促进企业自主创新的财政政策研究——基于河南的情况

彭青秀

促进企业自主创新的财政政策研究
——基于河南的情况

彭青秀

内容提要：企业的自主创新能力决定着整个经济社会的创新能力，财政政策对促进企业自主创新起着巨大的调控、支撑和引领作用。本文在梳理河南支持企业自主创新财政政策的基础上，分析其存在的问题和不足，从地方财政资金和政策的角度提出了建立财政自主创新投入稳定增长机制、完善财政科技资金管理机制、健全财政资金支持机制等政策建议。

企业自主创新财政政策科技资金

2014年5月，习近平在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，“适应新常态，保持战略上的平常心态”。“新常态”的最大特点是经济增长更多地从要素、投资驱动转向创新驱动，中国经济由增长经济形态转入创新经济形态，坚定不移走中国特色自主创新道路，是新时期我国的重大国家战略。作为区域经济和社会发展的核心驱动力，自主创新在促进地方经济社会发展中的地位也越来越突出，其中，生产力的主体——企业的自主创新能力决定着整个经济社会的创新能力。财政政策，作为政府激励科技创新的一种重要制度安排，对促进企业自主创新起着巨大的调控、支撑和引领作用。本文着重从地方财政资金和政策的角度，在分析河南财政促进自主创新存在问题的基础上提出相关政策建议。

一、河南支持企业自主创新的财政政策梳理

（一）财政科研投入稳定增长

近年来，河南财政不断加大自主创新的支持力度，建立了财政科技投入稳定增长机制。2013年，全省财政科技支出80.28亿元，比2012年增长15.3%，较2009年增长126.15%，2009～2013年年均增长25.23%，比河南一般预算收入年均增速高2.23个百分点。

（二）财政资金扶持机制日益完善

一是明确范围，突出重点。把省政府确定的重点企业、重点转型升级企业和重点服务企业作为财政支持重点。二是公开招标，严格评审。按照资金管理办法，委托河南招标采购服务有限公司实行公开招标，并在《河南日报》发布招标公告。三是合同管理，跟踪问效。省财政、发改、科技部门与项目承担单位签订项目资金使用合同，严格按合同内容进行考核和监督。同时，“及时跟踪项目进展情况，掌握项目实施效益。对3年内不能实现转化的研发成果，省财政将收回补助企业的资金，或通过公开招标方式推广、使用研发成果”。

（三）科技资金管理机制比较合理科学

不断创新科技项目经费管理机制，确保资金分配科学透明。一是对科技项目资金采用因素法分配，2010年起对科技项目实行技术和财务专家“双向评审”。二是对科技型中小企业技术创新项目和高新技术产业化项目实行公开征集，提高了财政资金的社会影响力。三是限定硬条件，要求企业研发投入占销售收入比重必须达到规定比例要求（按规模大小达到3%～6%），企业必须建有省级以上的技术中心，对不符合条件的企业在初审阶段即予剔除。四是加强监督管理，对于资助的每个科研项目，必须严格按照工作指南规范地开展工作；从2010年起，省财政支持的科研项目及经费补助情况均通过财政厅和科技厅门户网站进行公布，既方便有关单位和人员上网查询，又加强社会监督，减少了分解、截留、挪用科技项目经费等问题的发生，提高资金使用效益。

二、河南财政支持企业自主创新的主要成效

随着经济社会的不断发展，河南财政科技投入得到较快增长，自主创新取得了良好成效。

（一）财政自主创新资金带动作用显著

各项财政资金起到了“四两拨千斤”的作用，引导和带动地方政府、金融机构、创投基金、战略投资者等社会各类资金积极投入，2013年，河南科技研发投入355.3亿元，增幅为14.3%，投入强度（研发占GDP比重）为1.11%，达到历史最高水平。为河南顺利实施自主创新跨越发展战略提供了资金保障。

（二）自主创新实力明显增强

《2013年河南省科技研发情况分析》数据显示：河南省企业研发活动活跃，主力军作用日益增强。2013年河南省有研发活动单位2051家，比12年增加331家，增幅为19.2%。其中，工业企业新增研发活动单位331家，是河南研发活动单位增加的重要来源。此外，专职研究人员比重提高，研究人员组成结构进一步优化。

（三）自主创新成果大量涌现

2013年河南省研发活动产出稳定增加，专利、发明专利申请保持较快增长。专利申请18095件，比2012年增加2307件；工业企业是河南省研发经费投入的主力，共投入295.3亿元，增幅18.6%，远远高于其他研发队伍的增速，占全省研发经费投入的83.1%。2014年河南省共获得国家科技奖励19项，包括国家技术发明奖5项（一等奖1项、二等奖4项），国家科技进步奖14项（一等奖1项、二等奖13项）。

（四）区域自主创新体系不断完善

科研机构进一步进入经济建设主战场，省属技术开发类科研机构已全部改制为股份制企业。企业技术创新的主体地位日益突出，2012年河南工业企业科技项目数占全省30%左右，位居中部六省之首；新产品开发项目数较大，位居全国第11位，中部第2位。

（五）自主创新对经济社会发展的支撑能力不断增强

2012年河南高新技术产业增加值达2720亿元，2013年同比增长11.8%，全省工业增幅超出全国平均水平2.1个百分点，居全国第15位，在中部六省稳居第三。其中，高成长性、高技术性产业占比提高，全省汽车、电子、装备制造、食品、轻工、建材六大高成长性产业增加值增长13.2%，高出全省工业1.4个百分点，同比提高2.1个百分点。

三、河南财政促进自主创新面临的主要问题

（一）河南对自主创新的投入仍显不足

1.增速仍有较大提升空间。主要表现在两个方面：一是财政科技支出增长慢。2009～2013年，河南财政科技支出年均增速虽然高于一般预算支出年均增速1.77个百分点（见表1），但与中部六省财政科技支出增速相比，河南位居第5位，分别比安徽、江西、山西和湖北低15.32、12.66、10.22和6.62个百分点，仅比湖南高5.62个百分点，财政科技支出年均增速仍然偏低。二是社会研究与实验发展经费（即R&D经费）增长慢。河南R&D经费内部支出由2010年的211.2亿元增加到2013年的355.3亿元（见表2），年均增长19.02%，在中部六省中，河南年均增速位居第5位，仅比江西高3.14个百分点，分别比安徽、湖南、湖北和山西低10.1、1.65、0.11和0.97个百分点。

2.投入总量有待提高。主要表现在：一是科研经费投入强度仍然偏低。近年来，河南科研经费投入强度（即R&D经费投入与国内生产总值之比）虽然有所提高，但在全国仍然属于偏下水平，2009年低于全国平均水平0.75个百分点，2013年比全国平均投入强度2.08%低0.98个百分点。与中部六省相比，2009-2013五年来，河南科研经费投入强度都处在倒数一、二的位置（见表3）。二是财政自主创新投入强度仍然偏弱。财政自主创新投入强度是指财政支出中科技支出所占比重,它在一定程度上反映了政府对于自主创新和科技发展的支持程度。从河南近几年的情况来看，财政自主创新投入强度稳步提升，2013年达到1.44%，但仍低于全国2.27%的平均水平，在中部六省中属于中等水平。

（二）财政科技资金管理机制有待完善

1.专项资金名目繁多、财力分散。目前，河南主要用于支持自主创新和科技发展的专项资金有20余项，如果再加上文化产业发展、工业结构调整等与自主创新有一定关系的专项资金，种类将会更多。另外，随着经济社会形势的发展变化，专项资金的名目将会进一步增多，多则繁、繁则乱，不利于资金的管理。而且，本就有限的专项资金又被分割于不同的管理部门或同一部门的不同职能处室，如科技人才创新资金、软科学研究计划资金、重大公益科研项目资金分别主要由科技厅人才开发与国际合作处、政策法规与基础研究处、发展计划处负责，高技术产业化专项资金主要由发改委高技术产业处负责，现代农业产业技术体系专项资金主要由农业厅科技教育处负责，重大科技专项和高新技术产业化发展等专项资金由科技厅发展计划处牵头、根据领域分别由相应专业处室负责管理，而科技攻关计划专项和科技成果转化计划资金则由科技厅的多个处室共同管理。这样不仅造成资金分散、难以发挥财力集中效应，而且当部门或处室之间协调不畅时容易出现专项资金结余沉淀与支出紧张并存等问题。

表1　河南财政科技支出增速与全国和中部省份比较　（单位：亿元）

2.部分自主创新专项资金交叉重复。如由科技厅管理的高新技术产业化发展专项资金和发改委管理的高技术产业化专项资金在支持项目上存在交叉重复，容易导致项目重复申报、资金使用效益不高等问题。

表2　河南R&D经费内部支出占生产总值比重与全国和中部比较

表3　河南财政科技支出占财政支出比重与全国和中部比较

3.财政科技资金绩效评价体系有待进一步完善。目前，河南尚未建立真正的财政科技资金绩效评价体系，对财政科技资金的使用效果很难进行客观、全面、科学的评价，从而也影响了对自主创新项目的进一步支持。

4.技术、财务专家“双向评审”和因素法分配的应用范围有待扩大。目前，技术、财务专家“双向评审”和因素法分配方式仅在部分规模较大的科技项目资金中得到了应用，其应用范围有待进一步扩大。

（三）对自主创新的支持机制亟需优化

1.财政对自主创新的支持形式相对单一。目前，河南省财政对自主创新的支持形式多为补助、贷款贴息和奖励，相对单一，财政资金对自主创新的激励和引导作用受到一定局限。需要进一步探索和尝试新的财政支持形式，如跟进投资、阶段性参股、悬赏奖励等，并根据项目特点、属性在不同环节选择不同的方式。

2.无偿资助不利于增强自主创新项目单位的责任感。目前，河南省财政对自主创新项目的支持基本上是无偿的。这一扶持方式虽然可以充分体现财政资金的政策性、激励性和导向性，但是其弊端也逐步显现，如不利于增强项目单位的责任感，容易使其形成等、靠、要的依赖思想。

3.财政对中小企业自主创新和创新基础环境建设的支持有待加强。资料显示，河南省支持企业自主创新的财政科技资金大部分投向了省内大型企业，对中小企业的投入相对偏少。从河南规模以上工业企业R&D经费来看，中小企业所占比重低。2005～2008年、2012年各年度规模以上工业企业R&D经费内部支出中中小企业所占比重分别为22.96%、27.18%、25.76%、32.93%和27.01%，分别低于大型企业所占比重54.08、44.39、48.49、34.14和45.98个百分点（见图1）。这与我国80%以上新产品、新技术、专利来自中小企业的现状极不匹配。另外，河南省财政对科技基础条件、知识产权保护等创新基础环境建设的支持力度也有待加强。

4.对引进技术基础上进行消化吸收再创新的引导作用不强。目前，国内外产业转移为河南调整产业结构和提升产业技术水平提供了难得的机遇，但在承接国内外产业转移的过程中,政府和企业重引进、轻开发,重使用、轻研制,重模仿、轻创新的现象仍未根本改变。应该通过创新财政扶持形式，充分发挥财政资金的激励作用，逐步引导地方政府和企业由“重引进”向“重吸收”转变。

5.政府采购带动自主创新的作用尚未充分发挥。尽管河南财政部门制定了《关于政府采购支持企业发展的实施意见》，但是由于《自主创新产品目录》尚未出台、其他相关措施不够协调、有关部门步调不一致等原因，政府采购首购政策还没有进入实质性操作阶段，影响了政府采购首购促进自主创新的政策效应。

图1　河南规模以上工业企业R&D经费内部支出企业构成（单位：亿元）

四、促进河南企业自主创新的财政政策建议

在用足用好中央各项促进自主创新财税政策的基础上，不断加大河南财政促进自主创新的投入力度，优化河南财政科技支出结构。

（一）探索建立财政自主创新投入稳定增长机制

建立财政投入稳定增长机制是促进自主创新的重要保障。作为重要的公共战略性投资，必须把科技投入放在优先保证的位置，确保财政科技支出快速增长，确保财政科技支出占财政总支出比重和R&D占GDP比重达到或接近全国地方平均水平。

1.大幅增加财政科技投入。充分发挥财政资金的引导作用，适当提高财政科技拨款占财政支出的比重，并逐步缩小与全国地方平均水平的差距。同时，以优惠政策作扶持，鼓励全社会增加自主创新投入，巩固“财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充”的全社会自主创新投入体制，推动河南自主创新能力快速提升和经济社会又好又快发展。

2.通过国有资本经营预算改革拓宽财政科技资金渠道。一方面，编制国有资本经营预算，可以有效规范国有和国有控股以及参股企业的资金管理，合理控制人员经费和公用经费开支，引导增加研发投入；另一方面，从国有资本经营收益中列支一定比例的资金与其他财政科技资金统筹安排使用。三是将预算外资金纳入预算内管理时，明确规定各地方应安排一定比例的资金用于科技投入。

（二）创新完善财政科技资金管理机制

1.整合财政科技专项资金，探索大专项资金管理模式。为避免专项资金管理部门过多、使用分散、效益不高等问题，实现“整合资金保重点、集中财力办大事”的目的，同时又能发挥有关部门管理细致、业务熟悉的优势，可以探索大专项资金管理模式。（1）逐步规范专项资金名称，减少专项资金种类。可根据资金功能、性质、特点将专项资金分为几个大项，当经济社会形势变化需要进行专项支持时，只需在相应或相近的大项下调整其使用结构和方向，无需再另设专项资金。（2）集中科技专项资金，建立专项资金池。为避免专项资金多散不集中及其沉淀结余与支出紧张并存的弊端，将每年的专项资金集中以后进入专户运行，由相关主管部门和财政部门共同管理，而各专项资金的具体额度暂不明确，每年根据省委、省政府确定的重点支持方向，在公开征集的重大项目之间统一安排调剂、统筹使用。（3）建立统一管理、贯通省直各主管部门的自主创新项目管理系统。一方面，省直各主管部门的项目信息共享，避免了项目重复申报现象；另一方面，通过系统对项目实行动态管理，可以及时了解项目进展，掌握资金使用情况。

2.进一步加强财政科技资金绩效评价管理。按照科学化精细化管理的要求不断改进和完善管理方式，进一步提高财政科技投入资金的使用效率。第一，实行项目和财务综合考评。项目考评指标包括项目立项的可行性、创新性、项目目标完成情况、项目的社会效益等内容；财务考评指标包括项目的财务实际支出、资金的配套落实情况、税收贡献度的经济效益等内容。第二，对扶持资金的运行进行监督包括立项、执行和完成阶段的全程监控。第三，建立多部门参与的业务协调和沟通机制，共同加强对财政支持项目的跟踪问效。四是扩大技术、财务专家“双向评审”和因素法分配在科技项目资金中的应用范围。

（三）创新健全财政资金支持机制

坚持以财政支持为引导，不断创新和丰富财政资金支持形式，强化企业自主创新的主体地位，促进河南自主创新能力持续提升。

1.根据项目特点和属性进行不同环节、不同形式的财政资金扶持。对于具有基础性、公益性、共性、前沿性以及重大战略意义的科技创新项目，可在研发阶段，主要以无偿资助的形式予以扶持；对于部分具有竞争性的科技创新项目，应主要在成果转化阶段以奖励形式加以支持，而且优先奖励采用国内专利或首创技术的项目；对于中小企业的自主创新项目，为减少财政资金风险和提高财政资金使用效益，改变过去主要由政府选择管理项目的传统方式，探索试行由专业风险投资公司代为选择管理项目的新模式，并主要通过与风险投资公司跟进投资的方式进行扶持。

2.探索建立财政科技资金回收机制。对财政支持的创新项目在成果转化后盈利的，将财政资助资金按原额回收，并列入科技专项资金滚存使用。这样，既可以提高自主创新项目单位的责任感，也可以体现“风险共担、利益共享、政策支持”的原则，壮大财政科技资金规模，还可以通过支持更多项目以提高财政科技资金的经济和社会效益。

3.尽快设立省级创业投资引导基金。互联网时代，顺应大众创业、万众创新的新趋势，通过风险补助、跟进投资、阶段性参股等多种财政支持形式，引导创业投资基金积极支持和培育科技创新型中小企业，拓展中小企业自主创新的融资渠道。

4.严格对引进技术和项目的扶持条件。确需引进的技术和项目，经过消化吸收再创新并转化为成果的，可以通过补助、奖励、政府采购、贷款贴息、跟进投资、阶段性参股等多种形式予以支持。

5.充分发挥政府采购带动自主创新的政策效应。配合科技部门积极开展自主创新产品认定工作，加大推动河南省自主创新产品列入国家“自主创新产品政府采购清单”的工作力度，切实落实优先采购、首购、订购等支持自主创新的政府采购政策。

［1］胡兴旺.创新支持中小企业发展的财政政策研究［J］.财政研究，2011（4）.

［2］欧文汉.瑞典、德国支持自主创新的财政政策及对我国的启示［J］.中国财政，2012（18）.

作者单位：郑州轻工业学院经济与管理学院

（责任编辑：董丽娟）

2014年度国家社科基金项目（14BJY044）；2015年河南省教育科学“十二五”规划项目（〔2015〕-JKGHYB-0074）；2012年河南省哲学社会科学规划项目（2012BJJ041）。