低保救助制度碎片化问题浅析

胡国恒　　王丽华

(1 华东理工大学社会与公共管理学院，上海，200237；2 吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首，416000)



低保救助制度碎片化问题浅析

胡国恒1王丽华2

(1 华东理工大学社会与公共管理学院，上海，200237；2 吉首大学法学与公共管理学院，湖南吉首，416000)

低保救助制度的建立是我国社会救助里程碑式的一站，尽管低保制度的实施使得国民基本生存权得到了应有的保障，但缺乏统一法律规范下的低保制度碎片化现象也逐渐显现，其制度安排二元分割分治，制度实施地区分割分异，越是经济落后的区域，低保水平越低。精准扶贫、精准脱贫应该有公平、正义的低保制度兜底，应通过一体化的低保制度安排与分类救助来实现。

最低生活保障；制度碎片化；制度安排；制度实施

一、问题的提出

2016年“两会”上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平多次强调，要把脱贫攻坚作为“十三五”时期的头等大事来抓。截至2014年底，全国农村贫困人口为7017万人，贫困人口规模依然庞大，消贫任务依然十分艰巨。最低生活保障制度(以下简称“低保”)是对贫困人口实行救助的兜底性社会制度，它是一项促进公平正义的最基本的社会制度安排。[1]“十三五”规划明确指出落实2020年扶贫开发的主要任务以及进行精准扶贫、精准脱贫的主要手段即是通过低保政策兜底，实现低保政策与扶贫政策有效衔接，对贫困人口应保尽保。从制度层面看，低保制度赋予了国民平等受助的法律地位，作为“社会的最后一道安全网”，其实施的根本目标就是运用国家财力为低于最低生活保障线的贫困人口摆脱生存危机，满足最基本的生活水平。然随着低保制度的实施，保障对象，覆盖范围与资金规模的扩大，低保制度正呈现着结构性失衡。低保制度自上而下的“碎片化”冲击着低保制度的“底线公平”，严重不利于低保扶贫资源效用的最大化以及贫困群体公平受助权益的实现。

中国的社会保障制度“碎片化”是无可争议的事实。目前，众多学者关于社会保障制度“碎片化”的研究，主要集中于社会保险领域。检视现有研究，围绕社会保险制度“碎片化”的讨论，事实上主要集中于在如下两个方面：一是有关社会保险“碎片化”的社会具象，二是有关社会保险如何实现一体化。显然，学术界已经普遍认为社会保障的制度分割对于制度的良性运行产生了负面效应，对于社会保险的“碎片化”的研究已然成果斐然。然而，迄今为止，对于低保制度的“碎片化”研究鲜有学者问津。而本文作者以为低保制度也存在“碎片化”倾向。低保制度作为维护社会公平的最后一道防火墙以及精准扶贫的重要举措，理应发挥其功效。但是现有资料与研究表明，分割、分异的低保制度正产生“扭曲效应”。

二、关于低保制度碎片化的相关认识

碎片化，英文为fragmentation，原意为完整的东西破成诸多零块。[2]源于其形象生动的表达形式，近年来在学术界多有引用，该词语的内涵及外延也在不断深化，其原本只是中性词汇，在社会保障领域，用碎片化一词说明社保制度安排状况，属地管理原则一度成为社会保障制度安排的主题。制度覆盖面的持续扩展，各地创造性地为包括农民工在内的各类从业人员量身订制了相应的政策安排在处理社会矛盾中发挥着至关重要的地位，[3]无疑社会保障碎片化有其历史合理性和必然性。[4]然近年来随着社会保障制度分化而引发的社会不公平问题越发的被人们重视，社会保障制度安排以及待遇因地而异、因区而异、因乡而异的现象屡见不鲜，区域分割、体制分割以及城乡分割尚未有效消解的客观现实又潜在的对上述政策抱负形成制约。[3]属地管理下形成的统筹层次低也成为制约我国社会保障发展的重要障碍，更加固化了社会分层，给社会带来新的不公也影响着社会的稳定，词性也随之转为贬义。

在知网文章检索中笔者发现学者们对社会保障碎片化的表形形式、原因及其危害提出了各自的真知灼见。赵晓芳提出我国社会保障制度在从计划经济时期的传统社会保障体系演变成与市场经济体制相适应的社会保障体系中，呈现出的碎片化主要表现在城乡二元，待遇差异以及体系分割方面。[4]Turner也指出中国社会保障体系存在着高度的碎片化现象，并检视了碎片化造成的利益分化。[5]同时，赵晓芳指出社会保障碎片化现象源于制度历史定位的偏颇以及政策制定和执行中的程序非正义，碎片化的社会保障在城乡、城市之间形成了福利鸿沟，损害了社会保障制度的公平。[6]郑秉文指出社保制度建立在户籍制度之上，使本来对二元结构已经产生严重冲突的社保制度更加复杂化，使社保“碎片”合法化，由此形成两个相互割裂的制度。[7]青连斌指出社会保障制度的 “碎片化”是指社会保障制度缺乏统一性，分别为城乡居民、不同地区居民、不同社会群体建立差异明显的不同社会保障制度。[8]朱琳通过对公共部门与非公共部门的比较，认为板块分割状况，使社会保障整个体系既有失公平，又损失效率，提出衔接或组合同一项目下不同板块等建议。[9]

低保制度是中国社会保障制度中社会救助最主要的制度安排，包括城镇低保制度和农村低保制度。邓大松、程肇基谈到碎片化在社会救助制度制定方面表现出的特点:一是基层政府占有重要地位，郑秉文教授也同样持此种观点；二是制度设计偏重事本主义和问题导向原则；三是制度衔接性不足。[2]李敏指出社会救助政策的“碎片化”主要表现为管理的分散化、项目的割裂化和区域的差别化，碎片化造成了新的不公平以及管理多头和救助对象瞄准偏差等问题。[10]林闽钢从我国社会救助体系的现状出发,分析了政出多头、城乡分裂、制度分割和轻视服务等主要问题,指出急需制度整合。[11]在低保制度方面，白晨、顾昕基于2008-2014年的数据,通过对泰尔指数进行组群分解,探究农村低保财政支出的省内和省际不平等性,检验省级政府对辖区内农村低保制度横向公平性的影响，指出低保制度的待遇差异来源于村低保筹资分担机制在不同层级的地方政府之间存在严重的纵向失衡。[12]

综合来看，国内外针对社会保障“碎片化”现象的现有研究主要集中于碎片化的具体表现、原因、危害以及整合路径。在社会救助体系的碎片化方面，通过对现有制度的分析，提出多层次的整合路径，为本文研究提供了很好的启示。然而，现有针对低保制度碎片化进行分析的相关研究相对较为薄弱，就低保碎片化的社会具象需进一步讨论；另一方面，明确低保碎片化的社会具象，但仍需对低保碎片化的整合路径以及如何发挥其反贫困功能的探讨。

三、低保“碎片化”的社会具象

(一)低保制度城乡二元分割、分异

笔者通过研读城乡低保制度的中央规范性文件和部分经典文献，发现几个问题：第一，从实施时间看，城市低保制度实施的探索比农村要早8年之久，虽农村低保制度的试点工作先于城市，但中央具体落实却晚于城市，而我国农村贫困问题相对于城市要严重得多；第二，从法律效力形式看，《城市居民最低生活保障条例》是行政法规，是由国家最高行政机关制定的规范性的法律文件，以国家最高行政权为保障的，具有较强稳定性与约束力。2007年7月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这是实现社会底线公平的实质性标志，但是相对于《条例》而言，《通知》随意性比较大，规范性、强制性比较弱，对于保障农民享有低保的基本权利有效性不足；第三，从保障内容看，《通知》与《条例》中的保障内容可分别归纳为“衣、食、住、教”与“衣、食”，将水电费用计入“食”，在制度设计上城镇居民的低保待遇先天地比农村多了“住、教”(见表1)。另外，在组织管理中，城镇低保授权于民政部，由民政部进行全国的城市低保管理工作，而农村低保最高管理层谈及的只有县、乡、村，三级管理机制，行政权的分配明显弱于城市低保。

表1　城乡低保制度设计的差异

资料来源：根据《城市居民最低生活保障条例》《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》 《“五位一体”：我国城乡低保制度一体化的基本架构》整理而成。

(二)低保制度安排区域多元分割、分治

在制度安排上，中央制定的城乡低保政策属于指导性文件，大多是关于基本原则和基本框架的规定，[10]因而中央在低保制度安排方面赋予了地方政府较大的自由裁量权，省级政府根据中央文件精神结合各省的社会经济发展水平制定最低生活保障条例。由于区域发展的差异性，建立在区域发展基础之上的制度安排也必然存在碎片化。需特别说明的是低保制度安排的区域多元原本无可厚非，但是因区域制度安排不同而造成横向公平正遭到破坏。梳理各省的城乡低保制度安排发现，为确保实现国民平等受助权益的城乡低保制度也因地区差异而出现分割、分治，以江苏、四川省为例(见表2)，两地低保管理部门与政策执行机构分散、多样的特征，使制度安排的过程中管理部门存在着多头管理，极易诱发政出多门，强化低保碎片化的现状。同时，家庭收入核实项目存在区域的差异化，导致贫困认定以及低保待遇标准也存在区域分化。重要的是，各个省级政府制定的地方性法规模拟中央《条例》，把政策细化工作再次落到市级政府、县级政府，由于缺乏统一的法律法规，各市、县主要根据本地经济发展水平和地方财力安排低保内容，最终结果就是低保制度在实施过程中各地区零零碎碎，区域分割，呈现“碎片化”现象。

表2　低保制度安排的区域差异性比较

数据来源：2013年四川省统计年鉴、 2013年江苏省统计年鉴、 《四川省最低生活保障条例》、《江苏省最低生活保障条例》。

资料来源：李敏，《社会救助政策“碎片化”表现及其整合》，载《人民论坛》，2016(8)。

(三)低保待遇因地而异、因区而异、因乡而异

我国贫困区域、贫困人口主要分布在中西部，尤其是西部，且西部贫困区域、贫困人口收入与全国平均水平的绝对差距呈逐年扩大之势，但是城乡低保制度实施过程中的待遇差异非常明显地表现为“东-中-西”逐级递减。由表3可见，东中西部2014年第四季度城市低保月平均待遇标准东部>中部>西部，东部要比西部和中部高出100元/人，但是标准差则是东部>西部>中部，东部的标准差大约是中部与西部的2倍、3倍，说明东部的平均待遇代表性比较差，依次次之。统计各省城市月低保待遇标准的东、中、西分布状况，全国共有16个省份城市低保待遇标准在400元/人以上，其中东部11个省份中有10个超过400元/人，占到了62%，中部4个，西部2个，城市低保待遇水平东中西部阶梯化递减的状况凸显。 2007年低保制度全面走向农村，但数据显示，西部地区农村年最低生活标准在600元左右，而东部地区达到1000元～2000元，上海等发达地区则超过2000元。同时中国低保是差额补助，各地的补差水平也一直有巨大差异，东部要超出中西部的2倍。[13]

表3 东中西2014年第四季度各省城市月平均低保标准　单位：元/人

资料来源：中华人民共和国民政部门户网站(http://www.mca.gov.cn)

表4　描述统计量

在我国农村贫困发生率、贫困深度指数相对于城市要严重得多，但低保待遇水平一直呈现一种城乡分化的状态。比较城乡低保的月人均救助水平(见表5)，2007-2014年间农村的人均救助水平只占到城市的40%左右，尽管从2011年略有改善，2011-2014年一直维持在43%左右，但城乡差距依旧明显。反观恩格尔系数比值，同期农村恩格尔系数比城市恩格尔系数超出约10%，说明农村食物支出占家庭总支出要比城市多，也即农村相对城市而言更加贫困，然而农村人均补助水平却不及城市的一半，这种城乡低保待遇分异分化的状况在一定程度上维持了二元分割下的农村贫困落后现象。

表5　2007-2014年全国城乡低保月人均补助水平(元/人)及恩格尔系数(%)比较

数据来源：中华人民共和国民政部门户网站http://www.mca.gov.cn，中华人民共和国统计局http://www.stats.gov.cn/。

在我国低保制度实施状况甚至因乡而异。在国家扶持重点县——叙永县，我们调查发现，2011年农村贫困人口13.16万人，享受农村低保35707人，发放低保金3128万元，受助比率仅为27.1%，实际月人均补助水平仅为73元。尤为严重的是叙永县南面山区山多地少,交通不便,经济相对于北部乡镇更加贫困落后, 是全县贫困人口主要分布区，但限于财力，在相同的政策条件下，北部乡镇低保受助率甚至高于南部山区民族乡镇2.1个百分点，而制度实施过程中，各乡镇低保待遇无统一口径，往往因村而异。

四、从碎片化走向积极整合

低保制度作为最低层次的社会保障制度安排，是社会保障的“ 底线”和“生命线”。它关系到贫困线以下人员的生存问题, 起着保障温饱、保证生存权的作用, 体现着社会公平和“制度关怀”。[14]低保制度的碎片化不利于整合资源，必然不利于贫困群体公平受助权益的实现，低保制度从碎片化走向积极整合，并实现与精准扶贫政策衔接已然是一个迫在眉睫的事实。

(一)制度设计和建设坚守公平、正义、共享的基本价值理念

低保制度是对生存权益的保障，城乡居民都应当享有平等受助的权利，其体现的是社会保障制度安排的最基本的公平——底线公平。底线是不可含糊、必须坚持的界限，[15]在公民权利的意义上，公平的受助权益是低保制度必须始终坚守的核心价值理念，进而低保制度实施意味着受助者权益的无差别性。低保制度碎片化下城乡贫困人口受助权益的分异、分化，是对其底线公平的损害。同时，最低生活保障作为选择性福利项目，以免除贫困人口生存危机与恐惧为正义底线，低保资源的分配结果应突出地体现在对贫困地区的贫困人口的生存保障上。低保制度碎片化下低保待遇“东-中-西”逐级递减及城乡差异，是对分配正义的背离。另外，低保制度对公平、正义的维护，是通过共享机制来实现的，低保救助制度设计与建设既要让贫困者共享经济社会发展成果，更要保证所有的贫困者共享受助的机会和公平的受助结果，机会和结果的公平是低保制度是有效解决贫困人口生存困难的本质要求。然而碎片化的低保制度阻碍着制度反贫功能的有效发挥，城乡、区域的板块分割导致资源分散，无法实现贫困者的共享目标。因此在低保碎片化的整合过程中理应体现公平、正义、共享的基本价值理念。

(二)制度安排一体化

制度整合过程中，低保制度的制度安排应该以城市与农村兼重，实现低保制度保障内容、保障对象鉴定、资金来源、保障标准、低保管理的城乡统一。中国是典型的城乡二元结构，一直秉承着先城市后农村的制度设计方式，不仅会形成两套制度，而且会造成某种程度上的制度倾斜，不利于实现低保制度应当追求的社会公平，《条例》出台的时间以及中央财政补贴的力度等也能充分说明这一点。尽快改变城乡低保制度分割、分治的格局，建立统一城乡低保制度，应当成为改变低保制度碎片化状况的第一步。在低保资源分配上，现有的低保资源的分配因制度在安排与实施的分割分异呈现着资源分配上重城市，轻农村与地区分配不公平等现状。[16]据现有研究表明如果没有中央补助金, 那么城市低保人均预算支出在各城市之间将呈现严重的不平等性，[17]在中国经济发展水平呈现着东中西的阶梯现象，低保救助水平则受制于地发经济发展水平，这是低保制度城乡统一也无法解决的事情。只有通过中央财政的差别转移支付才能弥合其差距。低保制度是按需分配，应该以各地的低保实际需求为标准，而不因地方经济水平的差异而造成福利分层。中央政府应当制定全国统一的基础性的救助水平，对于地方政府参差不齐的救助水平再按照各省的物价水平给予差别补助。最后，通过立法确立国民获得社会救助的平等权利。低保受助者的人群之间、城乡之间、地区之间的碎片化的重要原因在于社会救助权利未能法律化。通过法律确定国民平等地享有社会救助权，意味市民与农民、发达地区和欠发达地区的居民在受助资格条件以及待遇标准上的权利平等。当国民的收入水平低于贫困线时，就有权利要求按照统一的救助标准以及救助程序平等地享有救助。

(三)制度实施甄别贫困者的劳动能力状况，分类救助

积极的低保救助应充分体现“助人自助”的理念，授人以鱼不如授人以渔，在保障贫困者生存权益的条件下，应该让有劳动能力的贫困者追求并实现自身素质、技能等的提高，实现与精准脱贫方式的衔接。据现有研究表明，劳动力人口是贫困群体的主要组成部分，且大多数贫困农户并不缺少劳动力，[18]现有低保制度在实施中，缺乏对救助对象的审核甄别，使得受助者在思想上不思进取，在行为上减少了劳动参与，而且长期接受救助，难以实现自立。[19]因此，瞄准有劳动能力的贫困者，实现低保救助与精准扶贫手段结合是其脱贫的重要前提。

分类救助即对低保对象提供类别化的社会救助。分类救助应含有两层含义，救助对象类别化与救助标准弹性化。在救助对象的分类上，笔者建议将其根据受助者基本特征将受助者分为长期受助者与短期受助者。长期受助者主要为三无老人，以及因其他特殊原因而失去劳动能力的人群，因其自身的特殊性决定该人群对低保救助资金的长期依赖，自助式的扶贫边际效益几乎为零。[20]短期受助者则为由劳动能力，但因病、失业或其他特殊状况而短期陷入贫困的人群。因此通过引入救助对象分类机制对救助对象进行精准识别，通过对长期受助者的抽样排查以及对短期受助者的重复排查，降低福利依赖以及养懒汉现象的发生。而救助标准的弹性化在于依据因受助者的分类的基础上，制定不同的分类标准。无差别式的救助标准制约了低保救助标准调整的幅度，同时也导致因地区制度安排的不同而导致的低保碎片化现象。一体化下的低保制度安排中的救助标准因各群体贫困困难程度而设定，救助标准的弹性化能够在某种程度上能够解决需求差异、群体差异、地域差异的贫困问题，在实现精准识别的基础上依据需求层次而供给的低保救助方能精准帮扶。

[1]方菲：《农村低保制度的公平正义问题探讨》，载《求实》，2013(1)。

[2]程肇基、邓大松：《社会救助改革:从碎片化走向积极整合——基于上饶市贫困人群的考察》，载《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》，2014(3)。

[3]汪华、汪润泉：《制度“碎片化”对社会保险协调性和可持续性的影响——基于上海政策与数据的实证分析(2003-2011)》，载《华东经济管理》，2014(10)。

[4]赵晓芳：《从程序正义看社会保障碎片化》，载《理论月刊》，2012(12)。

[5]Turner T C J A.Fragmentation in Social Security Old-Age Benefit Provision in China.Journal of Aging & Social Policy.2014,27(2):107-122.

[6]赵晓芳：《社会保障碎片化:危害、成因与弥合路径》，载《中共福建省委党校学报》，2013(2)。

[7]郑秉文：《改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战》，载《中国人口科学》，2008(5)。

[8]青连斌：《建立更公平可持续社会保障制度必须解决的问题》，载《湖南财政经济学院学报》， 2014(2)。

[9]朱玲：《中国社会保障体系的公平性与可持续性研究》，载《中国人口科学》，2010(5)。

[10]李敏：《社会救助政策“碎片化”表现及其整合》，载《人民论坛》，2016(8)。

[11]林闽钢：《中国社会救助体系的整合》，载《学海》，2010(4)。

[12]白晨、顾昕：《省级政府与农村社会救助的横向公平——基于2008-2014年农村最低生活保障财政支出的基尼系数分析和泰尔指数分解检验》，载《财政研究》，2016(1)。

[13]王磊：《中国农村最低生活保障制度研究综述》，载《理论与改革》，2008(6)。

[14]石丽芳、郑元景：《全面推行农村低保制度:真正的底线公平》，载《内蒙古农业大学学报(社会科学版)》，2008(3)。

[15]郑功成：《中国社会保障改革与发展战略 救助与福利卷》，北京，人民出版社, 2011。

[16]黎民：《我国社会救助资源分配的公平性研究》，载《福建论坛(人文社会科学版)》，2008(9)。

[17]顾昕、范酉庆、高梦滔：《中国城乡社会救助筹资水平的公平性》，载《国家行政学院学报》， 2007(1)。

[18]王丽华：《贫困人口分布、构成变化视阈下农村扶贫政策探析——以湘西八个贫困县及其下辖乡、村为例》，载《公共管理学报》，2011(2)。

[19]谭磊、余冰：《广州市最低生活保障制度微观运行状态调查——对老城区低保居民的个案访谈及反思》，载《社会工作(理论)》，2008(10)。

[20]徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，载《中国社会科学》，2007(3)。

(责任编辑：H)

Analysis on the Fragmentation of the System of Subsistence Allowances

HU GuohengWANG Lihua

Minimal assurance relief system is the establishment of China's social assistance landmark in a station,although subsistence allowances system implementation of the national basic survival rights should be protected,but the lack of uniform laws and regulations guaranteeing system fragmentation phenomenon is also gradually becoming apparent,the institutional arrangements of binary classification cut partition,system implementation area segmentation differentiation,the more economically backward areas,the subsistence level is lower.Accurate and precise poverty out of poverty should be fairness and justice of the system of subsistence allowances,reveal,should be achieved through the integration of the subsistence allowances system arrangement and classification of aid.

minimum living guarantee，system fragmentation，institutional arrangement，system implementation