人民陪审员选任制度研究

印　鹏,杜　婧,黄燕妮

(中国政法大学 证据科学研究院，北京 100088)



人民陪审员选任制度研究

印鹏,杜婧,黄燕妮

(中国政法大学 证据科学研究院，北京 100088)

我国的人民陪审员制度从新中国建立以来，经历了从陪审制作为一项基本原则在法律中得以确认到被破坏再到逐渐恢复和完善的过程。完善人民陪审员制度，人民陪审员的选任是首先要解决的问题，同时也是人民陪审员参加审判的基础和前提。

人民陪审员；选任；三个随机

一、人民陪审员制度改革的背景及历程

2004年8月第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)，开启了人民陪审员制度的改革进程，2005年1月公布并施行的《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》，分别对公民担任人民陪审员的资格、条件、名额、挑选流程、任期等作出了初步规定。

2014年10月党的十八届四中全会提出了“以审判为中心”，并提出完善人民陪审员制度，为人民陪审员制度改革明确了方向和目标。现如今，技术主义司法改革的大潮流将“以审判为中心”推至热浪潮头，促进庭审实质化，摆脱案件背后复杂的社会关系，朝着以普通民众为支撑并最终建立起司法权威的目标奔走。人民陪审员制度，属于技术性司法改革的一环、与“以审判为中心”密切相关，并牵连着最广泛的民众基础，其重要性可见一斑。

2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，最高人民法院随后发布了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)及《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)为进一步完善人民陪审员制度，推进司法民主，促进司法公正，授权最高人民法院在北京等十个省(区、市)各选择五个法院(含基层人民法院及中级人民法院)开展人民陪审员制度改革试点工作，对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等方面进行改革。

在技术性司法改革的整体环境和大背景下，人民陪审员制度仍处在需要探索和不断完善的阶段，而人民陪审员的选任又是人民陪审员制度运行和完善首先要解决的问题。

二、人民陪审员选任制度的价值分析

所谓陪审制度是指“国家审判机关吸收非职业人员参与到审判活动中来的制度”[1]，放在我国，人民陪审员制度便是指吸收普通民众作为陪审员参与审判活动，是群众参与司法的重要形式和途径，是司法民主的重要表现。本文着眼于人民陪审员制度的起点问题——陪审员的选任，它对整个人民陪审员制度及整个司法审判过程有着不可替代的价值。

(一)为人民陪审员制度的完善及运行奠定基础

对于人民陪审员制度的完善，人民陪审员的选任问题首当其冲，同时也是人民陪审员行使参审权的基础和前提。人民陪审员制度中真正涉及实质性审判的当属陪审员的参审范围及相应的职权和义务，但应牢记，人民陪审员制度若想长成参天大树，则必须是一颗健康饱满的种子，否则再多的阳光雨露也是徒劳；而这颗种子便是由完善的选任机制选出的人民陪审员。

(二)促进司法民主、司法公正

司法改革的大背景下，技术性改革措施环环相扣，人民陪审员制度所体现出的司法民主及公正价值贯穿于改革过程的始终，从最初对民主政治的追求到最后寻求司法权威的确立。一方面，人民陪审员源于群众，群众参与司法审判活动，直接体现了民主的要求，从《实施办法》中对人民陪审员的资格、人数及随机抽取的改革方向中，都可以看出对司法民主的追求；另一方面，普通民众进入司法审判，“以大众的道德水准和日常经验对案件事实和各类证据进行综合分析和准确把握，弥补法官法律职业思维的局限和不足”[2]，某种程度上也形成了人民对法官、对审判过程的监督，有效促进司法公正。

三、试点地区人民陪审员选任制度实践状况

在改革试点方案出台之前，有些地区仅基层人民法院有人民陪审员，而中级法院的合议庭只由法官组成。本文选择了试点中的有关中级人民法院进行调研，试点法院在直接遵循《实施办法》规定的基础上，根据实地情况对《实施办法》个别条文进行了更为细致的规定。

人民陪审员选任流程主要包括选出程序、递补程序、管理监督程序三个方面，本文从上述三个方面入手，参照《实施办法》的相关规定，介绍试点法院人民陪审员选任制度运行现状*该部分内容基于小组成员对某试点中院调研所获得资料，主要调研方式为访谈。。

(一)人民陪审员的选出程序

1.人民陪审员的资格

《实施办法》中除了对人民陪审员拥护宪法、享有宪法权利等基本要求作出规定外，对人民陪审员的年龄和学历也作出限定：要求年满二十八周岁；一般应当具有高中以上文化学历，但农村地区和贫困偏远地区德高望重者不受此限。但是相比可以成为人民陪审员的条件，不能担任人民陪审员的条件则更为具体*《实施办法》第三条：下列人员不能担任人民陪审员：(一)人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员；(二)执业律师、基层法律服务工作者等从事法律服务工作的人员；(三)因其他原因不适宜担任人民陪审员的人员。第四条：下列人员不得担任人民陪审员：(一)因犯罪受过刑事处罚的；(二)被开除公职的；(三)被人民法院纳入失信被执行人名单的；(四)因受惩罚被免除人民陪审员职务的。。

在人民陪审员改革试点方案推行之前，不同地区人民法院对人民陪审员的年龄和学历规定不一，有些将年龄限定在23周岁以上，并取得大专学历。现试点人民法院均将人民陪审员年龄和学历条件明确规定在法院内部对人民陪审员的选任办法中，内容与《实施方案》的规定相一致。

2.人民陪审员的人数确定

《实施办法》对基层人民法院人民陪审员的数量作出了可操作的规定，但是对中级人民法院只作出了模糊规定*《实施办法》第五条：基层人民法院根据本辖区案件数量和陪审工作实际，确定不低于本院法官员额数3倍的人民陪审员名额，陪审案件数量较多的法院也可以将人民陪审员名额设定为本院法官员额数的5倍以上，中级人民法院根据陪审案件数量等实际情况，合理确定本院人民陪审员名额。。

调研试点中院的做法是根据本院法官员额数的十倍确定人民陪审员候选人，并且根据该市中院近三年第一审案件的平均数量，考虑每名人民陪审员每年参与案件数量的上限要求，确定人民陪审员人数。由此看出法院在扩大候选人的基础上，考虑到具体案件数量，并最终按照法院法官人数的三倍确定人民陪审员数量。

在具体案件的合议庭组成上，《实施办法》规定，适用人民陪审制审理第一审重大刑事、行政、民事案件的，人民陪审员在合议庭中的人数原则上应当在2人以上。改革之前的试点中级人民法院，合议庭中法官人数多于陪审员，陪审员无论从人数还是作用上来说，几乎都是处于“陪而不审”的尴尬境地；而现在合议庭中人民陪审员占多数,这样做既能保证裁判结果的专业性、客观性、理智性，又能贴近民意，充分体现人民陪审员的作用和意义，而不会因人民陪审员陪而不审而将这一制度束之高阁。

3.人民陪审员的选出及任命

如前文所述，《实施方案》中规定的选任程序关键词为“三次随机抽取”，并确定了法院在人民陪审员选任过程中的主导地位，所调研的中级人民法院对于人民陪审员选任工作的做法是：由市人大常委会监督，市政法委牵头，市中级人民法院会同市司法局共同完成。具体来说，一所法官人数为100人的试点法院选出人民陪审员大致要经过以下程序：首先在公安系统常住人口信息库中随机抽选，率先排除客观不符合条件的人，之后将选出的人员信息导入法院内部系统；其次通过电脑随机抽选，选出1 000名人民陪审员候选人，建立候选人信息库；从候选人信息库中随机抽选出300人作为本次任期内的正式人民陪审员，由本院院长提请市人大常委会任命。具体流程如下：

(二)人民陪审员的递补程序

人民陪审员的退出及增补主要指陪审员因个人原因不愿继续担任陪审员的退出程序；陪审员任期结束后或任期内出现不能担任陪审员的情况时，增补新陪审员的流程。人民陪审员的递补程序，大致分为：人民陪审员的任期、回避、退出及增补程序。《实施办法》中，都有明确的条文对人民陪审员的递补程序作出了规定*任期规定、回避规定、退出及增补的规定具体参见《实施办法》第6、10、17、26、27条。。

调研的相关中级人民法院试点工作刚刚起步，关于人民陪审员的递补程序并没有完善的相关规定。调研的试点法院规定人民陪审员在履职不佳时可以对其免除职务，同时也规定了可以根据实际需要及时会同市司法局对人民陪审员名额进行增补，但具体情形、要求和程序还没有明确。

(三)人民陪审员的管理监督

管理监督程序控制整个人民陪审员制度的运行，对上述选任程序、递补程序的监督管理自然是其核心。《实施办法》第28条对人民陪审员的日常管理工作作出了相关规定，并强调应当以技术性手段促进管理工作的实施*《实施办法》第28条：人民陪审员的选任、培训、考核和奖惩等日常管理工作，由人民法院会同同级司法行政机关负责。人民法院和同级司法行政机关根据试点期间的履职要求，改进人民陪审员培训形式和重点内容。具体培训制度由相关高级人民法院会同省级司法行政机关另行制定。人民法院应当会同同级司法行政机关完善配套机制，搭建技术平台，为完善人民陪审员的信息管理、随机抽选、均衡参审和意见反馈系统提供技术支持。；第29条则对人民陪审员制度实施的经费，人民陪审员的利益以及个人信息安全、人身财产安全作出了保障。

试点中相关的人民法院认为应当推行管理系统，对人民陪审员的履职信息和工作业绩进行评价管理。调研的法院具体规定如下：

1.人民陪审员在参加庭审活动时应当尊重法官履行职责，保守审判秘密，注重司法礼仪维护司法形象。人民陪审员参审应当在陪审员履职记录情况记录本中作好记录，案件承办人员应当及时予以评价。人民陪审员履职情况表实行一案一表，及时录入人民陪审员管理系统。

2.人民法院应当尽力做到人民陪审员的业务能力保障、信息安全保障、合法权益保障：建立完善的培训制度，应当严格保护陪审员个人信息；在陪审员所在单位对陪审员的职能行为作出不利的处分时，应当及时提出纠正和改进意见。

3.人民法院应当建立分明的奖惩机制：对审判中有显著成绩或者其他突出事项的陪审员，给予表彰和奖励；对于不诚信、履职不佳、多次缺席的陪审员，由人民陪审员管理办公室进行告诫，告诫三次，提请人大常委会予以免职。

(四)小结与评价

综上所述，人民陪审员改革试点方案得到了初步的推进。试点中的相关中级人民法院在人民陪审员选任制度规定上基本与《实施办法》一致，也有些适合地区实际情况的细致规定或者突破性方案，在目前的实施和推行过程中反映良好。

但是因为推行试点改革时间尚短，一些措施没有得到完全的贯彻执行，存在的问题也没有完全暴露出来，人民法院在如何改革选任制度上仍需要不断的探索。

四、完善选任制度的建议

(一)改进人民陪审员的选出程序

1.选出流程设计

在上文的试点法院中，整个选任流程中经过了三轮的筛选审查程序，且三轮的审查在内容上有所重合，该流程的设计显然没有体现效率的原则。在选出流程中，首先要遵循《实施办法》中所提及的“三个随机”，其次要考虑效率与经济原则，不能为了盲目扩大随机性的基础而忽视了资源浪费的问题，因此如何把握随机性和经济性的统一成了关键。我们认为在最终确定正式人民陪审员名单的过程中应有两次审查即可，第一轮的审查主要审查年龄、学历、有无犯罪记录等方面。在完成候选陪审员的抽选后再进行第二轮的审查，此次审查主要集中在候选人的工作状况、健康状况、自愿程度等方面。

2.个案陪审员抽选

个案陪审员的抽选在实践中会出现通知难的问题。如上文所述，目前试点法院是通过短信通知的方式来进行。在我国公民陪审意识尚不强，仅仅用简单的短信通知且没有相应的惩戒措施，这种方式实际上为人民陪审员是否出庭赋予了自由选择权，大大弱化了其出庭的责任，这样势必会影响案件的正常审理和司法资源的浪费。小组成员调研时还发现，有的试点法院采用了主动申请的方式，即陪审员在有时间冲突的情况下，提前向法院申报某段时间不能参加陪审工作，法院在抽选个案陪审员的时候即将其剔除*用“互联网+人民陪审”促进陪审改革升级[EB/OL].http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2015/12/id/1769952.shtml，2016-05-15。。这种主动申请的方式将随机抽取和申请不参加庭审的顺序颠倒了，会影响到随机抽取的基数，会最终影响到随机性。

针对这一问题，可以考虑使用电话通知和相应的惩戒措施相结合的方式，在对抽选出的个案陪审员应及时通过电话联系，确认其能否正常参加庭审，有正当理由不能参加庭审的，应填写不参加庭审登记表进行记录，作为以后评估监督的依据。对于不能参加庭审的，应及时再次抽选新的陪审员作为补充。

3.法院主导的弊端

《实施办法》和调研法院在人民陪审员的选任实践中，都是法院主导。法院主导选任工作会带来如下弊端：第一，法院的主要任务是审理案件、解决纠纷，目前法院的案件数量本身就多，案头卷宗尚堆积如山，若还让其主导陪审员的选任，无疑大大加重了其工作负担；第二，陪审员选出后是参与案件的审判，其地位类似于法官。且这种审查的具体内容主观性较强，如何保证法官主导的审查独立、公正。因此要解决这一问题，应不再由法院来主导陪审员选任工作的开展，可以改由司法行政机关主导，法官只是在其中起辅助作用。

(二)构建合理的动态管理机制

构建合理的动态管理机制有利于人民陪审员制度的良性循环发展，促进陪审员制度的不断完善。人民陪审员的动态管理主要体现在陪审员的任期、陪审员的递补、退出程序等方面。动态管理主要用于保证陪审员队伍的更新，当陪审员任期到期或出现不再适宜担任陪审员的情形时，则需要为陪审员队伍增添新鲜血液，保证陪审员队伍长期有效的运作。

1.人民陪审员的任期

人民陪审员制度的价值在于，陪审员以其普通民众的价值判断来弥补法官职业思维的局限性。若陪审员任期过长，则容易产生“编外法官”的效应，这些长期存在的“陪审专业户”便只有民众代表之名，而无表达民意之实；如果任期过短，又会导致陪审员制度的不稳定。《实施办法》第十条规定“人民陪审员选任工作每5年进行一次”，但并没有规定可否连选连任的问题。我们认为，5年是个较为合理的期限，即正式陪审员名册每五年需要更新一次，但正式陪审员不能连选连任，可以间隔一届再次担任陪审员。

2.陪审员的退出和递补程序

当陪审员出现不适宜再担任陪审员的情况时，如陪审员的健康状况、职业冲突等，要及时退出陪审员队伍，其中包括主动申请退出和被动的“劝退”。同时要完善递补程序，在正式陪审员名册中出现空缺时，应从陪审员候选名单中进行随机抽选，成为正式陪审员；陪审员候选名单中的空缺每年进行核查，发现空缺，从公安常住人口系统中随机抽取候选陪审员。

3.日常培训

陪审制度的价值在于“发挥人民陪审员掌握的非法律性知识和实践经验对审判的作用，使参与陪审的普通民众在每个案件中均能依靠其所具备的非法律性知识和实践经验成为审判所依赖的“专家”，对审判结果发挥实质性影响[3]。但陪审员若完全不具备法律素养，显然对整个事实认定产生很大的不利影响。因此，“人民陪审员应进行较为常态化的业务培训”[4]。对于陪审员的培训，各辖区司法机关应主导负责对于陪审员的培训工作，给陪审员普及法律常识，参观庭审，帮助陪审员树立一定的法律观念和法律思维。

4.奖惩机制

只有培训机制并不能保证实践中遇到的问题得以高效解决、纠正，这就需要分明的奖惩机制作为保障。试点法院的相关规定都采用了完全例举的方式说明奖惩的情形，但都将焦点集中在陪审员的履职情况，而且奖惩的力度并不明确。人民陪审员制度在实际操作起来和运行中，如果人民陪审员泄露特殊案件当事人信息，或者经常不回复确认短信，亦或在庭审时没有做到尊重法官维护司法形象等等，针对这些情形应作出详细、分层级的奖惩规定，而非单一的告诫、免除职务。只有奖惩机制不断完备，才能督促人民陪审员更好地履职，促进制度更好运行。

(三)建立陪审员综合服务管理平台

互联网技术日益发达，互联网与普通民众的联系也越来越密切，利用计算机、互联网技术可以减少工作量、控制成本同时又保障随机性。各市可以建立陪审员综合服务管理平台，该平台主要承担两方面的职能。第一是信息公示职能。法院的近期公开审理案件的排案时间、个案的陪审员名单、各陪审员参审情况、奖惩的结果等都会在该系统中进行公示。第二个职能是评估监督职能。对每个陪审员参审情况进行评估，填写《陪审员参审情况调查表》并将其录入系统，定期进行整理分析，评估每个陪审员参审时的表现；另一方面陪审员在个案审结后填写《陪审员参审反馈表》，反映其在参审中遇到的问题，并在系统中进行汇总整理，交由负责部门进行改进。除了建立网络上的综合服务管理系统，还可以设计研发手机APP，方便各陪审员的使用和及时了解情况。

(四)加强宣传提升公众的陪审意识

在选任的各个程序上，管理监督的程序均为人民法院自身，可以说一定程度上是人民法院控制人民陪审员制度的运行。这样一来，人民就处在相对被动的地位，“被”随机抽选，出庭前“被”通知。另一方面，《试点方案》中提及“明确公民的陪审义务”，可我国并不像英美法国家陪审团制度已经历百年，我国公民的陪审意识依然较弱。解决这一问题需要加强宣传，司法机关应在各社区、村进行人民陪审员的宣传，让公民认识和了解陪审制度的作用、意义和运行机制，让公民明白陪审是一项崇高的责任，让每个公民的努力形成合力，共同促进我国人民陪审制度价值的发挥，加快我国法治建设的进程。

五、结语

在“审判为中心”的司法改革浪潮下，促进庭审实质化，重树司法权威，人民陪审员制度扮演了重要的角色。毫无疑问，“人民陪审员制度的深入改革，虽是司法改革的一小步，但终究可能成为未来法治中国建成的基石”[4]。人民陪审员制度改革刚刚推进，实践中的问题仍较多，完善我国的人民陪审员制度必须立足于我国的司法实践。因此，要在此轮改革中发现实践中的问题，继续深化陪审员选任制度中的选任流程、退出和惩戒机制、管理监督等方面的改革，来保障人民陪审制度的价值，推动我国司法的完善。

[1]龚长松.完善人民陪审制度对促进庭审实质化的改革的意义[J].商界论坛经法视点，2016，(1).

[2]刘峥.对我国人民陪审员制度改革的构想[J].中国法律评论，2016，(1).

[3]苗炎.司法民主——完善人民陪审员制度的价值依归[J].法商研究，2015，(1).

[4]施鹏鹏.深化人民陪审员制度改革的机理与思路[N].人民法院报，2015-07-16.

[责任编辑:范禹宁]

2016-07-01

印鹏(1990-)，男，安徽马鞍山人，2014级司法文明专业硕士研究生；杜婧(1992-)，女，陕西宝鸡人，2015级证据法专业硕士研究生；黄燕妮(1991-)，女，福建泉州人，2015级证据法专业硕士研究生。

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