欧美公共行政学界分化现象研究

王少泉，刘　伟

(1.中共福建省委党校 公共管理教研部，福建福州350001；2.中共江苏省委党校 公共管理教研部，江苏南京210004)



欧美公共行政学界分化现象研究

王少泉1，刘伟2

(1.中共福建省委党校 公共管理教研部，福建福州350001；2.中共江苏省委党校 公共管理教研部，江苏南京210004)

摘要：19世纪末20世纪初，欧美公共行政学界共同构建了归属于工具理性谱系的传统公共行政理论。20世纪中期，两者开始出现一些差异，这些差异在20世纪后期逐渐扩大，最终导致两者在21世纪初分化。从欧美公共行政理论的总体发展历程来看，归属于价值理性谱系的公共行政理论逐渐在美国公共行政学界成长并最终与归属于工具理性谱系的公共行政理论交替占据主导地位；归属于工具理性谱系的公共行政理论一直在欧洲公共行政学界占据主导地位。归属于不同谱系的公共行政理论在不断相互融合，这是公共行政理论的总体发展趋向。研究欧美公共行政学界分化现象，能够从中寻获对我国公共行政学界的启示。

关键词：欧美;公共行政学；分化现象；工具理性；价值理性

一、引言

近年来，越来越多的公共行政学研究者发现，自威尔逊于1887年发表《行政学之研究》一文以来，倡导工具理性或价值理性的传统公共行政理论、新公共行政理论、民营化理论、民主行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论交替在公共行政学界占据主导地位，形成一种“钟摆运动”；而且，欧美公共行政学界在表面上表现出较高的一致性——实质上应该是欧洲公共行政学界“屈从”于美国公共行政学界，或者说，美国公共行政学界主导了整个公共行政学界的发展。但是，进入21世纪后，公共价值管理理论开始在美国公共行政学界占据主导地位，而整体性治理理论开始在欧洲公共行政学界占据主导地位，这意味着，百余年以来似乎一直处于“统一”状态下的欧美公共行政学界正式分化了。

19世纪末20世纪初，公共行政学界在创立公共行政学理论体系的过程中，欧美公共行政学者都作出了重要贡献，其主要学者有美国的威尔逊、古德诺、泰罗、怀特，等等；欧洲的法约尔、韦伯，等等。可以说，公共行政学理论体系的创立是由欧美公共行政学界共同完成的。公共行政学理论体系创立完成之后，在公共行政学的发展历程中，欧洲公共行政学界长期被美国公共行政学界“压制”，与美国公共行政学者相比，为公共行政学的发展作出重大贡献的欧洲公共行政学者极少，这种情况一直持续到20世纪90年代才得以改变：一些欧洲公共行政学者在新公共管理理论的创立及发展过程中发挥了重要作用。这种改变可以视为欧洲公共行政学界的“复兴”，而且，这种“复兴”加速了欧美公共行政学界的分化进程。

整体性治理理论和公共价值管理理论分别在欧美公共行政学界占据主导地位是欧美公共行政学界分化的最重要表现。*近年，美国公共行政学界的部分学者也从事整体性治理理论的研究，但整体性治理理论是欧洲而非美国的主流公共行政理论；欧洲公共行政学界的部分学者也从事公共价值管理理论的研究，但公共价值管理理论是美国而非欧洲的主流公共行政理论。这是欧美公共行政学界在近年出现分化(而非分裂)的主要表现。参见：董礼胜.西方公共行政学理论评析[M].北京:社会科学文献出版社，2015：300-301.实际上，倡导价值理性的沃尔多于1948年出版《行政国家》一书时，欧美公共行政学界就已经出现分化的迹象。民主行政理论和新公共服务理论分别于20世纪80年代后期和90年代后期在公共行政学界占据主导地位之时，欧美公共行政学界分化的迹象更加明显，但直至21世纪初，欧美公共行政学界才最终分化。可见，欧美公共行政学界在21世纪初分化是一种长期潜伏的现象的凸显，对这一现象展开研究具有重要意义。基于此，本文在梳理欧美公共行政理论发展历程的基础上，分析欧美公共行政学界分化的三个时期，探究其分化的意义及原因，预测欧美公共行政理论的发展趋向，并阐释欧美公共行政学界分化现象及发展趋向对我国的启示。

二、欧美公共行政理论的发展历程及模型图

(一)欧美公共行政理论的发展历程

1887年以来，倡导工具理性或价值理性的传统公共行政理论(1887～1968年)、新公共行政理论(1968～1979年)、民营化理论(1979～1987年)、民主行政理论(1987～1991年)、新公共管理理论(1991～1996年)、新公共服务理论(1996年～21世纪初)、整体性治理理论(21世纪初至今)与公共价值管理理论(21世纪初至今)依次在公共行政学界占据主导地位。其中，整体性治理理论和公共价值管理理论从21世纪初至今并驾齐驱，分别在欧美公共行政学界占据主导地位。

在公共行政理论的发展历程中，倡导不同理性的公共行政理论在美国公共行政学界交替占据主导地位形成一种钟摆运动。与美国的情况有所不同，倡导工具理性的公共行政理论一直在欧洲公共行政学界占据主导地位。两者分化的起点是沃尔多于1948年出版《行政国家》一书。此书的出版，标志着价值理性开始在公共行政学界(尤其是美国公共行政学界)崛起，也标志着欧美公共行政学界开始出现一些不同之处。随着欧美公共行政理论的发展，这些不同之处逐渐变大，最终导致欧美公共行政学界的分化。

(二)欧美公共行政理论发展历程模型图

欧美公共行政理论的发展历程可见图1。图中X轴表示年份以及工具理性和价值理性这两者的融合状态，Y轴表示工具理性与价值理性的“极端”程度。实线曲线表示美国公共行政理论的发展历程(即公共行政理论变迁过程中的钟摆运动)，虚线曲线表示欧洲公共行政理论的发展历程。X轴上有8个时间点：1887年是威尔逊发表《行政学之研究》一文的年份；实线曲线与虚线曲线的分叉点(虚线曲线的起点)是1948年沃尔多出版《行政国家》一书的年份[1]；1968年是第一次明诺布鲁克会议召开的年份[2]； 1979年是撒切尔政府在英国上台并开始民营化运动的年份[3]；1987年是《黑堡宣言》首次刊印在“美国行政国百年发展史”上的年份[4]；1991年是美国的第一次公共管理学术研讨会在雪城大学召开的年份；1996年是丹哈特发表《公共行政，公共服务和民主公民》一文的年份[5]20；21世纪初是整体性治理理论和公共价值管理理论兴起的时间点，如《迈向整体性治理》[6]的出版及《公共价值管理：网络化治理的新叙事？》和《公共价值：理论与实践》的发表或出版。[5]21

三、欧美公共行政学界分化的三个时期

(一)20世纪40年代至80年代：差异潜伏期

1948年之后，归属于价值理性谱系的公共行政理论日益兴起，如1957年，马克斯出版《行政国家：科层体制概论》一书。1968年，第一次明诺布鲁克会议召开，归属于价值理性谱系的新公共行政理论首次取代归属于价值理性谱系的公共行政理论在公共行政学界的主导地位。但是，这一情况对欧洲公共行政学界的影响并不是非常大，传统公共行政理论依然在欧洲公共行政学界具有重要影响。

1979年和1981年，撒切尔政府、里根政府分别在英国、美国上台并开始推行民营化运动(英国推行民营化运动的力度大于美国)。[7]这一运动的扩展及深入为民营化理论取代新公共行政理论在公共行政学界之中的主导地位奠定了坚实基础，这是归属于工具理性谱系的公共行政理论取代归属于价值理性谱系的公共行政理论在公共行政学界的主导地位。但仅从欧洲公共行政学界的情况来看，民营化理论的兴起，取代了传统公共行政理论的主导地位，是归属于工具理性谱系的不同公共行政理论之间的更替。

1987年，民主行政理论在公共行政学界取得主导地位之时，欧洲公共行政学界正致力于深化民营化理论并进一步推进民营化运动。可见，与美国公共行政学界的情况有所不同，民主行政理论并未在欧洲公共行政学界产生重大影响。

(二)20世纪90年代初：差异扩大期

1991年，在欧美公共行政学界的共同努力下，新公共管理理论在民营化理论的基础上得以产生并推进了民营化运动的后续运动——新公共管理运动，这一理论在欧美公共行政学界均产生了重大影响，并成为公共行政学界的主导理论。值得注意的是，尽管欧洲的公共管理理论与美国的公共管理理论表面上看起来一致，但这两者实际上存在一定差异，这种差异的存在是欧美公共行政学界在21世纪初最终分化的原因之一——与美国的新公共管理理论相比，欧洲的新公共管理理论所展现出的工具理性色彩更为明显、所引致的问题(如碎片化)也更为严重，整体性治理理论得以在欧洲兴起的最重要原因即这种理论能够较好地解决这些问题。

具体而言，20世纪80年代，民营化理论在欧美公共行政学界的影响力很大，但这一情况在20世纪90年代开始出现变化。[8]而且，在民营化运动时期，欧美的差异尚不明显，新公共管理运动时期，欧美之间的差异日益明显。整体而言，欧洲的新公共管理运动尽管可细分为英国及欧洲大陆两部分，但两个区域的新公共管理运动及由此生成的新公共管理理论均表现出明显的工具理性色彩。如：瑞士学者简·莱恩(Jane-Erik Lane)把新公共管理概括为“契约主义”。[9]胡德将新公共管理归纳为七点：公共部门着力于专业管理；明确绩效测量和指标；重视产出控制；公共部门向分散化转变；提倡公共部门中的竞争性；关注私营部门的管理实践风格；在资源运用中注意克制、节约。[10]

与欧洲国家的新公共管理运动相比，美国的公共管理运动包含某些价值理性色彩，这一运动及由此生成的新公共管理理论的工具理性色彩没有欧洲那么明显。其原因主要是：美国推进民营化运动之前，新公共行政理论曾在美国公共行政学界占据主导地位，种下了价值理性的种子；美国推进民营化运动和新公共管理运动的过程中，民主行政理论曾兴起并对这两场运动产生了一定影响，有效地降低了美国新公共管理理论中的工具理性色彩，如詹妮·哈罗(Jenny Harrow)认为，新公共管理从未降低对社会公平和公正的重视程度。[11]奥斯本和盖布勒在《改革政府》中将新公共管理的内容概括为十大原则：政府应该掌舵而不是划桨，起到催化作用；政府是社区拥有的，注重授权而非服务；政府提供服务的过程中要引入竞争机制；政府不应该是照章办事的组织，而应该具有使命感；政府拨款过程中应该注重效果而非注重投入；政府应该受顾客驱使，注重满足顾客而非官僚政治的需要；政府应该具有事业心，拥有收益但不浪费；政府应该具有预见性，关注预防而非治疗；等级制的政府应该转变为参与和协作的政府；政府应该以市场为导向，借助市场力量展开变革。[12]

整体而言，欧美公共行政学界中新公共管理的差异主要在于：欧洲公共行政学界所倡导的新公共管理主张师法企业并建立“小而美的政府”，美国公共行政学界所倡导的新公共管理同时关注师法企业及创造公共价值；在“小而美的政府”与“大有为的政府”这两者的辩论上，美国公共行政学界倾向于认同新公共行政理论与民主行政理论的见解——强调行政体系、公共管理者的重要性，即倾向于构建“大有为的政府”。

(三)20世纪90年代中期至今：公开分化期

1996年，新公共服务理论在公共行政学界取得主导地位之时，欧洲公共行政学界正致力于深化新公共管理理论并进一步推进新公共管理运动。因此，新公共服务理论尽管对欧洲公共行政学界产生了一定影响，但这一理论在欧洲的影响力远低于在美国的影响力，这一时期的欧洲国家依然在努力推进新公共管理运动。

21世纪初至今，公共价值管理理论在美国公共行政学界占据主导地位。尽管欧洲公共行政学界的部分学者致力于这一理论的研究，但是，在欧洲公共行政学界占据主导地位的是以工具理性为主、价值理性为辅的整体性治理理论，这种理论致力于解决由新公共管理运动引发的问题。经过近百年的“蛰伏”，欧洲公共行政学界终于较为独立地创造了一种能够与产生于美国的公共行政理论相媲美的理论，这一理论的诞生，标志着经过长期(1948年到21世纪初)潜伏之后，欧美公共行政学界的差异终于公开化，这两大学界最终分化了。

整体而言，欧美公共行政学界的分歧在新公共管理时期尚未完全凸显，随着这些差异的进一步扩大，欧洲公共行政学界在进一步深化新公共管理运动及新公共管理理论的基础上构建了归属于工具理性谱系的整体性治理理论。在美国，由于民营化理论和新公共管理理论的实力较弱，这两种归属于工具理性谱系的公共行政理论在美国公共行政学界的主导地位两次被归属于价值理性谱系的民主行政理论和新公共服务理论取代，20世纪90年代中期，美国公共行政学界的主导地位被新公共服务理论占据并沿着这一趋向继续发展，21世纪初，归属于价值理性谱系的公共价值管理理论取代新公共服务理论，成为美国公共行政学界的主导理论。可见，到了21世纪初，欧美公共行政学界终于公开分化了。

四、欧美公共行政学界分化的意义及成因分析

(一)欧美公共行政学界分化的意义

欧美公共行政学界差异的产生引致了一定的负面影响。其中最为重要的是，欧美公共行政学界共同致力于公共行政理论的发展之时(如公共行政学创立初期)，公共行政理论的研究进度较快；欧美公共行政学界开始出现差异之后，公共行政学界不再呈现“统一”状态——欧美公共行政学界不再共同致力于同一种公共行政理论的研究，影响了某些公共行政理论(如民主行政理论)的深入研究。但是，与负面影响相比，欧美公共行政学界分化的正面意义更为明显。首先，打破了美国公共行政学界长期“称霸”于公共行政学界的局面，推进了公共行政学界的多元化进程，为公共行政学界各种理论在相互借鉴、吸纳的基础上持续发展创造了条件；其次，以实例证明各国、各地区有望基于自身实际情况创造具有特色的公共行政理论，鼓舞了其它国家或地区的公共行政学界；最后，对美国公共行政学界形成“威胁”，促使美国公共行政学者为了重获美国公共行政学界的“霸主”地位而将更多时间和精力投入公共行政理论的发展进程之中，促进了公共行政理论的发展。

(二)欧美公共行政学界分化的成因

欧美公共行政学界分化的成因主要如下：

1.从新公共行政理论、民主行政理论和新公共服务理论来看，这三种理论均产生于美国，使美国公共行政学界拥有良好的价值理性种子，欧洲公共行政学界则很少有这样的种子，这些种子在美国的成长逐渐扩大了欧美公共行政学界的差异并导致二者在21世纪初最终分化。

价值理性种子未能在欧洲公共行政学界扎根的重要表现是三种归属于价值理性谱系的公共行政理论均未在欧洲产生深刻影响，这一情况的最重要成因是：欧洲国家多为福利国家，即使在“冲向谷底”(欧洲各国降低社会福利水平)之后，大部分欧洲国家的福利状况依然优于美国。良好福利制度的存在使欧洲国家拥有为公众提供较好的公共服务、创造较为公平的环境的传统，倡导公平、公正或主张提供良好的公共服务的新公共行政理论、民主行政理论和新公共服务理论也就难以在欧洲公共行政学界产生深刻影响。整体而言，20世纪后半叶，归属于价值理性谱系的公共行政理论(新公共行政理论、民主行政理论和新公共服务理论)曾经三次在美国公共行政学界占据主导地位，这种情况却未出现于欧洲，在欧洲公共行政学界占据主导地位的，实质上一直是归属于工具理性谱系的各公共行政理论(传统公共行政理论、民营化理论、新公共管理理论和整体性治理理论)。从这一情况可以看出，公共行政理论发展历程中的钟摆运动仅存在于欧洲之外的公共行政学界。

2．从工具理性谱系中民营化理论和新公共管理理论来看，欧美公共行政学界之中的这两种理论表面上看起来一致，实质上则存在很多差异，其中最为重要的差异是：民营化理论和新公共管理理论在欧洲公共行政学界的根基极为扎实，但在美国公共行政学界的根基较为浮浅。这种差异的存在及扩大是欧美公共行政学界在21世纪初分化的成因之一。

欧美在实施民营化之前所面临的情况的严峻程度有一定差异。欧洲的问题更为严重，其民营化程度也就更深，这一情况的存在为民营化理论在欧洲公共行政学界取代传统公共行政理论成为主导理论并在主导地位上演进为新公共管理理论创造了条件。1979年，英国开始推进民营化运动，英国可以视为民营化运动的一个圆心，这一运动从圆心向其它国家推进。美国的民营化运动尽管也是针对现实问题而兴起，但在一定程度上受到英国所实施举措的影响才成为民营化运动的另一个圆心。整体上来看，美国民营化运动的深刻程度稍小于英国，这意味着美国民营化运动及(由民营化运动演进而成的)新公共管理运动所展现出的工具理性色彩弱于英国。这一情况意味着：在美国，归属于价值理性谱系的民主行政理论、新公共服务理论取代民营化理论、新公共管理理论在公共行政学界所占据的主导地位所面临的难度较小；在欧洲，归属于工具理性谱系的民营化理论和新公共管理理论在公共行政学界牢牢占据主导地位，价值理性谱系的理论(如民主行政理论、新公共服务理论)难以撼动归属于工具理性谱系的这两种理论的主导地位。

3.欧美公共行政学界对国际公共行政学界主导地位的争夺(本质上是欧洲公共行政学界对美国公共行政学界“霸主”地位的挑战)，是两者在21世纪初分化的第三个成因。

美国是西方发达国家中的后起之秀，19世纪后期(即美国立国约100年之后)，美国学界才开始在国际学界崭露头角并逐步取得主导地位，在此之前的较长时期内，欧洲各国(尤其是西欧各国)学界一直在国际学界占据主导地位。仅从公共行政学界来看，在公共行政理论的创立过程中，法约尔、韦伯等欧洲学者曾发挥了重要作用，与一些美国学者共同创立了公共行政理论。但是，从20世纪20年代开始，美国公共行政学界逐渐在西方公共行政学界取得“霸主”地位，欧洲公共行政学界一直努力改变这一状况但收效甚微，这一局面一直到20世纪90年代才得以改变。

欧洲公共行政学界不一定妄图像美国公共行政学界一样长期“独霸”西方公共行政学界，但一直努力在西方公共行政学界占据一席之地(由欧洲公共行政学界创立的某一种公共行政理论能够成为主导理论)，至少恢复19世纪80年代至20世纪20年代期间的局面。20世纪90年代，欧洲公共行政学界经过长期的努力，终于再次在一种新的公共行政理论(新公共管理理论)的创立过程中发挥了重要作用，这一情况在世纪之交进一步发展：欧洲公共行政学界最终打破了美国公共行政学界“独霸”西方公共行政学界的局面，创立出一种具有欧洲特色的、能够与产生于美国的公共行政理论(如新公共行政理论、民主行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论等)相媲美的公共行政理论——整体性治理理论，并使这种公共行政理论在欧洲公共行政学界成为主导理论。

可见，19世纪80年代至20世纪20年代，欧美公共行政学界共同创立了公共行政理论；20世纪20年代至90年代，美国公共行政学界成为西方公共行政学界的“霸主”，欧洲公共行政学界一直致力于打破这一局面但收效甚微；20世纪90年代，欧美公共行政学界共同创立了新公共管理理论，欧洲公共行政学界开始复兴；20世纪末，欧洲公共行政学界创立了整体性治理理论并使这一理论在21世纪初成为国际公共行政学界的主导理论之一(另一主导理论是公共价值管理理论)，欧洲公共行政学界经过几十年的努力，终于与美国公共行政学界平分秋色。整体而言，欧美公共行政学界在21世纪初分化的成因之一是两者对国际公共行政学界主导地位的争夺(本质上是欧洲公共行政学界对美国公共行政学界“霸主”地位的挑战)。

4.欧洲和美国的政治需要是欧美公共行政学界最终分化的现实成因。欧洲大部分国家在19世纪末开始演进为福利国家，这一时间点早于美国，而且，欧洲大部分国家的福利水平高于美国，也就意味着，尽管政府对市场的干预不多，但是，欧洲国家政府对市场的干预力度高于美国。20世纪30年代，欧美都开始实施凯恩斯主义，与美国的情况相比，欧洲国家政府对市场的干预力度更强、国有企业的规模更大，也就意味着由此引致的问题更为严重。20世纪中期之后，凯恩斯主义的弊端逐渐凸显，欧美学界开始构建解决这些弊端的理论。1968年，新公共行政理论取代传统公共行政理论成为美国公共行政学界的主导理论，这一变更在一定程度上缓解了长期追求效率所引致的不公平等问题，但是这种变更并未出现在欧洲，传统公共行政理论依然是欧洲公共行政学界的主导理论，欧美公共行政学界的差异由此扩大，提升了两者最终分化的可能性。1979年，撒切尔政府(1979年5月～1990年11月)在英国上台之时，面临着严峻的问题，为了解决这些问题，撒切尔政府开始大力推进民营化运动。里根政府(1981年1月～1989年1月)于1981年在美国上台之后也采取了类似措施，随后，民营化运动扩展到大部分西方国家。由于欧洲国家实施民营化政策之时所面临的问题比美国更为严峻，因此，欧洲国家的民营化程度高于美国，民营化理论在欧洲的根基也就比美国更为坚实。

20世纪80年代后期，民营化运动及其理论的弊端逐渐显现。随着里根总统的卸任，新上任的(老)布什总统尽管与里根同属共和党，但是，(老)布什政府(1989年1月～1993年1月)在经济和政治上显得较为温和，这届政府实施了一些与里根政府有所不同的政策，在一定程度上缓解了民营化运动引致的问题，这一情况强化了民主行政理论在美国公共行政学界的主导地位。克林顿政府(1993年1月～2001年1月)上台之后，大力推进新公共管理运动，强化了新公共管理理论在美国公共行政学界的主导地位。值得注意的是，在克林顿政府后期，新公共管理运动的弊端日渐凸显，克林顿政府开始采纳新公共服务理论中的某些观点，加固了新公共服务理论在美国公共行政学界的主导地位。与克林顿政府相比，小布什政府(2001年1月～2009年1月)及奥巴马政府(2009年1月至今)所实施的政策偏重公平但也更加注重效率与公平的调和，这一情况为同属价值理性谱系的新公共服务理论和公共价值管理理论相继在美国公共行政学界占据主导地位创造了现实基础。

20世纪70年代末以来，欧洲国家的政府改革可以划分为三大类：(1)市场化改革模式，这种模式以英国为代表，主要举措是：运用市场机制推进政府改革，大规模采用私营部门管理技术、契约外包及合同管理方法，构建契约任命与绩效工资制度。(2)现代化改革模式，这种模式以德国、法国和意大利为代表，主要举措是：大规模分权，放松某些领域的管制；精简机构，削减政府开支；构建具有弹性、注重绩效的预算制度和人事制度；提升公共服务水平。(3)混合改革模式，这种模式兼具前两种模式的特点，以北欧国家为代表，主要举措是：倡导社会团体的协商、参与，以提升公共服务水平及社会公正程度；注重政府的透明化和公开化，强化与公民之间的沟通；部分地采纳市场化改革措施，减少政府对市场的不当干预。尽管这三类模式各具特色，但是，欧洲国家的政府改革都表现出工具理性色彩，这些改革的存在是工具理性谱系的公共行政理论一直在欧洲公共行政学界占据主导地位的现实成因。以英国的情况来看，撒切尔政府下台之后，继任者梅杰与撒切尔夫人同属保守党，梅杰政府(1990年11月～1997年5月)在总体上延续了撒切尔政府时期的政策，促使民营化运动演进为新公共管理运动，为新公共管理理论成为国际公共行政学界的主导理论创造了条件。布莱尔政府(1997年5月～2007年6月)将整体性治理理论应用于政府改革之中，以消除公共组织、管理层级和公共政策方面的各种界限束缚。[13]这一举措对法德等欧洲主要国家产生了明显影响，这些国家也出现类似的改革，这一情况的出现奠定了整体性治理理论成为欧洲公共行政学界主导理论的基础，也标志着欧美公共行政学界正式分化。布朗政府(2007年6月～2010年5月)基本延续了布莱尔政府时期的政策，进一步加固了整体性治理理论在欧洲公共行政学界的主导地位。卡梅伦政府(2010年5月～2016年7月)上台之后，整体性治理理论依然处于深化进程之中。

可见，欧洲和美国的政治需要是欧美公共行政学界最终分化的现实成因。1980年前后，与美国相比，欧洲国家面临的问题更为严峻，其推进民营化运动的程度也就比美国深入一些，从那一时期开始，欧美公共行政学界的差异逐渐扩大，工具理性谱系的三种公共行政理论(民营化理论、新公共管理理论和整体性治理理论)相继在欧洲公共行政学界占据主导地位；美国公共行政学界的情况则是工具理性谱系的两种理论(民营化理论和新公共管理理论)和价值理性谱系的三种理论(民主行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论)交替占据主导地位。这些公共行政理论成为主导理论不仅是公共行政学界内部发展的结果，也与现实政治需要密切联系。21世纪初，出于对不同政治需要的满足，整体性治理理论在欧洲公共行政学界成为主导理论、公共价值管理理论在美国公共行政学界成为主导理论，欧美公共行政学界正式分化。

五、欧美公共行政理论的发展趋向

欧洲国家政府改革进程中的三种模式导致欧洲公共行政学界并非铁板一块——英国倡导行政市场化，德国、法国和意大利等国家倡导行政现代化，北欧国家较好地实现了前两者的融合。这三者之中，工具理性色彩越来越弱，价值理性色彩越来越浓。当然，与在美国公共行政学界占据主导地位的公共价值管理理论相比，欧洲所有公共行政理论所展现出的价值理性色彩都不算浓厚。因此，从价值理性色彩由浓厚到淡薄进行排列，顺序应该是：美国、北欧国家、德法意等国家、英国。欧洲大陆国家的情况处于美国和英国之间，这种情况实际上表明在公共行政理论的谱系之中，与美国和英国的公共行政理论的情况相比，北欧国家、德法意等国家所采用的公共行政理论更加接近工具理性与价值理性的融合状态，即在这四者之中，美国占据了价值理性那一端，英国占据了工具理性那一端，北欧国家和德法意等国家则较好地融合了两者。准确判定这四者在公共行政学界之中所处位置是分析欧美公共行政理论发展趋向的基础。

从欧美公共行政理论的整体发展趋向来看，处于价值理性一端的美国公共行政学界会在充分完善归属于价值理性的公共价值管理理论之后无限接近工具理性与价值理性的融合状态，处于工具理性一端的英国公共行政学界则会在充分完善归属于工具理性的整体性治理理论之后无限接近工具理性与价值理性的融合状态。但是，当现实之中再次出现严重问题之时，随着政治、经济和社会等领域之中政策的大幅度转向，在美国和英国占据主导地位的公共行政理论所属的理性谱系极有可能出现变化。具体而言，在美国，公共价值管理理论的主导地位有可能被某一归属于工具理性谱系的公共行政理论取代；在英国，整体性治理理论的主导地位有可能被某一归属于价值理性谱系的公共行政理论取代。北欧国家和德法意等国家的公共行政理论的发展趋向也只可能是这两种情况。这两种情况具体阐释如下：

第一，对现行理论进行适度“修正”(实质上是发展)，使之更多地吸纳归属于另一谱系的公共行政理论的可取之处，从而更加接近工具理性与价值理性这两者的融合状态。与这种情况密切联系的现实政治环境是：新上任的领导人与前任领导人属于同一党派或政治立场基本一致(都偏左或偏右)，新政府通常实施的是较为温和的改革措施，不会大幅度改变前任领导人的政策。

第二，扬弃现行理论，转而采用归属于另一谱系的公共行政理论。为有效地解决现实之中存在的问题创造条件，这种情况的出现会引致公共行政学界之中出现钟摆现象——在公共行政学界之中占据主导地位的公共行政理论的属性发生本质变化，由工具理性变更为价值理性，或者由价值理性变更为工具理性。欧洲国家现在所采用的公共行政理论均归属于工具理性谱系，这些国家变更所采用的公共行政理论的谱系最为便捷的方法是：直接采用在美国公共行政学界占据主导地位的公共价值管理理论，或者根据本国实际情况对公共价值管理理论进行适度修改之后加以采用。与这种情况密切联系的现实政治环境是：新上任的领导人与前任领导人不属于同一党派或政治立场不一致，而且，其赢得选举的最重要成因即在大选中提出与当时在任的领导人截然相反的施政理念及一系列政策，在其赢得大选并得以上台之后，必然实施较为激进的改革措施，从而大幅度改变前任领导人的政策。与第一种情况相比，这种情况之中的改革才是真正的改革。

从具体的公共行政理论来看，公共平台战略理论有可能在未来成为公共行政学界的主导理论之一，这一理论倡导构建多方之间的合作，而且这种合作是构建于相互认同、公共利益和市场规则之上的，这一理论的精髓是：“组建平台生态圈、形成价值网络、供多边用户群体彼此沟通与协作，以发挥出整体网络效应，最终实现多方共赢。”[14]从宏观上来看，公共平台战略理论同时具有工具理性和价值理性色彩，是一种较好地融合两种理性的公共行政理论，这是这一理论有可能在未来成为公共行政学界主导理论之一的根本成因。值得注意的是，这一理论尚未完全构建完成，因此，目前尚无法确定这一理论归属于工具理性谱系还是价值理性谱系，换言之，尚无法确定这一理论中的工具理性色彩多一些还是价值理性色彩多一些。

六、欧美公共行政学界分化现象对我国的启示

(一)加快本土化进程，创立我国的公共行政理论

我国公共行政学界只有在创立本土化的公共行政理论之后才能够在国际公共行政学界占据一席之地。从表面上看，即创立我国的公共行政理论，不再唯欧美公共行政学界马首是瞻，而应该基于我国实际情况创立能够有效地解决现实之中存在的问题的公共行政理论。不应该在意所研究或创立的公共行政理论是否符合国际(主要是美国)主要潮流、是否符合公共行政理论的发展趋向，而应该关注其是否能够有效地解决本国现实中存在的问题，在创立本土化的公共行政理论之后与欧美公共行政学界分化。

威尔逊发表《行政学之研究》一文(1887年，标志着公共行政学创立)至今已近130年，张金鉴出版《行政学之理论与实际》一书(1935年，我国公共行政学开端)已超过80年，但我国公共行政学界至今尚未实现这一学科的本土化。[15]301当然，20世纪末之前，这种情况普遍存在于世界上大多数国家——大多数国家的公共行政学界长期师从美国公共行政学界，在较长时间内主要从事引入美国最新的公共行政理论而非致力于实现公共行政学的本土化。这种情况在20世纪末的欧洲出现改变：整体性治理理论和数字时代治理理论的出现标志着欧洲这一公共行政理论的发源地之一再次实现了这一理论的本土化。我国公共行政学界有必要效仿欧洲公共行政学界的这一举措，加快公共行政理论的本土化进程，创立符合中国国情的公共行政理论。

在实现公共行政理论的本土化进程之中必须注意：某一现象并非突然出现，通常会长期潜伏，在条件合适之时显露出来，换言之，一种公共行政理论不会突然兴起，通常有较长的“潜伏期”，经过长时间的积淀之后，形成较为完备的理论体系之时，才会兴起并在公共行政学界占据一席之地。可见，我国的公共行政理论本土化进程不应急于求成，应该对我国的公共行政现状展开深入研究，并在这一基础之上循序渐进，逐步构建本土化的公共行政理论体系，最终在国际公共行政学界占据一席之地。

(二)引介或研究理论时避免过分偏重某一种谱系

欧美公共行政学界分化与不同公共行政理论分别归属于工具理性谱系和价值理性谱系密切相关。在公共行政理论的研究过程中，对归属于某一谱系的公共行政理论展开单一的、深入的研究有其必要性，但是，过分偏重这样的研究会引致某些问题，如难以从宏观上、本质上分析公共行政理论发展历程中潜在的一些现象，换言之，会出现“只见树木，不见森林”的状态。鉴于此，有必要适度地展开公共行政理论两大谱系之间的比较研究，探究不同公共行政理论的兴起原因、各自特色，等等，为我国公共行政理论的发展创造良好条件。

(三)与时俱进，注重前沿理论的研究

20世纪90年代，新公共管理理论和新公共服务理论先后在西方公共行政学界占据主导地位，我国学界在这一时期将这两种理论加以引介并对这两种理论在我国的适用性等展开研究，取得了一系列具有价值的研究成果。20世纪90年代末，整体性治理理论和公共价值管理理论分别在欧美公共行政学界出现，进入21世纪之后，这两种理论迅速发展，在欧美分别取代新公共管理理论和新公共服务理论而在欧美公共行政学界成为主导理论。目前，作为欧美公共行政学界最新主导理论的这两种理论已经发展成熟，这意味着这两种理论已经具备了各国加以引入的基本条件。从我国公共行政学界目前的情况来看，诸多学者依然致力于新公共管理理论和新公共服务理论的研究，深入研究整体性治理理论和公共价值管理理论的学者尚不多。研究欧美公共行政学界正式分化后的公共行政理论(即整体性治理和公共价值管理理论)有助于我国公共行政学界掌握公共行政学的发展趋向，因此，我国公共行政学界有必要“与时俱进，注重前沿理论的研究”。

(四)与我国实际情况相结合，适时调整理论的谱系

美国公共行政理论发展历程中的钟摆运动因现实需求而出现，欧洲公共行政理论发展历程中归属于工具理性的各理论之间的更替也因现实需求而出现。这一情况对我国公共行政学界具有不可忽视的启示：第一，公共行政学界内部各理论(无论这些理论是否归属于同一谱系)的更替与其所在国家的国情密切相关，且必须与其所在国家的实际情况相结合——结合实际能够夯实理论根基、提高理论指导实践的可能性，且有助于理论的进一步发展。第二，我国公共行政学界引介西方公共行政理论并展开相关研究之时，必须注意所引介或研究的公共行政理论是否与我国实际情况相符，当发现理论与实际不符之时，需要适时调整理论的谱系，即转而引介、研究归属于西方公共行政理论另一谱系的公共行政理论，以图借助理论推进我国各领域的发展，并在实际过程中逐步实现这些理论的本土化。

七、 结语

欧美公共行政学界分化现象与公共行政学界中存在工具和价值两种理性密切相关。从美国公共行政学界的情况来看，归属于工具理性谱系和价值理性谱系的公共行政理论交替占据主导地位，使其发展历程呈现出一种钟摆运动；从欧洲公共行政学界的情况来看，工具理性谱系的公共行政理论一直占据主导地位。欧美公共行政学界的这种差异从20世纪中期开始出现，因现实政治需求不同、欧洲公共行政学界对美国公共行政学界“霸主”地位的冲击，使得两者的差异逐渐扩大，21世纪初，欧美公共行政学界正式分化。从公共行政理论的发展趋向来看，归属于工具理性谱系和价值理性谱系的不同公共行政理论相互融合是总体趋向，但是，不同国家会因不同现实需求而采用偏重工具理性或偏重价值理性的公共行政理论。欧美公共行政学界分化及发展趋向对我国公共行政学界具有重要启示，对这种现象及发展趋向展开研究，具有重要意义。

参考文献：

[1] Dwight Waldo.The Administrative State:A Study of the Political Theory of American Public [M].New York：The Ronald Press Company，1948：25.

[2] Rosemary O’Leary，David M. Van Slyke，Soonhee Kim.The Future of Public Administration around the World: The Minnowbrook Perspective[M].Washington，D.C.: Georgetown University Press，2010:2.

[3] John Burton.Privatization:The Thatcher Case[J].Managerial and Decision Economics，1987 (1)：21-29.

[4] 段钢.重建公共行政的思考——《黑堡宣言》首席作者万斯莱教授访谈录[J].中国行政管理，2002(10)：54-55.

[5] 董礼胜，王少泉.穆尔的公共价值管理理论述评[J].青海社会科学，2014(3).

[6] Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，et al. Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda[M].New York: Palgreve，2002：56.

[7] E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译.北京:中国人民大学出版社，2002：14.

[8] Barry Bozeman.Exploring the Limits of Public and Private Sectors: Sector Boundaries as Maginot Line[J].Public Administration Review，1988(2)：672-674.

[9] 简·莱恩.新公共管理[M].赵成根，译.北京:中国青年出版社，2004：4.

[10] Christopher Hood.A Public Management for all Seasons？[J].Public Administration，1991(1)：3-19.

[11] Harrow，Jenny.New Public Management and Social Justice: Just Efficiency or Equity as Well?[M].Kate Mclaughlin.New public Management: Current Trends and Future Prospects.London: Routledge，2005：141-162.

[12] 戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁，译.,上海:上海译文出版社，2006:1.

[13] Christensen Tom，Lagreid Per.The Whole of Government Approach to Public Sector Reform[J].Public Administration Review，2007(6)：1059-1065.

[14] 刘家明.公共平台战略:来自企业多边平台的启示[J].福建行政学院学报，2015(4):39.

[15] 董礼胜.西方公共行政学理论评析[M].北京:社会科学文献出版社，2015.

[责任编辑：郭艳云]

收稿日期:2016-06-04

作者简介:王少泉(1983-)，男，傣族，云南玉溪人，中共福建省委党校公共管理教研部讲师，博士；

中图分类号：D035-0

文献标识码：A

文章编号：1674-3199(2016)04-0024-12

Study of Separation Phenomenon in Academic Circle of Public Administration in Europe and America

WANG Shao-quan1, LIU Wei2

(1.Department of Public Administration, Fujian Provincial Party School，Fuzhou 350001，Fujian, China；2.Department of Public Administration, Jiangsu Provincial Party School, Nanjing 210004，Jiangsu，China)

Abstract:At the end of the nineteenth century and the beginning of the twentieth century, the academic circle of public administration in Europe and America set up the traditional public administration theory which belonged to the instrumental rationality. There were some differences between the two approaches in the middle of twentieth century. These differences expanded gradually in the late twentieth century, which led to each approach going on its own way. From the perspective of the general development process of the public administration theory in Europe and America, the public administration theory which belongs to the value rationality has been gradually growing up in American academic circle. In the end, the public administration theory which belongs to the value rationality alternately dominates the shift with the public administration theory which belongs to the instrumental rationality. Meanwhile, the public administration theory which belongs to the instrumental rationality has been playing a leading role in Europe. The different types of public administration theory integrate progressively. This is the general trend of the development of the public administration theory. We can find the inspiration to the public administration theory of our country through the study on the separation phenomenon in academic circle of public administration in Europe and America.

Key words:Europe and America; public administration; separation phenomenon; instrumental rationality; value rationality

刘伟(1979-)，男，山东青岛人，中共江苏省委党校公共管理教研部副教授。