当前我国城市社区治理中的行政与自治关系问题探析

赵萍丽+沈邑川

摘 要：20世纪90年代末开始，中国在理论和实践两个层面开展了社区治理改革的探索，其目标是推动社区自治，构建政府与社会组织的合作治理模式，在实践中形成了上海模式、沈阳模式和江汉模式等最具代表性的三种社区治理模式。本文通过对这三种模式的分析，指出了社区治理中普遍存在的政府与自治组织的关系困境，并探讨了解决这一难题的可行路径。

关键词：城市；社区治理；社区自治；治理模式

所谓社区治理，是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非营利组织等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理的方式，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程与机制。

社区治理的参与主体是多元化的，其中既包括传统的管理者政府，也包括由公民参与的非政府组织、各类社会团体等在内的公民社会。与西方发达国家不同的是，在我们国家，社区仍然有党和政府派出机构。事实上，从20世纪80年代社区建设起步以来，我国社区治理参与主体的特征已经发生了很大的变化，使得力量架构由原来的政府—公民的线性结构转变为以政府为根基、以公民及其他各类组织为枝叶的树状结构。

一、城市社区治理中行政与自治关系的不同模式

从20世纪90年代中期开始，全国多地积极开展社区治理新模式的探索，出现了以城市命名的北京模式、上海模式、天津模式、南京模式、沈阳模式、青岛模式、江汉模式、镇江模式、四平模式、铜陵模式等多样化的社区治理模式。就社区治理中行政与自治关系的角度来看，这些形形色色的模式可以划分为三种：政府主导模式、自治型模式以及合作治理模式。

1.政府主导模式

政府主导模式以上海为典型代表。在社区管理体制上，全国多地都进行了“两级政府，三级管理，四级网络”的改革探索。上海正是依托这种改革思路，以党和政府的指导为基础，形成了以行政主导为核心的社区治理模式，其内容是：将一个街道的管辖范围作为一个社区，一方面在相关法律、法规、规章的规定和授权范围内，扩大街道办事处管理职权，除了承担社区内部分的管理权外，还作为联系区级政府与居委会的纽带，起到承上启下的作用；另一方面，充分发挥街道与居委会的联动性，居委会也要相应承担更多的职能，配合街道进行基层社区的管理。

2.自治型模式

自治型模式以沈阳为典型代表。沈阳在进行社区体制改革过程中以政府逐步退出社区管理，逐渐形成以社区自我管理为主的新型社区为改革目标，取得了良好的改革效果。沈阳模式最大的特点是将社区组织按照“国家政权机构的设置，创造性地构造了社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区管理委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成‘议行分离、相互制约的互动运行机制”。其改革措施具体包含以下两个方面：其一，社区范围一般要大于居委会，小于街道办事处，“主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位自然地域划分的‘板块型社区；二是以封闭型的居民小区为单位的‘小区型社区；三是以职工家属聚居区为主体的‘单位型社区；四是根据区域的不同功能特点，以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的‘功能型社区”。其二，政府与公民社会在社区治理中所扮演的角色发生了根本性的转变，由公民社会特别是自治性社会组织主导社区事务的管理，而政府作为“掌舵者”，只是制定相关的法规和规章来规范其行为和提供相应指导。从社区治理的长远发展来看，沈阳模式更加符合社区自治化的目标。

3.合作治理模式

合作治理模式以武汉江汉区为典型代表。2000年，为了解决基层社区治理困境，武汉市江汉区在借鉴沈阳模式的基础上，探索出了政府和社会共同治理的新模式。社区的范围沿袭了沈阳模式对社区的划分标准，面积大于居委会小于街道。改革的核心是：“以提高政府社会管理效能、公共服务效能、社区自治效能为依归，以社区为平台，通过社区体制和街道行政体制创新，建立一种政府行动与社会行动有机衔接的社区合作治理模式”。江汉模式将政府与社区组织当做平等的社区治理主体，其“治理主体表现为多元化，不仅包括政府，还包括社区组织、辖区单位、非政府组织以及社区居民；各自治理主体因为掌握的资源不同，彼此之间形成相互依赖；权力运作不再是通过自上而下的行政命令，而是一种多个独立组织共同参与的过程”。

除了上述三种模式，还有诸如深圳市盐田区的社区工作站模式、深圳市桃源居社区的桃源居模式等，它们都为社区治理改革提供了丰富的实践经验。

二、城市社区治理中行政与自治关系存在的问题分析

当前我国社区治理改革取得了不小的成绩，但同时也暴露出了一些问题。主要表现在以下两个方面。

首先，行政与自治关系粘连性强，界线模糊。一般而言，在合作治理中，治理的主体“均具有正式组织的特征，但它们相互之间没有隶属关系”。社会组织能否真正做到与政府划清权界，理清关系，最大限度地独立行使自治权，直接决定着社区治理改革能否完全实现自治或部分实现自治。但在我国社区治理改革中，政府必然是社区治理改革的推手。政府和社会组织之间是“主导者与职能单位的关系”，这也是所有关系中的核心。那些新生的、具有自治功能的社会组织几乎都是由政府牵头组织成立的，由政府赋予某个具体的社会组织行使某项具体的自治权的权利，这使得这些自治组织与政府之间的粘连性不可谓不深。社会组织成立的原动力如果不是来源于公民内心的需求，那么由这些组织参与的“自治”是否是公民的自治就值得商榷了，公民参与自治的热情也就难以持续。虽然沈阳模式的初衷是实现社区自治，将政府影响降到最低，其改革也比较彻底，但政府依然在各个环节对社区管理施加影响，政府对社区的指导变为领导，很多行政人员自然而然地将社会组织当做是政府的下属单位，直接或间接干涉他们行使自治权。这一问题在江汉模式中也有明显体现，即作为自治组织的社区管理委员会在行使职能时面临着如何协调公民、党、政府、企业等主体之间关系的难题；同时低社区参与度使得社会组织难以有效发挥治理职能，自治建设的推进陷入瓶颈。

其次，社区治理实践中政府往往“越权”。导致这一问题的原因主要有两个：一是由于中国公民社会发展规模还相当弱小，过早地让其承担某些管理义务具有客观上的困难以及风险，使得政府有时候不得不越权代为管理；二是政府的行政权力难以有效限制，公权力自身带有一种不断扩张的属性，再加上传统上公民普遍的观念是政府应该什么都管，导致政府会自觉或不自觉地超越职权的限度进行管理。上海模式以 “四级网络”为建设目标之一，在这一问题上表现得尤为明显，它“实际上是把社区居民委员会纳入了政府管理的体系之中”，使居委会承担了街道办事处的部分行政职能，行政色彩浓厚；与之相对应，居委会的一些自主权利，比如对开展社区活动很重要的财政自主权，则由街道完全掌控，这在很大程度上削弱了其作为自治组织的功能，体现出一种相当大的被动性，导致行政力量过于强大。因此，政府越权甚至滥用权力的情况时有发生，一定程度上抑制了社区自治体系的建立和发展。

三、规范社区治理中行政与自治关系的对策思考

理论上，我国社区治理改革虽有明确的方向，但问题的关键还是没有处理协调好政府与社会组织的关系，社会组织和公民在社区治理中的被动地位仍然没有得到明显的改观。为此，亟须通过规范社区治理中的行政与自治关系，以保证社区治理改革的健康发展。

首先，完善相关的法律法规。改革初期，各级政府都颁布了关于开展社区治理改革的相关文件，但是仅依靠这些文件的规范效力是远远不够的，亟须从立法上明确社区治理中政府行政权力的大小、政府与社会组织的关系、赋予社会组织和公民更多监督政府的权利，以及建立一套从政府的决策、执行到反馈评估的完整的监督体系等，为社区治理建设提供最基本的制度保障。同时，还要立法规范和严格执行基层民主协商治理的程序，强调程序正义在社区治理中的红线作用。

其次，积极引入“互联网+”的治理形式。应积极引入“互联网+”的社区治理形式，以互联网为平台，建立社区信息发布机制和沟通渠道，拉近治理的主客体之间的距离，使政府部门和社会组织行使权力更加公开透明，并且做到以更低成本和更高效率运行。

再次，需要建立一套完整的治理评价体系。社区治理改革过程中，需要引入第三方机构，秉着客观中立的原则对政府的管理活动和社会组织的自治活动进行分析评价，出具权威的评价报告，并提交同级权力机关作为审核政府和社会组织工作的参考，这样就可以在一定程度上增强双方的责任意识。

最后，从自治的角度上来说，要发展社区自治，其根本还是要培育公民社会。西方公民社会的发展经历了一个漫长的过程，中国的社区治理改革是希望通过行政引导推动公民社会发展的方式来缩短这一过程，但需要警惕拔苗助长的危险。理论界一般认为培育公民社会与整个国家的政治、经济、社会、文化等方面息息相关。如卢爱国认为培育公民意识要“完善社会主义市场经济体制”“继续推进政治体制改革”“加强社会主义公民教育”，因此，从这一点上看，公民社会的完成需要漫长的时间，要逐步推进。

总体而言，中国的社区治理改革从20世纪末至今已经取得了很大的成效，但是如何处理行政与自治的关系、政府与公民社会的关系依旧是改革的核心问题。改革的过程就是对这两者关系的探索过程，相信政府和社会这两驾马车能够寻找到协调共治的路径，以维护基层社区的和谐稳定，为构建社会主义和谐社会提供基础保障。

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