作面临巨大考验。

四、结论及对策建议

综合以上分析，近年来甘肃省农村低保工作取得了很大的进步，同时也存在问题：一是仅能满足食品需求的现行农村低保标准仍处于较低水平，且城乡、地区间差距明显；二是农村低保制度实施存在着范围广而水平低的不合理现象；三是现行单一的农村低保标准无法满足贫困人口需求的异质性。

(一)转变理念，创新方式，走积极的低保道路

近年来，我国不断加农村扶贫发力度，国家统计局数据显示，改革开放以来我国农村贫困人口减少7亿，年均减贫人口规模1945万人，贫困发生率下降90.3个百分点，贫困人口年均减少6.4%，农村绝对贫困得到了极大程度上的缓解，但随着社会经济的发展，农村居民贫富差距不断拉大，相对贫困问题逐渐显现出来，然而，当前我国低保标准确定仍采用绝对贫困取向，救助理念和目标仍然停留在维持低保对象的基本生存上，是一种消极、单向的救助方式，并且只是通过发放低保救助金的方式实施救助，不仅无法让低保对象实现自我发展，而且容易产生依赖性，出现“养懒汉”的尴尬局面，不利于制度的可持续发展。因此，必须转变救助理念，树立积极的救助理念，提倡积极、互动式的救助方式，并且要以精准扶贫战略为契机，不断创新救助方式，如增加就业机会、发放小额贷款以及产业带动等方式，激发低保对象自身的潜力，提升其自我发展能力，同时，还应进一步完善农村社会保障制度，为低保制度实施提供良好的政策环境。

(二)建立低保标准与保障水平间的平衡关系

贫困范围广、程度深、扶贫程度深、减贫脱贫难度大是西部欠发达地区农村贫困的典型特征，有限的财政支持使得低保标准和保障水平往往顾此失彼，很容易出现“广覆盖、低水平”的现象。因此，低保制度实施要着眼于长远目标，注重建立低保标准与保障水平间的平衡关系：一是低保标准的确定应采用科学、合理的方法，并进行适时调整；二是不断加大农村扶贫开发力度，创新扶贫开发方式，充分调动贫困人口减贫、脱贫的积极性，进一步缓解农村绝对贫困，缩小贫困范围、减轻贫困程度；三是逐步拓展低保资金来源渠道，包括：既要逐步完善各级政府的财政分担机制，为农村低保制度实施提供有效的制度保障；也要促进社会经济发展，有效提高居民收入，降低贫困发生率、缓解贫困程度，同时增加地方的财政收入；还要积极培育社会组织力量，鼓励个人和企业捐赠，有效引导社会力量参与农村低保救助，以及发行福利彩票等形式拓展低保资金来源，为二者的平衡关系提供充足的资金保障。

(三)构建多层次低保标准体系

共享社会主义发展成果是社会主义发展的本质要求，在现行低保标准已解决“吃饭问题”的基础上，应通过逐步构建多层次的低保标准，满足贫困人口的异质性需求，有效促进其自身发展。现行低保制度单一标准下的简单分类施救仍是一种粗放的救助方式，无法满足贫困人口需求的异质性，低保对象识别不准、分类不公的问题仍然存在。因此，在建立低保标准与保障水平间的平衡关系的基础上，逐步构建多层次低保标准体系，不仅可以满足贫困人口需求的异质性，同时可以依据不同的低保标准确定不同的保障水平，实现低保对象的精准识别、精准保障，切实保障贫困人口的基本生活和自身发展权利的实现。

(四)强化农村低保基层工作建设

基层工作是任何一项制度或政策实施能否达到预期效果的关键性环节，尤其是低保基层工作，承担着低保对象的识别、动态管理以及低保资金的发放等重要环节，深刻影响着低保政策的顺利开展，但低保基层工作还存在着人员不足、专业素质不高、办公经费短缺等问题，“人情保、错保、漏保、骗保”的错位现象时有发生。因此，要通过基层工作人员队伍建设，划拨充足的管理经费，完善低保对象的识别机制、动态管理机制，同时促进民政部门间信息共享平台的建设等各项举措，进一步加强低保基层工作建设。此外，还应通过定期考核、加强民主监督以及政策宣传等方式，加大对低保申请、资格审查、低保金发放等各个环节的监督力度，确保低保制度精准有效实施，切实保障贫困人口的基本生活，促进其自身的长远发展。

[1]肖云、孙晓锦：《现行农村低保标准实施中的难点及对策研究——以980份城镇民政工作人员和2577份农民问卷为例》，载《人口与经济》,2009(2)。

[2]童星、王增文：《农村低保标准及其配套政策研究》，载《天津社会科学》,2010(2)。

[3]耿晋娟：《基于改进的ELESM法的城市居民最低生活保障标准测算——以山西省为例》，载《兰州学刊》,2013(12)。

[4]韩伟、穆怀中：《中国统筹养老金适度调整指数分析》，载《财政研究》,2007(4)。

[5]边恕：《城市居民最低生活保障标准多层次量化与调整机制研究》，载《人口与发展》,2014(3)。

[6]贾锋：《论社会救助权国家义务之逻辑证成与体系建构》，载《西北大学学报( 哲学社会科学版)》，2014(1)。

[7]周三多：《管理学——原理与方法》，70页，上海，复旦大学出版社,2013。

(责任编辑：H)

Empirical Analysis and Countermeasure Research on Rural Subsistence Allowances Standard in Gansu Province

DOU HongyuHAN Xufeng

Gansu is the typical province of underdeveloped regions in Northwest China,based on ELES model,from the Maslow's hierarchy of needs theory,using 2010- 2014 years rural residents income and consumption of cross section data in Gansu,to measure rural subsistence allowances standard of Gansu,and introduce the Engel's coefficient algorithm to inspect results; Found that the implementation of rural subsistence allowances in Gansu has made considerable progress,but only can meet the food demand of the existing rural subsistence standard is still in the lower levels,and there is a wide range,low level of unreasonable phenomenon,the single standard of rural subsistence allowances cannot meet the need of heterogeneity; Puts forward to transfer the concept and innovate ways,taking a positive subsistence allowances,Build a balance relationship between subsistence allowances standard and allowances level,Build a multi-level subsistence allowances standard system,to strengthen the construction of grass-roots work of rural subsistence allowances and other measures.

rural subsistence allowances standard，ELES model，measure，gansu province，maslow's hierarchy of needs theory

*本文为民政部政策理论研究课题“农村低保与扶贫开发有效衔接政策体系研究”(项目编号2016MZRL010415)、甘肃省扶贫开发办公室“十三五”期间扶贫攻坚重大课题“甘肃省需要国家支持的扶贫政策措施研究”成果。韩旭峰为本文通讯作者。