菏泽市公共资源市场化配置改革的实践与思考

李忠卿

一、菏泽市公共资源市场化配置改革情况

2013年10月，菏泽市针对公共资源配置中存在的各自为政、管理无序、同体监督等问题，在全国率先探索实行“四位一体、联动监管”的公共资源市场化配置体系。

（一）改革的动因和牵头部门确定的基本考虑

改革的主要动因：一是菏泽财政困难，必须向规范管理要财政保障能力。二是管理漏洞多，必须向规范管理要资源配置效率和效益。三是公共资源配置领域成为腐败问题重灾区，必须最大限度防范权力寻租。四是落实中央要求，必须最大程度发挥市场在资源配置中的决定性作用。

确定由财政部门牵头推进改革的主要考虑是，充分发挥财政部门作为政府管家的作用。从财政的职能来看，财政部门不仅管资金，也管资源、管资产，在公共资源-配置-收支-资源这个公共资源配置循环过程中，资源配置是财政的基本职能，配置的结果-收支又是财政收支的重要组成部分，收支转化为新的资源也是财政监督和管理的重要内容。作为财政部门，政府有多少资源，这些资源在哪里，配置多少，怎样配置，收支怎么管理，配置全程怎么监督，都应该知道并有主导性的话语权。从菏泽市存在的公共资源配置问题来看，主要是家底不清、各自为政、市场化配置程度低、操作不规范等问题，这些问题都影响到配置效率和效益，最终都表现在财政收支上，从根本上讲，都是财政监管不到位的问题。从公共资源配置的监管体制来看，多头监管问题突出，这些部门都是监管公共资源配置的一部分，没有一个监管职能的公约数，没有一个法定的监管部门能牵起头来，只有财政对公共资源配置收支预算编制和执行监管这个法定职责做到了全覆盖，也只有财政部门才能以收支为抓手系统解决公共资源市场化配置的全程监管问题。

（二）改革的基本思路、原则和体制框架

改革的基本思路是：着眼于解决公共资源配置的项目、市场、收支、监管环节存在的问题，按照社会主义市场经济体制和公共财政制度要求，以公平、效率、效益、经济为导向，系统建立以统一的公共资源项目管理体制为龙头，以有序的市场体系为基础，以规范的政府收支为核心，以健全的监督和考核评价机制为保障的“四位一体、联动监管”的公共资源市场化配置体系。

改革的基本原则是： 坚持市场化改革的基本方向；遵循法治化的基本要求；运用系统设计、统筹推进的基本方法；把握体制机制建设的基本框架；落实公共性的基本定位。

改革的基本体制框架是：建立了“党委政府统一领导、联席会议统一协调、财政部门综合监管、行业监管部门各负其责、监察审计部门同步监督”的“五位一体”的领导体制和组织协调机制，成立了由市政府副秘书长、监察局长、财政局长和发改委主任共同为召集人的菏泽市公共资源市场化配置工作联席会议，办公室设在市财政局。关于综合监管机构，整合组建了市级公共资源市场化配置综合监管机构：菏泽市公共资源市场化配置监督管理局（挂市政府采购管理办公室牌子），为市政府直属的正县级财政拨款事业单位，挂靠市财政局，负责拟定公共资源市场化配置制度并组织实施、管理政府采购等。关于交易平台服务机构，在整合现有的11个公共资源专业交易市场的基础上，市级依托牡丹区公共资源交易中心，建立了市区共用的公共资源交易平台，履行公共资源交易的场所、设施、信息、鉴证等服务职责，构建了管理、操作和服务既相分离、又相协调的“三位一体”的市场运行机制；市级公共资源交易大厅现已建设完毕，正抽调人员组织公共资源交易试运行。所辖县区在上一轮机构改革中也都按要求组建了公共资源交易中心，为县区政府政务服务中心管理办公室所属的副科级财政拨款事业单位。

（三）改革的主要措施和成效

一是公共资源家底已基本兜清。组织开展了公共资源市场化配置清查规范工作，疏理并公布了746项公共资源品目目录，通过清查规范，市本级共清查出公共资源项目418项，公共资源配置市场11个。2013年公共资源配置收入128亿，支出68.7亿，公共资源市场化配置共有监管主体11个。

二是市级公共资源项目管理体系基本建成。初步建立了统分结合的公共资源项目库，公布了第一批市场配置目录297项，将100个服务项目纳入市场配置范围，将公共资源市场化配置比例由13%提高到33%；社会保险卡承办权的市场化配置，获得政府收益6600万元。

三是统一的公共资源配置市场体系基本建立。规范了市场设置、市场要素、配置条件设置、部门职责和市场监管，制定了统一的交易流程规则和行业流程规则相结合的流程规则体系，切断了公共资源管理部门、代理机构、评审专家和市场竞争主体之间的经济联系，引进了市外50多个代理机构，取消了入菏市场的备案手续，吸引市场竞争主体大量进入菏泽市场。2013年10月至2015年底，市级共实现收益性资源进场交易额162.24亿元；支出性资源进场交易额72.25亿元，节约支出9.96亿元。

四是预算和收支管理体制逐步健全。试编了2014、2015、2016年公共资源配置预算，对按照预算执行和市场配置结果形成的财政收入和支出实行财政直接征收和集中支付，市级进场的公共资源市场化配置收入直接征收率达100%，增加财政收入5.68亿；支出规范率100%，节约财政支出9.11亿元。

五是公共资源配置监督和考核评价机制基本形成。建立了财政部门牵头，行业监督部门和审计、监察、检察机关参加的联动监督机制。实施了考核评价制度，建立了诚信库，实行了不良信息披露、联动制约和“黑名单”制度，健全了诚信评价机制。建立了操作机构、评标（审）专家和市场竞争主体表现，与资格资质管理、考核评价、市场准入、服务费用支付和保证金退付挂钩制度，实行了项目、目录、预算、配置操作、收支等全过程的公开制度，进一步健全了立体监督和失信惩戒机制。

菏泽市公共资源市场化配置改革，得到了中央、省有关部门认可，专家学者和主流媒体也给予高度评价。

（四）改革存在的困难和问题

一是公共资源交易平台未全部整合到位。当前市级仍使用牡丹区交易平台，既不符合中央和省的要求，也不能满足市直和三区公共资源交易的需要。市县区之间的公共资源交易平台运行和管理体制还没理顺，市对县区既无法进行有效管理，又难以形成统一的交易市场。

二是县区的公共资源配置监管体制还不健全。机构建设参差不齐，市级整合组建了公共资源市场化配置综合监管机构，大部分县将公共资源综合监管明确由政务服务中心管理办公室承担，个别县未组建相关综合监管机构。

三是领导决策、协调机制还不适应改革需要。部分县区联席会议制度、改革的领导决策推进督查机制等还未建立，联席会议的规格和职能还不能适应进一步改革的需要，对改革政策落实的督查、检查、问责机制还未建立。

四是市直和县区对公共资源市场化配置政策落实不够。市场化配置比率还不高，政策功能有待进一步开发和实施，全市统一的电子化交易系统还未建成。

五是改革还缺乏有力的理论指导、舆论环境、法律支撑、顶层设计和体制保障。公共资源市场化配置的理念还不强，缺乏系统性的理论探索和理论创新以及推进工作所必须的舆论环境。在行业部门之间、配置循环全过程和各阶段之间缺乏系统性、整体性、综合性的顶层政策和制度设计；特别是还没有建立公共资源市场化配置的法律法规体系，现有与公共资源配置相关的法律法规，也缺乏统一性和协同性。

二、改革的几点启示

（一）只有坚持市场化改革方向，系统设计，整体推进，才能真正实现公共资源良性循环。只有系统设计和整体推进改革，方能理顺配置循环全过程，形成政府统筹、持续推进市场化和落实政策功能的机制，真正将经济、效率、效益、公平体现在财政收支、经济发展以及公共产品数量、质量上。

（二）只有建立科学完整、分工明确、统一协调的监督管理体制，才能保证公共资源配置的有序进行。不从财政角度考虑对交易平台或交易市场的综合监管，虽能解决一些问题，由于没有法定的职能作为依托，又没有牵头的抓手，难以统一各种公共资源配置的程序和规则，难以做到对全过程的监管；如将综合监管定位为对行业监管部门的再监管，也不符合机构设置和职能配置的基本原则。因此，不管平台怎么设，财政监管是必须的。应借鉴外地成功经验，探索以政府授权、部门委托方式建立公共资源配置领域综合监督执法体制。要根据公共资源分级管理及公共资源配置分级分部门监管体制，进一步建立健全公共资源配置的分级综合监管体制，落实各级政府的责任。

（三）只有整合建立统一规范的交易平台体系，才能促进公共资源配置市场的健康有序发展。要建立统一规范的公共资源配置市场，必须进一步整合市、县区分散设立的公共资源交易机构的平台服务职能和机构人员，设立统一的公共资源交易机构。要依法定位公共资源交易机构的公共服务职能，不得从事操作代理业务，也不得履行监管职能。在平台管理体制上，公共资源交易机构隶属公共资源监管部门，虽然有利于工作协调，但不符合法律、法规和管办分离的要求；交易机构直接隶属政府，既符合上级要求，也有利于形成平台服务、配置操作和监督管理相互制约的机制；对监管机构和交易机构的工作协调问题，可在议事协调组织的框架内解决。要进一步理顺市对县区公共资源交易机构的管理体制，将县区交易中心改为市交易中心的分中心。在具体管理形式上，如将人、财、物全部上划，有利于统一管理和统一市场形成，但不符合权责对等的原则，和分级监管的体制不相适应，不利于县区政府对改革的统一组织实施，也难以实现市对县区交易中心的有效管理；如维持原来的管理格局，则不利于市对县区的一体化管理。因此，市对县区分支机构实行双重管理、以县为主的体制，既落实了县区政府的权利和责任，也有利于市对县区业务的一体化管理。

（四）只有建立强有力的领导决策和协调推进机制，才能确保改革政策的落地。由于公共资源市场化配置改革涉及到各部门和单位的利益调整，在政府层面建立决策协调机制很有必要，根据菏泽市3年来的运行情况和外地经验，我们认为，只有建立高规格的领导决策和推进机制，才能有利于改革政策的落地；只有建立部门间的日常沟通协调机制，才能“粘合”各部门形成合力；只有建立政府督查机制和纪检监察部门的问责机制，才能确保改革工作的顺利进行。

（五）只有注重顶层设计，才能建立统一规范的公共资源市场化配置体系。公共资源市场化配置改革，涉及面广、政策性强，必须将其作为全面深化改革和依法治国的一项重要内容，统筹推进。加强理论研究和探索，强化对实践的引领、指导；更新配置观念，强化市场意识；中央和省应尽快根据各部门的职能配置，明确具备资源配置职能、有职能依托、有影响力的综合部门牵头组织和推进这项改革，抓紧就公共资源市场化配置有关的政策进行系统梳理、整合，结合财税体制改革，提出框架性指导意见，设计制定综合性和配套的政策制度，全面构建公共资源市场化配置的组织协调体系、业务运作体系、政策功能体系以及保障支撑体系，逐步规范公共资源市场化配置的组织框架、运行模式、工作推进机制和监督管理体制等。尽快组织公共资源配置的立法调研、规划工作，按照由易到难、由简单到复杂的原则，分步修改、完善和建立公共资源市场化配置的法律法规体系。

三、进一步深化公共资源市场化配置改革的初步思考

（一）进一步坚定改革目标，明确改革任务。力争用2-3年时间，在全市范围内基本建成体制完整、运作规范、机制健全的公共资源市场化配置体系，实现公共资源市场化配置比率80%以上，真正创出菏泽特色和品牌。要进一步明确改革任务，进一步健全市县分级管理的项目管理体系，健全完善市级电子化项目库监管机制，公布实施第二批公共资源市场化配置目录清单，努力将公共资源市场化配置比率由33%提高到50%以上，特别是将能市场化配置的自然资源、社会资源、行政资源、资产资源等全部推向市场，最大限度的增加政府收益。进一步健全公共资源配置市场体系，建立市县联动的市场运行机制，实现进场交易率100%。进一步加强预算管理，全面编制公共资源配置预算，加强收支监管，实现财政直接征收比率100%，支出规范率100%。进一步健全统一规范的联动监督机制和考核评价机制，强化考核评价结果的运用，实现考核评价全覆盖。

2016年6月底前，在整合层级和场所、信息、专家资源及统一制度规则基础上，建立市级统一的交易平台；2017年6月底前，建立市县共享资源、统一流程规则、统一信息系统、统一服务标准、统一监管机制的平台体系；2018年6月底前，形成市县一体、上下联通、左右贯通、异地互通的流程电子化，交易规范化、服务标准化、监管智能化的平台体系，实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变，打造区域公共资源交易大市场，进一步健全规范公共资源市场化配置体系。

（二）进一步健全监管体制。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，公共资源交易综合监管职能仍由菏泽市公共资源市场化配置监督管理局承担，单位原行使的政府采购和公共资源交易相关服务职能移交由市公共资源交易平台服务机构承担，不再加挂市政府采购管理办公室牌子。健全完善县区公共资源综合监管机构，其领导体制和工作机制按照市级模式执行，实行“统一机构名称和职能、统一监管制度、分级实施监管”。

（三）进一步整合平台资源。市级层面，按照监管和服务相分离的原则，整合市公共资源市场化配置监督管理局实际承担的现场协调服务职能、市住建局建设工程招投标管理办公室承担的招标服务职能，以及相关编制和人员，组建菏泽市公共资源交易中心，加挂市政府采购中心牌子，作为市政府直属的事业机构，主要履行公共资源交易的平台服务职能，统一承办市级和开发区、高新区的公共资源交易相关工作。剥离菏泽市建筑工程交易中心、市国土资源局土地储备中心、市兴菏产权交易公司、市国泰产权交易公司、市法院涉诉资产拍卖等机构承担的公共资源交易平台服务职能或业务，统一划归市公共资源交易中心承担。市直各部门、各单位不得再建设公共资源交易场所，不得再履行或委托履行公共资源交易平台服务职能。县级层面，将各部门分散设立的工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让转让、国有产权交易、政府采购、药品采购等交易平台及相关事业机构的编制和人员全部整合，统一归入县区公共资源交易中心，依法推进公共资源交易高效规范运行。理顺市、县公交资源交易平台服务机构关系，县区公共资源交易中心作为市公共资源交易中心的分支机构，实行市、县双重管理，人财物和中心的建设、运行由县区管理，领导班子成员任免事先征求市公共资源交易中心意见；业务由市公共资源交易中心管理，统一名称职能、统一流程规则、统一设施和服务标准、分别操作运行、分级监督管理、资源统筹共享。

（四）进一步整合信息系统、专家资源和制度规则。整合市县区分散的信息系统，建立全市统一的、终端覆盖县区和乡镇的电子交易公共服务系统，实行“统一信息发布、统一注册登记、统一技术规范、统一存储数据”，并实现与交易系统、监督系统、项目管理系统、预算系统以及国家和省公共服务系统的互联互通和资源信息的整合共享。按照市场竞争原则，购买电子交易系统的服务，实行全市“统一购买、多家入围、自主选择、分别付费”。建立全市统一、分级分部门操作的行政监督系统，并实现和信用菏泽以及相关部门的互联互通。进一步整合专家资源，建立与国家、省专家系统的互联共享机制，充分利用国家、省综合专家库和行业专家库，落实专家使用共享和激励约束机制，严格实行不良行为认定、记录、公开、考核评价、“黑名单”制度和联动制约制度。建立全市统一的应急综合专家库，探索建立苏鲁豫皖交界地区专家资源共享共用共管系统和工作机制，进一步规范单位推荐专家管理，健全约束机制。探索实行政府购买专家管理服务的办法，建立双重约束机制，不断规范专家的评标评审行为。进一步健全目录管理制度，完善市场运行机制。抓紧公布菏泽市第二批公共资源市场化配置目录，建立健全公共资源市场化配置目录动态调整机制。加强交易平台服务的监督管理，统一规范服务办法和服务行为，健全市场主体以及第三方参与的平台服务社会评价机制，建立对考核评价结果的公开和结果运用机制。按照监管、操作、平台相互分离的要求，进一步完善菏泽市的三层运行机制，实施平台机构和行政监督部门的脱钩，逐步推进监管职能和操作职能的分离。

（五）进一步落实部门责任。落实公共资源管理部门在公共资源市场化配置中的主体权力和责任；明确和落实行业监管部门对本行业公共资源市场化配置的推进、首席监管的权力和责任；推动建立行业自律机制；健全全过程信息公开机制；进一步理顺基本业务流程及规则和行业业务流程及规则，加强事前、事中、事后监督；健全各部门联动监督、信息披露、联动制约和“黑名单”机制，完善统分结合的联动监管机制；加强考核评价，健全诚信体系。实行监督部门联合办公、并联审核办法，进一步提高工作效率。要进一步明确和强化财政部门牵头推进和综合监管的手段及措施，将财政从预算财务角度的牵头、组织、协调、推进、综合和监管职责，在整体工作推进和综合监管上（宏观）明确定位为一线，在行业工作推进和监管上（微观）明确定位为二线，将权力和责任传导到部门、单位、代理机构和个人。通过对行业监管部门的监督推进改革，通过对公共资源管理部门的监督推进体系建设，通过公开透明、激励惩戒、联动制约约束市场主体的行为。

（六）进一步健全改革的领导、决策、协调推进和督查问责机制。市、县区政府成立政府主要负责同志为主任，各相关部门主要负责同志参加的公共资源市场化配置工作委员会，负责公共资源市场化配置工作的领导、决策和部署。健全完善公共资源市场化配置联席会议机制，加强对公共资源市场化配置工作的组织、协调和指导。要落实县区党委政府、行业监管部门推进改革的主体责任，要将公共资源市场化配置改革工作纳入对县区和市直部门的目标管理考核，分解任务目标，落实主体责任。政府督查机构要加强对公共资源市场化配置工作的督查；纪检监察部门要建立问责制度，加强对改革的监察和问责。将公共资源市场化配置改革纳入党委、政府和部门的科学发展考核、党风廉政建设责任制考核、经济责任审计和政府绩效考核评价体系。

（七）在现有的法律框架内积极探索系统集成改革的体制机制。要进一步修改完善公共资源市场化配置监督管理办法和配套办法，健全全市统一的公共资源市场化配置改革的监管体制和推进机制；积极探索建立公共资源项目登记、管理、调整、审核、报告和公开制度，健全人大对公共资源管理情况的审议机制；积极探索建立相关激励约束政策，健全不断提高公共资源市场化配置比率的机制；积极探索完善公共资源配置预算的编制、执行办法，健全人大对配置预算的审查监督和公开机制；积极探索建立公共资源配置的需求论证和绩效评价机制，努力实现物有所值的目标；积极探索建立公共资源配置过程中各环节相关法律法规的衔接和协调机制，进一步统一公共资源的买和卖、特许经营和PPP等的流程和规则；积极探索实行多规合一制度，加快实施公共资源配置的统筹、调控、融资等政策功能，促进菏泽市经济社会事业的健康快速发展。

关键词：公共资源 市场化配置 交易平台