美国地方政府债务危机与债务重组

赵全厚　王珊珊

美国地方政府债务危机与债务重组

赵全厚王珊珊

内容提要：受美国联邦《破产法》保护，美国地方政府破产实质上是“对政府债务重组”的保护性破产制度，即在债务重组期间为地方政府提供保护以调整其债务，确保政府公共服务职能的持续性不受影响。联邦《破产法》第九章围绕地方政府破产设计了一套完整的制度框架，为地方政府申请破产保护提供了法律依据。本文在考察美国地方政府破产制度的基础上，认为美国地方政府的破产不同于一般公司的破产，不能像公司破产那样进行清算。而且，对于陷入债务危机的地方政府，美国联邦原则上不救助，但州政府一般会参与救助。联邦《破产法》第九章，在保障地方政府破产不能影响其履行正常的公共服务职能的同时，也在制度设计上防止地方政府恶意破产、逃废债务，尽可能保护债权人的利益。这些举措对我国未来规范地方政府债务制度、把控债务风险有一定的启示和借鉴作用。

地方政府债务危机预案

近年来，我国地方政府性债务问题较为严峻，不排除局部地区发生债务危机。为规范地方政府举债融资制度，2014年新修订的《预算法》正式授予地方政府融资权。随着债券发行模式成为地方政府融资主渠道，如何把控地方政府债务风险成为值得关注的问题。在一些发达国家，例如美国，除了通过正常措施规范地方政府融资、控制债务风险外，还采取允许地方政府破产的“破坏性试验”来起到解脱和警示作用。我国迄今为止，没有实行允许地方政府破产的制度，对地方政府债务风险的把控似乎缺乏“杀手锏”。但实行破产制度的国家其实质性内涵是什么是值得探讨的。本文通过对美国地方政府破产制度的考察，试图揭示其宗旨，以裨益于规范我国地方政府举债行为和对债务风险的把控。

一、美国联邦允许地方政府破产，但区别于市场性主体（如企业法人）的破产

（一）美国地方政府破产实质上是政府债务的重新调整

美国法律规定，州政府不能破产，但地方政府可以申请破产。

美国是联邦制国家，州在不违反联邦宪法的情况下具有相当独立的自治权，拥有自己的立法权、司法权和行政权。所以，美国州政府并不从属于联邦政府，不能被称为地方政府。美国的地方政府，被联邦《破产法》规定为：州的政治分支或公共机构或工具。政治分支包括州下属的县、市、乡、镇、村；公共机构或工具包括州发起或控制的管理局、小组、委员会、企业，经由税收取得收入或使用者付费取得收入的组织，如学区、桥梁管理局、公路管理局、煤气管理局等。可见，相对于我国的地方政府含义，联邦破产法中所指地方政府有着更广泛的范畴。

一般说到破产，可能都会想到公司破产清算，最终注销公司法律人格的情况。但类似的情况显然不适用于美国地方政府。因为政府具有公益性，承担着向民众提供公共服务的主要职能，若因政府破产影响到居民应享受的公共服务必然会波及社会稳定。因此，联邦《破产法》第九章所欲实现的法律效果，主要是通过法定程序在地方政府与债权人之间达成新的债务清偿协议，而地方政府承诺将在一定时间内尽其所能偿还债务，同时地方政府的行政权力在破产期间得到保护。可见，美国地方政府破产实际上是一种对“政府债务重组”的保护，以确保政府公共服务的持续性。

（二）美国地方政府破产区别于公司破产，申请破产的地方政府仍然可以正常运行

公司破产会清算其全部财产，往往伴随着运营的休止、资产的清理和债务的清偿，以最大程度地满足债权人的利益。而联邦《破产法》规定，美国地方政府不能采取公司破产清算的办法，不能影响其履行公共服务的职能，债权人扣押和处置地方政府资产的权利受到很大的限制。

而且，进入破产程序后，即使联邦破产法院也不能过度干涉地方政府的自治权。联邦《破产法》第903条、904条规定，联邦破产法院在破产程序中不能干预地方政府行使行政权力以及干涉地方政府的税收和财产；给予破产的地方政府自主管理其内部事务的权利，以及提出并履行可能的债务调整计划的权利，同时保证州政府对其地方政府的行政主导权。联邦破产法院主要职能仅限于审查地方政府是否有权申请破产以及最后确认其债务调整计划的合理性，并在一定程度上监督地方政府对债务调整计划的履行情况。法院无权强制地方政府改变其管理机构、变卖财产、增加税收或削减公共福利等。

相反，在公司破产案中，联邦破产法院则拥有监督或决定公司运营的广泛权力。依据《破产法》第十一章“公司重整制度”，申请破产的公司仍可照常运营，但公司所有重大经营决策必须得到破产法庭的批准。同时，美国司法部下属的“美国托管财产管理会”将指定专门委员会，参与制定破产公司债务重组计划，包括股权转让、资产出售、债转股、经营租赁、裁减公司员工等。

（三）地方政府有义务在破产保护期间提出债务调整计划并依约重组债务

在破产保护期间，地方政府必须提出具有债务重组性质的债务调整计划，其履行情况受到联邦破产法院和债权人的监督。

首先，联邦破产法院会对地方政府是否具备破产条件进行审查，必备的四个条件是：（1）申请主体为地方政府；（2）地方政府得到州的明文授权或得到州法授权主体（比如州政府官员、州行政机构）的同意；（3）地方政府陷入不能支付的状态，即已经无法支付到期债务或无法支付将到期债务；（4）地方政府有达成计划的意愿并已与债权人进行了可能的协商。只有满足了以上条件，地方政府才能顺利进入破产程序并得到《破产法》的保护。一旦地方政府破产保护获准，将立即启动“自动中止”（automatic stay）的法律机制，即所有针对该政府的索偿行动将中止，这就使得负债城市可免遭债权人起诉。

其次，联邦破产法院对债务调整计划的确认与否最终决定着地方政府申请破产程序的成败。只有在联邦破产法院完成了确认之后，债务调整计划才能最终生效，地方政府之前的所有债务才能转换成由债务调整计划所规定的新义务。地方政府在将债务调整计划提交给法院确认之前，必须确保所有债权人已充分获知计划书的内容，并已征求他们的同意。债权人有权对债务调整计划投票表决。具体程序是，地方政府的债权人将根据债权的不同性质分组表决，债务调整计划必须被每一类债权中至少三分之二的债权人或超过半数的债权人同意。最后，联邦破产法院依据《破产法》第943条的相关规定（参见表1），裁定是否确认债务调整计划。一旦计划书被确认生效，地方政府破产程序在一定程度上告一段落。

表1　联邦破产法院确认债务调整计划的条件①资料来源于美国《破产法》第九章中第901条，第941-944条。

二、美国通过法律设置破产门槛，防止地方政府恶意破产逃废债务

美国地方政府破产制度注重平衡债权与债务关系，在保障地方政府行使其公共服务职能的同时，兼顾债权人利益。联邦法院会通过法律手段协调债权人的请求，使其蒙受最小利益损害，同时要求地方政府必须与相关债权人协商后提出债务调整计划，并得到大多数债权人同意。

（一）美国地方政府在与债权人协商无果后方可申请破产保护

联邦《破产法》规定，申请破产保护的地方政府无法履行正常的偿还责任且与债权人协商后也无法达成债务调整计划时，才能寻求破产保护。

联邦《破产法》第109（c）中详细列出四项与“债权人协商”的标准（参见表2），这是法院审查地方政府是否符合破产条件的重要依据，目的是进一步提升地方政府申请破产门槛，防止其滥用破产程序以逃避债务，损害债权人权益。申请破产的地方政府只需满足其中一项，即可证明其有诚意达成债务调整计划，符合申请破产保护条件。

（二）美国地方政府提出的债务调整计划必须满足债权人的诉求

投资总是有风险的，投资美国地方政府债券也不例外。地方政府在申请破产保护时，债权人的利益也会受到一定损失。但联邦《破产法》要求，联邦法庭在受理地方政府申请破产保护时，必须确认债权人的“最优利益”得到保护，即债权人通过联邦破产法所得的清偿要高于根据州法所得的补偿。同时，联邦《破产法》还规定，要确认申请破产的地方政府确实陷入不能支付的状态，要求地方政府和相关债权人协商提出拯救危机的债务调整计划，并征得大多数债权人同意。为了达成债务调整计划，地方政府也会极力争取债权人合作让步，比如“延长还债期限、减免部分债务、对存量债务再融资、承诺以未来税收偿还”等措施。此后，在一定时间内，地方政府通过诚意履行债务调整计划规定的义务将危机化解。

表2　联邦《破产法》中与“债权人协商”标准①资料来源于美国《破产法》section 109（c）（5）。

不过，法律对债权人利益的维护视不同情况也有差异。作为美国地方政府主要债权人之一的市政债券持有者（包括个人、基金公司、保险公司等），在政府破产程序中，依据所持有债券的种类，而享有不同的权利。美国地方政府发行的市政债券主要分为两类，一类是以地方政府税收作为担保的一般责任债券（general obligation bonds），另一类是以项目收入作为担保的特殊收益债券（special revenue bonds）。一般责任债券通常被看为风险比较低的投资，进入破产程序后，恰恰相反。一般责任债券被视为无担保的债券，是可以进行债务调整，比如减债、降息等。在联邦《破产法》第九章中，地方政府没有必须偿还一般责任债券本金和利息的义务。而特殊收益债券，则受到特殊待遇。依据《破产法》第928条规定，在拥有特殊收入（special revenue）的情况下，地方政府必须对特殊收益债券进行偿还，该债券持有人的优先权会被保留。

美国地方政府的另一类主要债权人是养老金基金（pension funds），负责管理政府雇员（包括公务员、教师、警察、消防员等）的养老金计划。美国各个州法律都有要保护养老金的规定，为政府雇员的退休生活提供保障。通常情况下，申请破产的地方政府不会提出削减养老金的债务调整计划，以免损害员工退休福利。然而，近期的底特律市破产案例中，联邦法院裁定允许削减退休人员养老金，但采取有节制的方式来削减债务，不会“轻易或随便地”签署任何削减方案来损害养老金。尽管对养老金的保护有所松动，但养老金缩减仍然是不得已的选择。

三、美国联邦对地方政府债务危机原则上不救助，但州政府参与救助

（一）联邦政府原则上不救助

美国作为联邦制国家，实行联邦、州和地方政府财政、税收相对独立的三级管理体制，各州享有自治权，联邦不能干预地方政府各项事务。因此，地方政府破产应由州负责，联邦政府原则上不干预、不救助。而且，地方政府违约大多是分散的事件，影响范围有限，不太会演变成全国性的经济危机。2008年金融危机以来，美国已有10多个城市按照《破产法》申请破产保护，其中，备受关注的案例有阿拉巴马州的杰斐逊县、加州的圣贝纳迪诺市、加州的斯托克顿市，以及密歇根州的底特律市。这些城市都是通过申请破产保护来解决债务危机，没有寻求联邦的经济救助。虽然奥巴马总统在2012年竞选时，曾承诺不会让陷入债务危机的底特律市破产，但最终联邦也没有实施任何救助措施。

但若某些牵涉面广、影响较大的地方政府破产可能引发大面积、系统性危机，进而殃及整个社会经济时，联邦政府也会考虑实施经济救助。在美国历史上，联邦曾对1975年的纽约市债务危机进行了经济救助，就是基于此种担忧。

专栏1：联邦政府不救助——美国近期破产案例阿拉巴马州——杰斐逊县因未能偿还4 2亿美元的债务，美国阿拉巴马州的杰斐逊县于2 0 1 1 年1 1月申请破产保护。不当的融资操作以及在下水管道网络改造方面的投资无度是其破产主要原因。2 0 1 3 年1 2月，杰斐逊县政府同债权人进行协商后，获得1 4亿美元的债务免除权；对于亏欠的1 8亿美元重置债券，县政府计划在4 0年内清偿。加利福尼亚州——圣贝纳迪诺市美国南加州圣贝纳迪诺市于2 0 1 2 年8月向法院申请破产保护。2 0 0 8年金融危机后，由于经济增长放缓，圣贝纳迪诺市面临着财政收入锐减以及高额养老金支出的双重压力。圣贝纳迪诺市面临严重流动资金不足，负债高达1 0亿美元。2 0 1 5 年8月，圣贝纳迪诺市通过了债务调整计划，内容包括：对消防员、环卫工人进行裁员、减薪；一定程度削减养老金福利（主要是医疗保险）；大幅削减对无担保债券持有人的偿还率。加利福尼亚州——斯托克顿市2 0 0 8年金融危机后，由于受到房产泡沫破裂冲击，斯托克顿市税收收入大幅缩水。该市又因改造市政、支付政府员工退休金等原因，负债将近1 0亿美元。2 0 1 3 年4月，美国法院裁定其进入破产程序。该市已尝试重组债务，包括重新与工会谈判、削减健康福利、缩减政府规模等。密歇根州——底特律市2 0 1 3 年7 月1 8日，美国“汽车之城”、密歇根州的最大城市底特律向联邦法院申请破产，负债高达1 8 0亿美元，成为美国历史上规模最大的政府破产案。底特律汽车工业衰落、经济衰退、人口外迁、财政枯竭，这些原因最终导致政府无法支付巨额退休人员福利以及其他长期债务，不得不申请破产保护。在底特律进入财政紧急状态后，密歇根州州长任命奥尔为应急管理人（E m e r g e n c y M a n a g e r）来接管底特律。由奥尔提出的债务重组计划是，通过再融资等方式来兑付市政债，对养老金、退休福利等支出进行削减。对于无担保债券持有人的偿还，债务偿付比率仅为1 7% 。2 0 1 3 年1 2月，联邦破产法院裁定，底特律有权削减退休人员养老金，不会将养老金与其他债务区别对待，同时减少对市政债券持有者的偿付。

专栏2：联邦政府救助案例——1 9 7 5年纽约市财政危机纽约市的1 9 7 5年财政危机是一场涉及政治、经济、社会的全面危机。6 0年代的纽约市一直保持着高额的社会福利开销，导致财政负担过重，多年赤字开支，不得不大量举债。1 9 7 6年底，纽约市债务额度已达到9 0亿美元。纽约市所面临的更是一场全面性城市危机：一方面，纽约市中心城市地位下降，中产阶级居民外迁，财政税收收入大幅减少；另一方面，贫困人口滞留中心城市，加剧政府的福利支出。在入不敷出的局面下，纽约市不得不依靠大量举债来维持。单靠市政府的能力已不能彻底消除危机，因为减少社会服务和提高税收有助于危机缓解，但这样会加速中上层收入家庭和工商业机构外迁的趋势，从根本上削弱纽约市的税基。纽约一旦违约，美国上百家银行可能倒闭，国内的经济复兴计划也会受到威胁，甚至会影响国际银行体系。为了协助纽约市政府解决危机，州政府通过了一系列措施：由州政府组建市政协助公司，发放以州政府作信誉担保的长期债券，来购买纽约市短期债务和支付该市运行的开销；州议会向纽约市提供2 3亿美元的一揽子资助；州政府还制定了财务计划，包括增加纽约市税收、从纽约市5个退休金基金会获取2 5亿美元来购买纽约市债券等。而联邦政府仅限于经济性援助，向纽约市提供短期贷款，贷款总量不超过2 3亿美元。在联邦和州政府共同的作用下，纽约市避免了债券持有人的大量抛售债券，也避免了由此而产生的连锁危机。

（二）州政府参与救助，协助地方政府摆脱财政困境

与联邦政府原则上不救助相反，美国州政府一般会参与救助。美国各州对其辖区内的地方政府拥有广泛的权力，州法律对陷入债务危机的地方政府通常要求其转让地方事务的控制权，在一定程度上部分接管地方政府的行政权力，包括拥有修改或推翻原有预算方案、整合市政府各部门、削减政府官员薪水、变卖政府资产等重大事权。如近期的底特律案例中，由密歇根州州长任命应急管理人（emergency manager）接管市政府的财政与行政权，实施一系列财政减支措施来协助处理财政危机。然而，作为直接负责人的底特律市长，由于州政府接管而丧失了独立的行政与财政大权。这种接管可以视为对危机的地方政府权利暂时剥夺。一旦危机解决，地方政府的权利才会被彻底恢复。

而且，对于那些由于地方负责人执政中的过错而导致的财政危机，美国州法律也会对其追究责任。如1994年加州的橘县破产，原因是当时的财政长官（county treasurer）非法地将财政收入大量投入高风险的金融产品，最终投资失败导致橘县破产。最后，财政长官被判入狱，为其过错买单。

另一方面，州政府往往还会参与债务重组，缓解地方政府破产期间的流动性困境，即通过向地方政府提供信用担保、提供贷款、协助偿还债券、技术援助等措施化解债务危机，实现财政复兴。例如，1975年纽约市的财政危机，在州政府协助下组建市政援助公司，发放以州政府信誉作担保的长期债券来赎买纽约市的短期债务。尽管州政府提供一系列援助措施，但由于地方政府是财政相对独立的自治体，债务最终的清偿责任仍然是地方政府自身。

（三）申请破产保护的弊端

考虑到地方政府破产对州政府可能带来的不利因素，美国仍然有一些州不允许其地方政府①此处美国“地方政府”仅包括州的政治分支，即州下属的县、市、乡、镇、村；不包括特殊的公共机构或工具。申请破产（如佐治亚州）。主要原因是州管辖内的地方政府破产在一定程度上会意味着州政府的财政管理不善、实施的经济与财政政策效力不足，进而会对州政府声誉造成损害。另一方面，地方政府破产还会降低投资者对其相关联债券的投资信心，甚至会对整个债券市场造成传染效应，增加州以及州内其他地方政府的融资难度。例如，1994年加利福尼亚州的橘县破产导致其附近的地方政府债券融资成本增加。因此，一旦地方政府出现财政困境，州政府会努力实行一系列可行措施来解决危机，避免由于破产申请对州政府造成的负面影响。

相反，联邦破产法院对地方政府债务危机的干预缺乏一定的深入性。联邦《破产法》第九章保留了地方政府在破产程序中的行政权力，其税收和财产权利不被干涉，同时拥有“自动中止”权（automatic stay）（即所有针对该政府的索偿行动将中止），这表示地方政府可以通过申请破产保护暂时躲过州政府对其行政权力的干涉以及财政调整（如增加税收、减少公共服务），得到喘息之机。由此可见，申请破产保护解决债务危机存在一定的弊端，但当州政府的救助措施无效时，它仍然是地方政府的唯一出路。

四、对我国地方政府债务风险预警管理与可能出现债务重组的借鉴与启示

近年来，我国地方政府主要通过融资平台筹集基础设施建设资金，促进了城市化和工业化快速发展，但也积累了相当规模的政府性债务。预计到2015年末全国各级政府债务余额占到GDP总量的86%，地方政府债务风险更为突出，财政风险明显加剧。为了规范地方政府融资，把控地方政府债务风险，自2014年8月人大修订《预算法》赋予地方政府发债权，同时“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。随后国务院颁发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发2014〔43〕），要求“要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。由此可见，未来我国地方政府举债融资制度主要采取规定限额的债券发行方式，且中央政府原则上不救助。这些制度举措与美国的地方政府举债融资管理有一定的相似性。因此，通过对美国地方政府破产制度的考察，对我国未来规范地方政府举债行为有一定的启示和借鉴作用。

（一）对可能出现流动性危机的地方政府预先制定债务重组的制度性预案

2015年以来，我国已经初步构建以债券发行为主的地方政府融资制度，可以预计，随着时间的推移，局部地区的地方政府出现流动性困境或危机是可能的。我国虽然不允许地方政府破产，但对化解局部地区流动性危机的现实挑战不应简单回避，而是应该在制度上早作预案。考虑借鉴美国的做法，在特定期间给予地方政府债务重组的机会，并为此预先制定规范的债务重组门槛、制度、规则，既防止假借名义恶意逃废债务，也要确保债务重组的有序进行。

（二）应确保地方政府在面临债务危机时不影响其应有的公共服务职责

美国地方政府实行破产制度实质上是在法律框架下的破产申请保护制度。地方政府通过提出合理的债务调整计划，获得“喘息之机”，既能够保障政府提供的公共服务，也能够在一定程度上保护债权人利益。我国地方政府虽然没有实行破产制度，但出现债务危机的可能性是存在的。可以借鉴美国地方政府实施的债务调整计划，如果我国地方政府出现债务偿还的流动性危机，在处置中应首先保证政府能够正常履行其公共服务的职能，不能轻易地清算政府财产，在特定时期内通过债务重新安排，逐步使地方政府渡过危机，重振财政。为此，也要提早通过规范的制度规则明确债权人利益诉求的上限，不能影响或干扰政府正常公共服务的履行。

（三）中央政府的不救助原则有助于硬化地方政府举债的预算约束，但也需要有必要的应急处置预案

美国联邦政府对地方政府债务危机实施不救助原则，在不引发系统性危机的前提下，任由地方政府申请破产保护，基本上杜绝地方政府债务风险上移的道德风险。其警示效应能够有效迫使地方政府采取审慎的举债管理制度，认真履行偿债义务。我国在“分税制”财政体制下，各级政府均受制于既定的预算约束。中央政府明确的不救助原则是正确的，能够有效杜绝地方政府的盲目举债行为，防范道德风险，把控债务风险，实现持续、健康融资。

不过，和美国不同的是，新《预算法》规定国务院负有对地方政府债务进行风险评估、预警和应急处置的权利，因此要注重研究“不救助原则”和“应急处置机制”之间的差异，做出妥善的制度安排，要明确底线，突出防御系统性、区域性风险的救助重点，既能够有效防范道德风险，也能够在预判可能会产生强传染效应时采取适度的应急处置措施。因为即使在美国，联邦政府虽然原则上不救助，但在遇到像纽约市这种影响面大的债务危机也事实上采取了适当救济的办法。按照“分税制”财政体制框架，中央政府若不得不适当救助，也应该只进行流动性救助，不承担清偿责任。

与此同时，也要明确中央政府以下各级政府救助与不救助的界限。考虑到我国地方政府债务风险目前“总体可控，局部有隐患”的现实情况，更应该“早作预案，未雨绸缪”。当然，一旦发生地方政府债务危机，也相应要对涉事人员采取必要的行政处罚措施，以达到惩前毖后的效果。其相关处罚办法同样需要事前设定。

（四）对申请破产保护的地方政府进行应急处置时要注重保护债权人的利益

美国联邦破产法要求，地方政府申请破产保护时必须使债权人的“最优利益”得到保护，地方政府所采取的债务调整计划必须得到大多数债权人的同意，且在债权人和破产法庭的监督下认真履行债务调整后的义务。

有鉴于此，我国地方政府若面临债务危机而不得不进行债务调整时，也应该借鉴美国的经验，做出相应的法律制度安排，按照规范的程序，确认地方政府债务是否真正处于危机而不得不对债务进行必要的调整。若批准进行债务调整时，其债务计划要通过充分协商并征得大多数债权人的同意。这一方面有助于防范地方政府假借破产之名逃避债务的道德风险，另一方面也能够有效保护债权人利益，维护政府信誉。

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作者单位：中国财政科学研究院金融研究中心

（责任编辑：邢荷生）

Debt Crisis and Debt Restructuring of US Local Government

Zhao QuanhouWang Shanshan

With the protection of federal Bankruptcy Law,the US local government bankruptcy is essentially a protective bankruptcy policy to restructure government debt.That means to provide protection for local government to restructure debt during the debt restricting period and to ensure the continuity of government's public service supply.The ninth chapter of the federal Bankruptcy Law has designed a complete policy framework for local government bankruptcy,which provides a legal basis for the local government to apply for bankruptcy protection.On the basis of the investigation of the local government bankruptcy system,this paper points out that the bankruptcy of the local government in the United States is different from the bankruptcy of companies.The former one cannot be liquidated like the bankruptcy of companies.Principally,the local government in a debt crisis is not rescued by the federal government,but by the state government.Under the law,to protect the local government should not affect its function to provide normal public service.At the same time,malicious bankruptcy and evasion of debts should be prevented.These measures have certain enlightenment and reference on China's future regulation of local government debt system and controlling of debt risks.

Local Government;Debt Crisis;Pre-arranged Plan

F811.2

A

2096-1391（2016）03-0005-09