坚持问题导向锐意改革创新深入推进事业

建立和完善事业单位法人治理结构是中央和省委、省政府部署的一项重要改革任务，责任重大、任务艰巨。6月7日，郭树清省长在省推进事业单位改革领导小组办公室呈报的《关于全省事业单位法人治理结构建设试点工作情况的报告》上作出重要批示：这项工作非常重要，应进行专题研究，也要开展专题培训，交流经验的会议也可起到以会代训的作用，要参考借鉴国资委经验，做好这些事情，编办可承担起具体牵头作用。王随莲副省长批示：下一步要在医疗机构法人治理方面下功夫。我们要以高度负责的精神，开拓进取、勇于创新、狠抓落实，不断将试点工作推向深入，为全省面上推开这项改革奠定基础。

一、积极创新主动作为，试点工作取得较好成效

按照中央和省委、省政府部署，2012年以来，我省结合医药卫生、教育和文化体制改革，先后选取了423家事业单位开展法人治理结构建设试点。总体来看，各试点地区和单位高度重视，采取积极措施，精心组织实施，试点工作取得了阶段性成果。

（一）搭建了法人治理的基本架构。各试点单位按照决策权、执行权和监督权相互协调的原则，建立了以理事会（董事会、管委会）及其领导下的管理层为主体的治理架构，并清晰界定了职责定位。其中，理事会作为决策监督机构，负责决定业务发展规划、财务预决算等重大事项；管理层作为执行机构，按照理事会决议独立自主履行日常管理职责；有的单位还单独设立监事会，负责对单位财务状况以及理事、管理人员的监督。比如，烟台市文化馆，理事会由13名理事组成，其中政府部门理事3名、单位代表3名，其他7人全部为外部理事，包括服务对象、有关专家和律师、媒体代表；淄博市特殊教育中心，理事会由15人组成，内部理事7名，由学校推选产生，来自学校管理层和教职工代表，外部理事8人，主要由政府部门、学生家长和社会各界人士组成。这些单位的理事会，有一个共同特点，就是由多方面代表组成，而且外部理事占到了多数，让服务对象、专家等能够对单位发展说得上话、插得上手，实现了多方治理，这既有利于科学决策、民主决策，也有利于减少权力寻租，推动单位健康发展，提高公益服务水平。

（二）建立了“1+X”治理规则体系。试点单位按照法人治理的要求，建立了“1+X”的治理规则体系，完善内部管理制度，推动单位规范运行、良性发展。“1”即章程，是事业单位内部治理的“宪法”，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则。“X”即内部管理制度，包括人事、财务、收入分配、绩效激励、信息公开等制度。比如，平阴县中医院建立了以章程为核心，以人员聘用、绩效评价、收入分配等办法为补充的内部制度体系，为法人治理结构的良好运行奠定了基础。特别是建立了完善的收入分配制度，将职工业绩与收入紧密结合，做到多劳多得、优绩优酬，有效解决“干与不干一个样、干好干坏一个样”问题，激发了干部职工的工作积极性，医院门诊量、服务水平和业务收入都实现了大幅提升。这些做法，符合改革方向，在实践中也取得了很好的效果，值得学习借鉴。

（三）出台了相关配套政策。落实事业单位法人自主权是建立法人治理结构的内在要求，是确保改革取得实效的关键。在这方面，各地围绕人事管理、收入分配、财务政策、运营管理等方面进行了积极探索，出台了相应配套政策。比如，青岛市出台了《关于事业单位法人治理结构试点工作的实施意见》，赋予试点单位一定的人、财、物管理自主权；同时，针对学校法人治理结构建设试点，专门制定了《关于进一步推进现代学校制度建设的意见》，规定学校可自主选任中层干部，自主安排教育考察学习，自主制定招生录取方案等；潍坊市结合中小学和公立医院去行政化改革，推进简政放权，大幅度减少了主管部门对事业单位的微观管理，落实了单位的法人自主权，夯实了试点工作的政策基础。

二、提高思想认识，切实增强深化改革试点工作的责任感和使命感

建立法人治理结构，是事业单位管理体制和运行机制的重大创新，是新形势下促进公益事业发展的重要举措。

（一）推进法人治理结构建设是中央和省委、省政府部署的一项重要改革任务。中央和省委、省政府对事业单位法人治理结构建设工作高度重视。2011年，中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）明确提出，面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。同年，国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（国办发〔2011〕37号），要求在5个省开展试点，提出了改革的的具体时间要求。省委、省政府以鲁发〔2011〕16号文件下发《关于贯彻中发〔2011〕5号文件精神分类推进事业单位改革的实施意见》。2013年，党的十八届三中全会决定指出，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，建立事业单位法人治理结构。明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。按照中央部署，2014年省委、省政府出台《关于推进事业单位法人治理结构试点工作的意见》，对建立法人治理架构和内部管理运行机制等问题提出了明确要求。今年以来，省委、省政府将这项改革列为全面深化改革39项重大改革事项之一，加强顶层设计，统筹部署推进。郭树清省长在全省经济工作会议、省十二届人大五次会议以及医药卫生体制改革、科技体制改革、高等教育综合改革等多个专题会议上，都对此提出了明确要求，并作了专门批示。孙伟常务副省长、孙守刚部长、王随莲副省长也都多次提出要求。对此，我们一定要进一步提高认识，把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，落实改革主体责任，下决心、下力气、下功夫完成好试点任务。

（二）推进法人治理结构建设是深化事业单位分类改革的必然要求。经过近几年的持续推进，我省事业单位分类改革取得了重要阶段性成果，在清理规范的基础上，我们组织完成了分类工作，形成了较为完善的改革政策体系，事业单位布局结构进一步优化，发展活力得到增强。从中央这一轮改革的要求来看，清理规范也好，分类也好，都是基础性任务，事业单位要增强生机与活力，实现公益目标的最大化，关键是要继续深化改革，推进体制机制创新，这将是接下来五年的重中之重。建立法人治理结构，有利于推进政事分开、管办分离，有利于推动形成决策科学、执行高效、监督到位的运行机制，是事业单位管理体制和运行机制的重大创新，对于解决公益事业发展中的深层次矛盾和问题具有重要意义。

（三）推进法人治理结构建设是促进公益事业发展的重要举措。近年来，通过改革发展，我省事业单位提供的公益服务总量不断扩大、水平逐步提高，但总的来看，社会事业发展仍滞后于经济发展，公益服务总量不足、供给方式单一的问题仍然存在。通过建立健全法人治理结构，主管部门、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，有利于科学决策、民主决策，也有利于最大限度地调动职工的积极性，激发内部活力，提高公益服务水平。同时，能够推动建立各类事业单位统一登记管理制度，调动社会力量参与兴办公益事业的积极性，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务格局。

三、坚持问题导向，深入推进改革试点工作

法人治理结构建设涉及事业单位管理体制、运行规则、权责划分和利益调整等诸多方面，是一项复杂的系统工程。为深化试点工作，今年省委、省政府将要出台《关于加快推进事业单位法人治理结构建设试点工作有关问题的意见》，对下一步改革任务进行全面部署。各级各部门要按照问题导向、顶层设计、综合配套、分业推进的原则，重点从五个方面下功夫：

（一）在深入推进政事分开上下功夫。政事分开是事业单位改革的基本原则，也是建立法人治理结构的前提和基础。当前，很多事业单位仍然是机关的“附属物”，事业单位管理仍套用政府机关的行政管理模式，行政化色彩浓厚，一些主管部门对事业单位的人事、工资、资金、项目和具体业务等干预过多、管得过细，事业单位沦为主管部门的附属物，甚至成为主管部门的“自留地”，“管办不分”“行政事业一体化”格局没有根本改变，制约了法人治理结构的建立和实施。

一要深入推进简政放权。主管部门要按照政事分开、管办分离的原则，加快转变政府职能，彻底改变以往“统、包、管”的管理模式，减少对单位人权、财权、事权的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责。比如，卫生计生部门要把对医院的管理重心放在制定法规政策、统筹规划医疗资源、公共卫生事件预防控制、制定标准规范等大事上，教育部门要把重心放在教育领域立法、制定发展规划，以及基础教育、高等教育、职业教育等的资源布局和统筹管理方面，真正减少对医院、学校人财物以及具体业务的干预。对于主管部门的职责定位，下一步，要结合“三定”规定修订工作，统筹研究推进，真正把主管部门该放的权力放开放到位，该管的真正管住管好。

二要转变管理方式。事业单位作为民法确定的四大法人主体之一，具有公益性、独立性、专业性等特点，不能教条地运用行政思维和方式来管理。主管部门要按照去行政化的要求，切实转变行政命令式的管理方式，更多地运用立法、规划、评估等手段，加强对试点单位依法履职的监督和指导，让单位轻装上阵，成为独立运行的法人主体，切实增强发展活力。

三要制定权责清单。各级各部门要结合行政权力清单、责任清单修订工作，抓紧完善针对试点单位的权责清单，厘清主管部门与事业单位的职责关系，对相关权利和义务作出清晰界定。要通过实施权责清单，真正落实理事会在人员聘用、薪酬分配、经费管理等方面的自主权，将属于政策要求、规定权限内的决策事项交给理事会，减少行政干预，充分落实法人自主权。

（二）在完善改革配套政策上下功夫。完善的配套政策是落实法人自主权的前提，也是各方面反映比较集中的一个问题。2014年，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进事业单位法人治理结构试点工作的意见》，明确了法人治理结构的政策框架，为试点工作的开展奠定了基础。各市也结合本地实际，制定出台了一些政策措施，对试点工作的顺利进行起到了积极作用。但是我们也要看到，从试点单位的事业发展需求来看，感觉还不够解渴，我们下放的权力还不够，还不彻底，还有很大的空间。

比如，在人事管理方面，事业单位虽然已经普遍实行了聘任制，与职工签订了聘用合同，但缺少具体的制度规定，人员退出机制不健全，能进不能出的问题仍然存在；同时，对管理人员简单套用行政级别，在职务晋升上缺少渠道，很容易遭遇“天花板”，影响了工作积极性，也造成了管理人员占用专业技术岗位的“双肩挑”问题。管理人员是重要的人才资源，这支队伍如果没有活力，势必制约单位的发展。在这方面，我省和外省市都有很多好的经验做法。比如，青岛市在2013年出台《关于推行中小学校长职级制改革的意见》，取消中小学校长行政级别，将校长职级分为特级、高级、中级、初级四个序列，每个序列又分为三档，并建立了校长职级评审、任期交流、考核评价、监督管理等配套制度，推进政校分开，形成了教育家办学的局面。重庆、深圳等市和江苏省在事业单位管理人员职员制改革上进行了探索，推进事业单位去行政化，变人员身份管理为岗位管理，调动了职工积极性。下一步，我们要结合人事制度改革，在试点单位中全面推进职级制改革，取消行政级别，行政负责人全部实行竞争上岗或面向社会公开招聘，建立岗位绩效评价体系和薪酬体系，畅通管理人员的职业发展通道。同时，允许试点单位在核准的岗位设置方案内自主确定岗位，自主聘用人员，按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗。加快推进收入分配制度改革，赋予理事会收入分配自主权，在核定的绩效工资总量内合理拉开差距，使绩效工资与业绩相挂钩，充分调动工作人员积极性，激发事业单位活力。

在财务管理方面，要结合现行财务管理政策，确保试点单位在预算编制和执行、财务管理和资产处置等方面的自主权。可借鉴德国做法，他们政府部门将经费使用权完全交给公立医院，由医院自主支配，同时建立了考核机制，与医院服务质量挂钩，对考核项目不合格的，按比例扣除经费，很好地激发了医院发展活力。下一步，我省也要针对试点单位出台相应的经费管理配套政策，把资金交给试点单位自主使用，财政部门加强事中事后监管，实行资金总量控制、动态调整。试点单位要在吃透相关政策的基础上，用好用活现行政策赋予的权力，真正成为自主决策、自主运行的法人主体。

在机构编制管理方面，今年省编办创新管理方式，在高等院校和公立医院实行人员控制总量备案管理，高等院校根据类型特点、学生数等，公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等，研究确定单位人员控制总量，在总量内自主用人、自主管理，不再进行审批，确保单位用人自主权，同时将教学、科研、教辅机构的设置权放权给高校。下一步，省编办将针对试点单位，研究转变管理方式的具体措施，建立高端人才、特殊人才引进的绿色通道，在用编进人等方面予以重点保障，切实加大支持力度。

（三）在推进法人治理实质性运转上下功夫。法人治理的组织框架搭建后，要实现有效运行，必须明晰理事会、监事会与管理层的权责关系，建立决策权、执行权和监督权相互协调的运行机制，提高治理水平。

一要制定好章程。各试点单位要把制定章程作为法人治理结构建设的基础性工作，明确主管部门与理事会、理事会与管理层的关系和权责界限，建立结构合理、程序严密、相互协调的运行机制，确保理事会科学民主决策、管理层独立自主开展工作。章程修订工作要严格执行法定程序，由理事会审议确定，并依法报事业单位监督管理机构备案，确定章程的法律地位。章程的生命力在于执行，章程出台后不能束之高阁，当做摆设，要严格按规定执行，为法人治理结构建设试点工作提供保障。

二要建好理事会。在调研中，我们了解到，部分试点单位理事会行政化色彩浓厚、缺少外部理事，作用发挥不充分，基本处于“空转”状态。导致出现这一问题的因素有很多，很重要的一点是没有选好理事。有的试点单位政府部门代表、管理层代表占大多数，专业水平不高，代表性不强，很难反映服务对象的诉求；有的即使有外部理事，但缺少激励约束机制，主动参与意识、责任意识不强。下一步，要减少政府部门和单位内部理事，提高服务对象、专业人士理事的比重，外部理事要占到多数，切实提高理事会的民主决策能力。同时，要探索建立理事履职评价制度，对积极履职、贡献突出的理事予以表彰鼓励，对履职不到位的，要相应追究责任。

三要建立健全内部管理制度。各试点单位在落实配套政策、强化自主权的同时，要探索将试点中的经验做法上升到制度层面，制定完善人事制度、财务收支、收入分配、绩效管理等规章制度，用制度管人、管事、管权，提高单位的内部治理能力，推动规范运行。

（四）在加强监管服务上下功夫。进行法人治理结构建设试点的单位，各方面的自主权较大，更应及时完善监管制度，加大监管力度。

一是主管部门要在减少对事业单位微观管理的同时，切实承担起监管责任，加强对单位遵守行业法规政策的监管。组织、财政、人力资源社会保障等部门要根据职责加大对事业单位执行相关法规政策的监督检查力度，建立制度化、经常化的执法检查机制，避免权力下放后的监管缺位。

二是与事业单位绩效考核相结合，充分发挥政府、服务对象和社会公众等多方面的监管作用，建立综合监管体系，用好考核结果，充分发挥绩效考核奖优罚劣的“指挥棒”作用。加快实施“双随机、一公开”监管，试点单位要全部纳入随机抽查名录库，随机确定执法检查人员，增强监管效力。

三是结合社会信用体系建设，建立政府主导、部门协作、单位自律、公众参与相结合的事业单位信用监管体系，加大对试点单位失信行为的惩戒力度。要积极推进试点单位重要事项和年度报告公开，对涉及群众切身利益的重大公益服务事项进行社会公示和听证，确保服务对象的知情权和监督权。

需要特别指出的是，开展事业单位监管工作，不是管住、管死事业单位，而是通过监督单位运行和履行职责情况，引导建立规范的治理机制，提高服务质量和效率，促进社会公益事业的发展，满足人民群众的公益服务需求，这是加强监管工作的最终目的。

（五）在加强党的建设上下功夫。要认真贯彻落实省委《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的实施意见》，坚持正确的政治方向，确保试点中党的工作不间断、党组织作用不削弱，具体来说要做到三个统一：即理事会决策地位与坚持党的领导相统一，理事会重大业务决策与党组织的职责作用发挥相统一，理事会用人权与党管干部原则相统一。试点中，要推动党组织按照党章和有关规定履行职责，支持理事会和管理层开展工作，保证党的路线方针政策在本单位的贯彻执行。要健全“双向进入、交叉任职”配备方式，党组织领导班子按照事业单位章程进入理事会和管理层，理事会和管理层中的党员领导人员按照党内有关规定进入党组织领导班子。理事会和管理层成员的任用与管理，要严格按照干部人事管理权限和事业单位章程办理。

四、加强组织领导，确保试点工作取得实效

法人治理结构建设试点工作是一项综合性系统工程，涉及事业单位管理体制和运行机制的调整，必须加强组织领导和统筹协调，以开拓创新精神抓好落实，确保试点工作取得实效。

一要解放思想、转变理念。传统的事业单位管理体制已经运行了几十年，具有强大的制度惯性和路径依赖。建立健全法人治理结构是事业单位体制机制的重大变革，是权力利益的深刻调整，也是保障人民群众公益服务需求的必由之路。最近，习近平在中央全面深化改革领导小组第二十五次会议上指出：改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。要在这项工作上实现新突破，各部门就必须进一步解放思想、转变理念，增强改革意识、责任意识、服务意识、法治意识，切实转变思想观念，转变管理方式，积极支持改革，服务改革，勇于担当，勇于自我革命。进一步加大简政放权力度，重点研究和解决好对试点单位放哪些权，怎么放权，为事业单位提供优质服务和发展环境。各试点单位要树立创新思维、创新理念，既然是试点，就不要受条条框框的束缚，敢于创新、勇于探索，大胆试、大胆闯，在政策法规范围内，步子可以迈得再大一点，探索更多可复制推广的经验。

二要加强组织领导，确保工作落实。各主管部门要强化改革的主体责任，把试点工作摆上重要议事日程，认真制定试点工作方案，理顺与事业单位的关系，落实事业单位法人自主权。组织、财政、人力资源社会保障等部门要完善配套政策，改革措施越实越好、越细越好，真正为事业单位“松绑减负”。市县编办要认真履行牵头责任，向党委、政府主要领导做好汇报，争取领导的重视和支持，结合本地实际制定工作方案，落实部门责任，确保组织领导到位、工作力量到位、任务落实到位。各级要与中小学校长职级制、公立医院去行政化、文化事业单位改革等搞好衔接，统筹部署、协同推进，形成改革的叠加效应，进一步激发单位发展活力。省编办将按照省委、省政府要求，制定出台有关政策，加强业务培训，及时协调解决试点中遇到的问题。同时，建立工作台帐，会同省委全面深化改革领导小组办公室、省政府办公厅进行专项督导，有关情况定期报告省委、省政府，确保试点工作落到实处、取得实效。

三要加强宣传引导，营造改革氛围。法人治理结构建设涉及到事业单位和人民群众的切身利益，职工关心，社会关注。因此，必须加强引导，重视宣传，精心设计方案，采取灵活多样的方式，加大舆论宣传力度，努力营造社会关心、重视、支持试点的良好氛围。要做好单位干部职工的思想政治工作，做好政策解释，向他们讲明试点目的和重要意义，引导干部职工树立改革意识，充分调动他们参与试点的积极性，确保试点工作顺利进行。□本文系刘维寅主任在全省事业单位法人治理结构建设试点工作座谈会上的讲话摘要，题目为编者加E：FQJ

关键词：事业单位 法人治理结构 试点