现代大学制度视域下的大学章程建设

[收稿日期] 2016-06-01

[基金项目] 山东省教育科

学“十二五”规划重点课题“现代大学制度视域下山东省高教强省战略研究”（2013GZ006）。

[作者简介] 张继明（1979-），

男，山东潍坊人，济南大学高等教育研究院讲师，教育学博士。

[摘 要] 制定大学章程是我国建设现代大学制度的重要环节，是现代大学制度由大学理念转化为大学行为的可行线路。从国外情况看，大学章程是各国构建科学的大学制度、实现大学自治的基本条件，是大学规范内部管理、提高运行效益的制度性保障。各大学利益相关者应共同参与制定大学章程，将问责纳入章程内容，并通过行政审批或程序立法赋予其外部合法性和充分的规范效力。

[关键词] 现代大学制度；大学章程；大学管理模式；高等教育立法；问责

[中图分类号] G647 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）09-0121-07

构建现代大学制度是推动我国高等教育改革与发展的重要目标，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出，要建立和继续完善中国特色现代大学制度，加快创建世界一流大学步伐。《纲要》还指出，高等院校应依法制定章程，依照章程办学。制定大学章程既是现代大学制度建设的重要内容，也是现代大学制度作为一个大学理念顺利转化为大学行动的有效保障。

一、大学章程是现代大学制度的内在维度

现代大学制度是我国在高等教育改革中提出的一个具有充分张力和适应性的制度设计。建国以来，我国高等教育体制结构始终存在着大学利益相关者之间权益分配不对称问题，集中表现在政府与大学、大学行政权与学术权之间权益的失调，以及社会纳税人参与大学治理的缺失和大学内部民主权力的式微。政府过度涉入大学办学过程和大学行政权力主导资源分配，导致大学管理有着浓厚的政治化、行政化乃至官僚化气味，背离了大学组织的特质与逻辑。随着市场经济体制的建立，市场观念对我国高等教育体制改革产生了深刻影响：一方面大学自觉地强化竞争和绩效意识，有利于提高办学效益；但另一方面，在市场化洪流中大学的商业化思维和物化利益取向，严重伤害了大学的精神。行政化同“错向”的市场化成为束缚我国大学改革和发展的桎梏。改革大学治理机制，建立以学术权力为主导的、各大学相关利益者权力实现相对制衡的治理结构，成为我国大学制度改革的基本指向。现代大学制度以改革大学治理结构为重心，在宏观上规范大学与政府、大学同社会之间的关系，在微观上协调校长与党委领导之间、教学与科研之间、学术权与行政权之间、教育与管理之间等一系列矛盾关系。也即构建现代大学制度就是要明确界定政府与大学的权力与责任边界，为社会主体参与大学治理提供有效渠道，并形成一个不同权力主体和谐共处、运行有序的内部治理结构[1]。在现代大学制度框架下，政府对大学的宏观管理、大学的依法自主管理和其他利益相关者的参与治理，共同以尊重大学的逻辑为前提，权责分明并各行其是。因此，现代大学制度即协调大学多元权力与利益主体间关系的制度安排，其重心在于建构科学的大学治理结构，促成各相关主体间权益的相对制衡。这种制衡意味着我们孜孜以求的大学精神或经典的大学理念通过制度架构和制度实施得以具体化、行为化，意味着大学作为一个学术、文化组织，其独特的组织特性得到了尊重。使大学由异化回归本位，即使之成为本真意义上的大学，是所有大学制度改革的根本价值所向。

从根本上说，章程建设是构建现代大学制度的核心内容，同时，章程建设又是现代大学制度得以有效践行的重要保障，大学章程建设的过程就是现代大学制度实施的过程。大学章程是关于大学制度安排的组织规程，规定着大学的内外部关系方式。一方面，它对学校的性质、办学理念、发展战略、组织结构、师生权利等基本事项做出规定；另一方面，章程的相对人包括代表国家意志的教育部门、承担国家高等教育职责的大学及其社会利益相关者。再者，大学章程的目标在于规范大学利益相关者的行为，协调主体间的权力与利益冲突，从而合理安排大学的治理结构。大学章程明确规定了政府与大学各自的权利、职责或义务，并就各自实现权利、履行职责或义务的方式作出了规定。将政府作为章程的相对人是一般的学校规章所不具备的效能，而在规定政府职责的同时能够兼顾不同大学的个性化需求，则是一般性法律法规所没有的优势，因而大学章程首先为正确处理政府与大学关系提供了一个制度架构的文本。而完备的大学章程通过一定程序所获得的强制性效力将这种文本化的制度架构顺利转化为具体的制度实施。有鉴于具有明确的法律地位、较强的法制规范力也是大学章程与一般大学规章制度相比的特殊优势，是大学章程发挥治理价值的的基础性条件。同样，在处理大学内部各利益相关者关系时，政治权力、行政权力、学术权力等不同的权力类型和书记、校长、教授、学生等不同的权力主体，各种委员会、基层教研团体等不同的权力组织，其在大学运行中各自享有哪些权力或权利，该履行何种义务，这些权力和义务又该如何实施，对此大学章程都作出了明确规定，并以强制性的规范效力使这种文本化的规定转化成各利益相关主体的真实行动。同理，大学在处理复杂的外在需求与自身价值取向之间的矛盾时，能够在章程的规范效力下理性选择、取舍有道，而不至迷失于世俗欲望。总之，大学章程内含着科学的大学理念，对大学的内外部利益相关主体之间的权责界限进行了合理界定，并通过其强制性的规范效力进一步为这种关于权力和利益的安排提供了实践化的有效途径，使大学相关主体之间按大学的组织逻辑来重构其关系，达成一种动态的制衡，并在这种制衡中突出学术主体的本体地位和功能，为大学满足社会需要提供原动力[2]。如此，大学的组织特性才能得到尊重，大学才能按应有的逻辑运行，以至成为一个有真正价值的存在。

显然，大学章程与现代大学制度以革除我国传统的高等教育体制之弊病为基点，都内含着大学的本质要求，以合理安排大学各方利益相关者的权益关系为重心，促使大学行为合乎自身逻辑，使“中国式大学”[3]成为真正的大学。实现大学章程与现代大学制度存在目标、功能和价值上的多重契合性。

二、域外大学章程及其治理意义

从高等教育发展的历史来看，重视高等教育立法、通过法治规范来推进高等教育发展是发达国家发展高等教育的重要手段。而现代意义上的大学从其发轫起，就与法律法规建设有着不可分割的联系。中世纪大学从行会式的自发组织成为一个具有合法性基础的正式组织，正是得益于从教权或世俗政权那里得到的赦令及特许状等，这就是大学章程在中世纪的原初形态。如1158年腓特烈一世颁布了《完全居住法》，赋予到博洛尼亚学习的学生具有在城市中居住和自由活动的权利，更重要的是，从此大学获得了司法独立权，由此大学具有了自治的可能。1231年，教皇格里高利九世颁布了著名的《知识之父》特许状，授予巴黎大学罢课权、惩罚违反规章制度者的权力、限制教堂教务长和主教管理大学事务的权力等[4]。这些大学权力的制订，使得大学作为一个特殊的社会组织获得了存在和发展的外部基础，使得大学获得了按内在逻辑运行的空间。

（一）从国家的视角看章程治理

美国高等教育的发达在很大程度上得益于坚定的大学自治体制。从历史上看，美国大学的自治传统正是发轫于十七八世纪哈佛、玛丽及耶鲁等古老大学依据英联邦或殖民地政府的大学特许状而获得的自治权。如今，美国的大学都有由学校董事会根据联邦或州教育法规制定的大学章程，明确规定大学的办学理念、举办者与大学的权责关系、校长和师生的权利与义务、教学和财务制度、章程修改程序等重大事项，是规范大学运作和保障大学自治的重要依据。美国一度师从的德国曾经执世界高等教育之牛耳，如今仍不失为世界高等教育中心，德国也是最早的大学章程源发地之一，例如1737年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定，“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利”[5] 16，这是德国第一次在法律意义上申明学术自由原则。时至今日，德国大学作为公法人，普遍依据国家法律授权制定规章来管理自身，是“依章办学”之典范。与德、美相比，英国大学自治传统更加悠久。在大学知识生产模式发生重大变革的市场化时代，自治仍是英国大学相对于其他国家大学的重要标志，而章程一方面规定了政府与社会参与大学治理的方式、限度，以及大学如何在适应社会需要与维系自身逻辑之间取得平衡；另一方面，规定了大学的治理结构，对大学的发展决策、行政执行、学术自由和人事管理等进行规约，章程成为大学实现自治的重要保障。与欧美相比，日本的高等教育发展历史较短，但其法治化程度非常高，日本大学自近代以来就开始了章程建设，并将其作为高等教育法治的重要内容。例如1947年的日本《学校教育法》就对大学制定章程提出了明确要求。本世纪初，受国立大学法人化改革影响，日本传统的大学管理模式加快向现代化方向转变，大学章程建设全面展开，推动了日本大学管理的规范化和法治化。此外，俄罗斯、法国、澳大利亚等国家都非常重视大学章程建设，例如《俄罗斯联邦教育法》《法国高等教育方向法》中都有建立大学章程和依据章程办学的条例。1993年澳大利亚制定了旨在增强公立大学自主权的“未来计划”，其核心内容便是要求大学建立章程[6]。可以说，较早地制定了学院或大学章程，依据章程来规范权力，是高等教育发达国家的一致特征。

（二）从大学的视角看章程治理

就当下世界大学管理情况看，世界一流大学也非常重视章程建设及其治理意义。美国《康奈尔大学章程》第一章“大学”首先明确了“建立一个不论男女、贫富均能在此受到教育的场所”的办学理念，从而奠定了康奈尔大学开放、多元的办学基调；《章程》对董事会构成及其权限和职责作出了明确规定，有力保障了社会力量参与大学管理的机会和权利，促成了利益相关者共同治理大学的管理模式；《章程》详尽规定了大学的各层级行政管理者甚至包括学校秘书的职责，避免了不同主体间的权责冲突，并保证了权责实施的效能[7]。

英国牛津大学的章程则明确规定了牛津大学的组织属性，为“自我管理的学者社团”。这一定位不仅强化了大学作为独立法人的法律地位和治理方式，而且明确了作为一个社团，她不属于政府；而作为学者的社团，她必须践行学术共同体的使命。权力重心归属学院是牛津大学的一大特色，牛津大学章程中有专门的章节“学院、社团和永久私人学院”对学院的权责进行了规定。此外，章程中“有关大学章程的解释或适用争端的解决方法”确立了争议解决制度，规范了相关主体的行为，减少了权益冲突[8] 430-455。

在日本高等教育法治化进程中，在大学纷纷制定章程的过程中，东京大学成为了典范。2004年，国立大学独立行政法人化改革推动了日本大学章程建设，东京大学率先制定《东京大学宪章》，从学术、组织和管理三个维度阐明了大学的学术目标和学术规范、自治的理念、领导机制、人事规范、财务制度等，使大学建立起了法人化管理的制度规范，为大学转换角色和实施自治提供了制度保障。东京大学章程成为日本各高校制定章程的仿效对象。

尽管不同国家和不同学校的大学章程制定是基于不同的国情及各大学的具体要求，但在内容上存在共通之处，如规定了大学的发展理念、主要目标、组织结构等基本事项；规定了大学内部管理机制和大学与外部的关系；规定了对学生及校友权益；规定了章程的制定及其修订程序等等[9]。由此可见，大学章程是高等教育法治化的重要标志，是各国构建科学的大学制度和大学实施自治的重要内容，是各国提升高等教育治理水平、各大学提升办学和管理水平的保障。

三、我国大学章程建设的基本构想

大学章程是各国构建科学的大学制度和大学规范内部管理的制度性保障，是我国构建现代大学制度、推进高等教育体制改革的可行线路。如何制定出完备的、具有良好规范效力的大学章程，亟待深入探索。

（一）大学各相关主体共同参与章程制定

大学章程并非一般意义上的规章，一方面，它是大学的“宪法”，是大学制定内部规章的依据；另一方面，其规范效力不止限于校内，它对大学的外部相关主体如高等教育管理部门和参与大学治理的纳税人或社会组织都具有规范作用，是对大学内外部利益相关主体权益关系的安排或协调。因此，制定大学章程应该广泛吸纳的相关利益者作为制定主体，使得各利益相关者的诉求在“商议性民主”基础上达成妥协。当然，民主商议必须以尊重大学逻辑为基础，而非基于狭义的政治或经济利益共识。在我国传统的大学管理中，政府是制定高等教育管理政策的唯一主体，大学和社会利益相关者仅作为相对人。在大学内部，以校长为代表的行政管理者是各种规章制度的制定主体，教师与学生实际上仅作为相对人。这种一元权力结构既不符合民主原则，又与作为当代社会中心的大学对利益相关者共同治理的要求相悖。而且，我国高等教育体制改革实践证明，权力在大学相关主体间分配失衡有碍于大学管理的规范和高效，我国现代大学制度建设的重心，即在于建构大学相关主体间权力制衡的治理结构，确立大学内外相关主体间的合理关系。在制定大学章程过程中，大学及其教职工和学生、高等教育主管部门以及纳税人获得制定主体资格，首先体现了大学各利益相关者参与大学治理，更重要的是大学章程为大学各利益相关主体间权力的制衡和规范行使进行了具有规制性效力安排，为政府的宏观引导、大学及内部力量的民主管理和社会力量的参与治理提供了依据，从而达到推动大学健康发展的目的，而大学各相关主体的利益诉求，也必然在大学的发展中得以实现。

（二）赋予大学章程外部合法性以确保其充分的规范效力

大学章程对大学各利益相关者的规范作用以其规范效力为基础，这种规范效力使相对人必须采取与章程的基本指向相一致的行为选择，是大学章程的价值基础。由于传统的大学规章缺乏强制性的规范效力，其规范作用不大，对相对人的规制往往是无力、无效的，这是一般性规章条例同法律相比所固有的缺陷。如何通过赋予大学章程以之具有一定强制性的规范效力，使之规范作用不仅仅依赖于相对人的自觉、主观意识，而以一定的强制力为基础，已成为我国大学章程建设的关键。从国外情况看，大学章程是通过某些特定程序来获得对大学各方利益相关主体的强制性规范效力的，如大学举办者委托或授权章程起草委员会提出草案，经主管大学设立的政府部门行政核准，从而产生法律效力。外部合法性是产生法律效用的基础，一般源于政府部门的行政审批或立法机关的程序立法。例如中世纪巴黎大学的自治权便是从教皇1231年颁布的“中世纪大宪章”那里获得的，该宪章同时划定了巴黎主教关于大学的权限[10]。我国《教育法》和《高等教育法》规定，制定大学章程是设立大学的基本条件，但至今我国大学章程严重缺位，即使少数已制定的大学章程也普遍缺乏外部合法性，既无权力机关授权赋权，也未经立法机关程序立法，因而不具备充分的规范效力。在深受人治因素影响的我国大学，通过立法程序立法并赋予大学章程合法性，更有利于其规范效力的发挥。因为由立法机关审议通过的章程权威性、效力等级要高过行政审批生效的章程[11] 117。人治的本质是一元权力结构下的威权管理，而能够最大限度防止威权干预的便是法治力。当然，要使大学章程建设纳入立法程序，对于我国的立法惯习、体系而言，需要一个重大的变革和调整过程。

（三）将大学问责纳入大学章程核心内容

传统的大学规章制度缺乏充分的规范效力，对责任人的失责行为难以实施问责。问责是指在明确主体责任的基础上，以追究失责的方式实现过程控制，促成责任的履行和该过程所通向目标的达成[12]。高等教育问责包括外部问责和内部问责，前者如政府问责、纳税人问责、媒体问责等，后者如广大教师和学生对校方、行政管理群体的问责等。当前，我国高等教育外部问责主要是政府问责，内部问责则主要是校方或行政群体以管理者的角色向基层部门问责，向教师和学生问责。高等教育问责的目的在于通过加强大学绩效的外部评估，促使大学充分履行法人职责和社会责任，以及促进大学内部各主体规范地运用权力和履行职责。建立问责机制是构建现代大学制度的重要环节。从实践情况看，我国高等教育管理中问责缺位，或问责单一，因而导致绩效评价缺乏实质性意义。尽管高等教育法规具有良好的规范效力，但它以宏观高等教育为对象，难以对大学的具体行为提供评判依据和对大学内部权责作出具体安排。而大学章程因是通过商议性民主制定同时使各利益相关主体在权责安排上达成了共识，而且以教育法律为依据，所以这种权责安排便更加明晰和细化，因而能够为责任人的行为提供评判与问责的直接依据。进一步讲，由于大学章程具有相对明确的法律地位，且对相对人具有一定强制性的规范效力，所以政府、社会参与者以及大学都必须严格遵守大学章程所赋予的权利、职责或义务，同时，任何失责的一方都必须依章程规定接受问责并承担责任。例如对政府的不当干预，大学有权依法实施问责；对大学过多涉入商业、绩效不高等问题，政府、纳税人有权依法实施问责；对大学内行政管理者有违民主的行为，教职工和学生有权要求参与民主决策。而当问责无效时，则可诉诸于大学章程的上位法即国家法律。权力僭越、履责不力是我国大学管理的通病，有鉴于此，引入问责制必然有助于促使大学各方利益相关主体规范、高效地践行权责，因而是我国构建现代大学制度的重要环节，也应该是我国大学章程建设方案设计的重要出发点。

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[12]张继明.问责制视角下的大学管理制度变革[J].国家教育行政学院学报，2008，（10）.

[责任编辑：马昌运，杜泓锐]