促进就业绩效评估及其模型构建研究

卢驰文

促进就业绩效评估及其模型构建研究

卢驰文

内容提要：考评一个地区促进就业工作的绩效，不仅要考察该地区促进就业工作使用资金的效率，而且要查阅该地区失业率的数据，还要分析该地区促进就业工作的难度系数。促进就业工作的绩效与年末失业保险累计结余、年末参加失业保险金的人数、年末城镇就业人数总和成正比，与年末领取失业保险金人数、当年失业保险基金收入、年末国有单位就业人数成反比。根据考评结论，建立科学的激励机制，规范失业保险基金管理，提升促进就业工作水平。

失业保险金当年收入累计结余促进就业缴费比例

一、促进就业的资金使用效率指数的确定

就业是民生之本，促进就业是一项意义重大的系统工程。参与促进就业工程的机构很多，不仅有人力资源和社会保障系统的就业促进中心，还有高校、中等职业学校、企业、居委会、街道等，本文主要研究依托失业保险基金开展的促进就业的绩效评估。只有制订科学的绩效评价方法，才能建立有效的激励机制，才能更快地改进就业工作。

考察一个地区的促进就业工作的成效，不能单看使用资金的多少。在缴费比例相同的情况下，衡量一个地区促进就业工作成效的高低，就业率（或失业率）是一个重要的指标，资金结余也是一个重要的指标，当然不能用累计结余的绝对金额，而要用结余相对于所在地区的失业保险的年收入的比值。因为，各地区的缴费人口不同，各地区的工资水平也不同，必须采用累计结余规模与当年失业保险收入之比来衡量。在失业率相同的情况下，累计结余越多，说明用于促进就业的资金和发放失业保险金越少，促进就业工作成效越大，促进就业的资金使用效率越高。在其他情况不变的前提下，失业率越低，促进就业的工作成效越大。因此，促进就业的资金使用效率指数=（累计结余/当年失业保险收入）/年末失业率。这个指数的意义在于对各地区促进就业资金使用效率排名，用于各地区比较。

由于参加失业保险人数只是就业群体的一部分，很多劳动者未参加失业保险，一个地区的失业率尽管未必等于年末领取失业保险金人数与年末参加失业保险人数之比。但经济波动对参加失业保险的人和未参加失业保险的人就业的影响都差不多，故可以近似认为，年末失业率=年末参加失业保险者的失业率=年末领取失业保险金人数/年末参加失业保险人数。

二、失业保险促进就业资金的使用效率排序情况

表1　2012年末各地区失业保险促进就业的资金使用效率指数表

从表1可以看出，促进就业资金使用效率最高的地区是北京，第二名是广东，第三名是贵州，第四名是浙江，第五名是福建。促进就业资金使用效率最低的地区是四川、上海倒数第二名，江苏倒数第三名，新疆倒数第四名，安徽倒数第五名。可见，促进就业的资金使用效率与所在地区经济发展水平没有必然的联系。

促进就业工作与累计结余都是多年工作的成果，运用本表中的计算方法对各地区促进就业工作的资金效率排名，是对各地区长期促进就业工作资金效率的评价。如果对2012年促进就业的资金使用效率进行排名，可以当年失业保险基金收支比值除以失业保险参保者的失业率。累计结余与当年收入之比、当年收支比、累计结余与当年支出之比，这三个数值都有很大的正相关性，因此，用本表的方法——失业保险累计结余与当年收入的比值除以失业保险参保者的失业率，对2012年促进就业工作的评价结论基本上符合客观实际。

三、全国失业保险基金历年结余状况分析

表2　我国失业保险基金（1994年～2012年）收支情况

笔者对表2数据分析发现：2002年、2003年、2004年我国发放失业保险金人数很多，处于1994年～2012年的历史高位；2002年、2003年、2004年我国发放失业保险金人数与年末参加失业保险人数之比很大，也处于1994年～2012年的历史高位；2001年、2002年、2003年我国失业保险基金当年收支比值很小，处于1994年～2012年的历史低位。即使2008年第四季度我国开始受到国际金融危机的冲击，我国的领取失业保险金人数与年末失业保险参保人数之比仍然在减少，为何出现这样的局面？笔者利用《中国统计年鉴2013》数据计算得到：2012年西藏的失业保险基金当年收支比为5.67，上海是1.32；2012年西藏的失业保险累计结余与当年支出的比值为24，而上海为1.86。缴费比例相同，为何两地累计结余与当年支出的比值相差如此悬殊？结余规模是影响资金使用效率的重要因素，失业保险基金结余规模变化的社会原因也较多。比如：缴费比例的调整是首要因素；下岗人员生活保障向失业保险转轨，陡然增加了领取失业保险金的人数；我国宏观经济是波动的，经济增长率也是变化的；各地区失业保险覆盖的行业结构未必相同；各地区失业保险支出项目、标准存在差异；有些地区已经降低了失业保险的缴费比例。

四、促进就业工作难度系数与绩效综合评估

仅仅从促进就业的资金使用效率指数分析，还不能得出各地区促进就业工作成效大小的全面正确结论。因为，各地区就业的大环境不相同，尤其是各地区就业人数的所有制结构与就业的难度系数关系密切。

我国各地区所有制结构差异很大，劳动力就业的行业结构差异也很大，然而在国有单位工作的人员工作比较稳定，失业概率是很小的，尤其是在机关事业单位的职工失业概率非常小；而在城镇集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份责任公司、私营企业、港澳台投资单位、外商投资单位、个体工作的人员流动性比较大，失业的概率比较大。乡村就业一般与土地有关，与人力资源和社会保障系统的促进就业没有多大关系。因此，评估促进就业工作的难度主要分析城镇就业人员的所有制结构。城镇就业人数总和与国有单位就业人数之比越大，说明国有单位就业人数占城镇就业人数总和的比重越小，难度系数越大。因此，笔者把城镇就业人数总和与国有单位就业人数之比当作难度系数。

表3　2012年末部分地区促进就业工作绩效综合评价指数

促进就业资金的使用效率指数主要体现失业保险在降低失业率方面的资金使用效率的高低，没有考虑各地区就业的难度系数。笔者提出促进就业工作绩效综合评价指数的概念，在难度系数相同的情况下，促进就业工作绩效综合评价指数与促进就业资金使用的效率指数正相关；在资金使用效率相同的情况下，促进就业工作绩效综合评价指数与促进就业的难度系数正相关。换言之，促进就业工作绩效综合评价指数=促进就业难度系数×促进就业的资金使用效率指数。促进就业工作绩效综合评价指数，该指标充分考虑了各地区就业的行业结构与促进就业工作的难度的关系，尽量在排除难度系数差异的影响下评价各地区促进就业的资金使用效率。促进就业工作绩效综合评价指数的意义不在于其绝对值，而是相对值；该指数可用于各地区比较促进就业资金的使用效率的高低。各地区促进就业工作绩效综合评价指数的平均值，就是全国促进就业工作绩效综合评价指数。

从表1和表3中可以看出，在促进就业的资金使用效率指数排名中，北京排在广东的前面；但在促进就业工作绩效综合评价指数的排名中，广东排在了北京的前面，而且广东的促进就业工作绩效综合评价指数（9456.43）远高于北京的（5473.01）。两地促进就业工作的绩效综合评价指数远远高于全国水平（1041.11），两地促进就业工作的经验值得总结和推广。贵州的促进就业工作绩效综合评价指数为2102.87，虽然高于全国水平，但不是很突出。上海的促进就业工作绩效综合评价指数为534.60，大约为全国水平的1/2。可见，上海的促进就业工作需要认真反思和改进促进就业工作。

五、绩效评估模型公式化及其应用建议

根据前面的文字描述及两个表格可以建立公式化的模型，设：P为年末领取失业保险金人数，Q为年末参加失业保险人数，I为当年失业保险收入，B为年末失业保险基金累计结余，U为促进就业的资金使用效率指数，则：

U=（B/I）/（P/Q）=BQ/PI

又设：E为年末国有单位就业人数，T为年末城镇就业人数总和，D为年末促进就业难度系数，S为促进就业工作绩效综合评价指数，则：

D=T/E

S=U×D=（BQ/PI）×（T/E）=BQT/PIE

这个公式就是促进就业工作绩效综合评价指数的模型，它表明：促进就业工作的绩效与年末失业保险累计结余、年末参加失业保险金的人数、年末城镇就业人数总和成正比，与年末领取失业保险金人数、当年失业保险基金收入、年末国有单位就业人数成反比。

评估促进就业工作，要考虑各地缴费比例的差异，只有各地缴费比例相同的情况下，利用上述的评价方法得出的数据才具有可比性。促进就业的资金使用效率指数，利用了累计结余与当年收入之比值，既要考虑失业保险金的发放水平，还要考虑享受的资格条件。只有享受资格条件相同，失业保险金与社会平均工资的比值大致相当的情况，各地促进就业工作绩效综合评价指数才具有可比性。在评价体系中，年末促进就业难度系数=年末城镇就业人数总和/国有单位就业人数，促进就业的难度系数不在于其绝对值，而是在于其相对值，尤其是可以把年末全国难度系数作为中位数或平均值，以比较各地促进就业工作的难易程度。为了科学应用促进就业绩效综合评价指数模型，提高管理失业保险基金水平，笔者提出建议如下：

（一）忽略各地失业保险金替代率的差异。尽管各地失业保险金发放标准有所差异，但各地失业保险金与社会平均工资的比值相差不大，况且各地享受失业保险资格条件基本相同，都是沿用国务院颁布实施的《失业保险条例》中的资格条件。

（二）选择1999年～2012年间的失业保险数据。1999年以前，各地失业保险缴费比例不完全一样。1999年1月22日，国务院颁布实施《失业保险条例》，调高并统一了缴费比例，这些年份的数据具有可比性。2013年，有些省市已经降低了缴费比例。各地促进就业工作具有连续性，能够从1999年～2012年间发现促进就业绩效好与差的地区。

（三）在全国统一建立失业保险金与社会平均工资挂钩的制度，而且各地两者的比值相同。杜绝各地失业保险金的发放标准五花八门的现象，统一各地区失业保险金的替代率，使各地失业保险金发放水平具有可比性。

（四）适当提高失业保险金的发放水平。失业保险不是社会救助，而是以履行缴费义务为前提的互济项目。目前，我国各地区最低工资大约为本地区社会平均工资的40%，我国各地失业保险金的历年结余规模过大，可以把失业保险金与社会平均工资的比值规定在32%～40%范围内；甚至可以把失业保险金与失业者失业前的缴费工资的比值规定在32%～40%范围内。目前，我国有些地区失业保险金在最低工资标准的60%到85%之间。其实，失业保险金的水平可以与最低工资相当，甚至可比最低工资高些，未必要低很多。

（五）应重视促进就业工作绩效综合评价指数排名而非绝对值。利用促进就业工作绩效综合评价指数发现促进就业工作的先进地区和落后地区，以便总结成功经验在全国推广，也可以分析失败的教训供各地引以为戒。人力资源和社会保障部对于先进地区给予表彰，对落后地区提出整改的要求，建立各地促进就业工作的激励机制。

（六）适当修改模型就可以比较缴费比例不同地区的当年促进就业工作绩效。上述模型以各地缴费比例相同为前提，并采用了累计结余数据，把某年促进就业工作的成效看成了促进就业部门多年长期努力的结果。各地失业保险缴费比例降低幅度不一，为了比较某一年各地促进就业工作的绩效大小，可以适当调整模型变量。可以将失业保险缴费比例拟定为3%，拟定当年收入为N，拟定当年结余为M，当年支出为K，根据当年缴费比例推算按照缴费比例3%征缴的拟定当年收入，当年缴费比例为F，当年收入为G，则：

N=3%G/F

M=N—K=3%G/F—K

S=U×D=（MQ/PN）×（T/E）=MQT/PNE=（3%G/F—K）QT/PNE

这个模型表明：促进就业工作的绩效与拟定当年失业保险结余、年末参加失业保险金的人数、年末城镇就业人数总和成正比，与年末领取失业保险金人数、拟定当年失业保险基金收入、年末国有单位就业人数成反比。如果F=3%，实际上就是各地没有降低缴费比例。如果F＜3%，说明缴费比例下调了。无论下调了还是没有下调，这个修订模型与原模型相比，只是主要从资金的角度体现当年促进就业工作的绩效，但也不能完全排除往年促进就业部门的努力对当年绩效的影响。

［1］国务院研究室课题组.中国社会保险制度改革［M］.北京：中国社会科学出版社，1992：218.

［2］毛健.失业保险［M］.北京：中国劳动保障出版社，2004（7）：19.

［3］杜选.我国失业保险支付标准的探索［J］.中国劳动，2014（2）：19.

（责任编辑：邢荷生）

Employment Promoting Performance Evaluation and Model Construction in Chinese Regions

Lu Chiwen

Employment promoting performance is positively related not only to efficiency of the use of employment promoting funds，but also the employment rate and promoting employment difficulty coefficient of same regions.Employment promoting performance of a region is negatively related to the area's unemployment rate.According to the evaluation results,our recommendations are as follows:to set up scientific incentive mechanism,to guide the social insurance fund management and to promote the employment level.

Unemployment insurance；Year income；Employment promotion；Contribution ratio

F812.2

A

2096-1391（2016）03-0091-07

卢驰文，上海政法学院副教授，经济学博士，社会保障教研室主任