我国发电配额和绿证交易制度实施对策建议

陈彦博 肖思吟

摘要：本文在归纳现行可再生能源消纳配套政策的基础上，结合新能源产业与政策的共生互动关系，论述了推行发电配额和绿证交易制度的必要性和必然性，并对接下来发电配额和绿证交易制度的顺利实施，提出了相关对策建议。

关键词：可再生能源发电配额制 绿色电力证书 推行实施 对策建议

我国高度重视可再生能源的发展，2009年底我国承诺，到2020 年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右。2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上强调，要推动能源生产和消费革命，大力发展可再生能源。近年来，我国出台了一系列有力措施，可再生能源发展取得了举世瞩目的成就，其中2015年底全国水电装机容量3.2亿千瓦，占全球四分之一、世界排名第一；风电装机高速发展，2012年6月超过美国成为世界第一风电装机大国；2015年底光伏发电累计装机容量4318万千瓦，超越德国成为全球光伏发电装机容量最大的国家。与此同时，电网基础设施建设、新能源电力消纳技术以及输配售电机制等发展却没有跟上可再生能源快速发展的步伐，导致了越来越严重的“弃风弃光”问题。以风电为例，2015年全国弃风损失电量创下新高，达339亿千瓦时①，2010—2015年因弃风造成的电量损失达998亿千瓦时，接近于三峡与葛洲坝两座水电站2015年发电量之和，造成电费直接损失539亿元。能否解决好弃风弃光问题，既是电改的重要内容，也是衡量电改成败的标志，更是能源革命能否成功的关键。

一、我国现行可再生能源电力发展配套消纳措施

国际上促进可再生能源发展政策主要有配额制（RPS）、强制购买（Feed -in Law）、竞争性招标制（NFFO）、绿色证书（GCS）和特许经营（Concession）等。我国实施的是强制入网制度（即Feed-in Law）和分类上网电价与费用分摊制度。2007年我国《可再生能源发展中长期规划》中明确提出，为保证规划目标的实现，将采取强制性市场份额等系列政策措施支持可再生能源的发展，提高可再生能源在能源结构中的比例。2009年，《中华人民共和国可再生能源法》（修正案）将可再生能源发电全额保障性收购确立为一项基本法律要求。2010年，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确提出要实施新能源配额制，落实新能源发电全额保障性收购。虽然按照《可再生能源法》和有关规章制度，应该对可再生能源电力给予全额保障性收购，但目前许多地方出现严重的弃水、弃风、弃光现象及各地大干快上煤电项目的趋势表明，非化石能源目标的实现还有许多深层次的体制机制问题待解决，这表明了法律没有得到有效执行，表明了风电、光电与煤电等常规电源之间存在激烈博弈，反映了电价补贴缺口、相关政策不够完善等问题。为此，我们必须结合能源发展形势和电力体制改革进程，运用量化考核指标及具体抓手，进行可再生能源政策和机制创新。

二、推行发电配额和绿证交易制度的必要性和必然性

以市场机制为基础，关注各方利益，充分调动各市场主体的积极性，才能使可再生能源电力消纳问题得到根本解决。可再生能源配额制（Renewable Portfolio Standard，RPS）是政府为培育可再生能源市场、使可再生能源发电量达到一个有保障的最低水平而采用的强制性政策手段，其概念最初在上世纪90年代由美国风能协会在加利福尼亚公共设施委员会的电力体制改革项目中提出，随后这项政策以各种形式被传播到多个国家。2001年，可再生能源配额制为澳大利亚在全球范围内首先正式运行，近年来在世界许多国家的能源政策领域得到了广泛应用。同时，根据国外相关经验，单纯依靠政府监督实施可再生能源配额制，难以有效解决发电企业、电网企业积极性问题。在实施过程中引入绿色证书交易，让电力企业既可以自己生产绿色电力，也可以绿色证书市场上购得缺额部分余量完成配额任务，视两者成本优越性进行裁量和搭配，使电力企业寻到一条成本更低的途径来完成配额任务。过程中，具有优势的可再生能源企业专业化生产绿色电力，传统电力企业基于开辟新生产线的风险和成本考量宁愿从新能源企业购买绿证，这就实现了绿色电力生产的集约化、规模化，优化了可再生能源电力资源的配置，有利于可再生能源配额目标的顺利实现。为此，绿色证书交易已成为可再生能源配额制的核心要素。

（一）发电配额和绿证交易制度更有利可再生能源发展目标的实现

我国现行的强制入网制度和分类上网电价与费用分摊制度虽然一定程度上解决了电力销售的问题，但是没有对发电企业的电力生产量作出要求，这一方面不利于总量目标的实现，因为发电企业并不一定将完成强制性的总量目标作为其生产义务；另一方面，政府制定的保护性电价会造成发电企业怠于提高生产效率，缺乏降低生产成本的动力，不利于可再生能源产业的发展和技术的进步。配额制是以数量和市场为基础的政策制度，包括强制性的、量化的可再生能源发电目标和奖惩机制来保证新能源发电总量目标的实现，有利于克服现行政策的弊端，因此，推行可再生能源配额制是十分必要的。

（二）发电配额和绿证交易制度对传统化石能源具有更好的抑制作用

在我国，在传统化石能源中，煤炭探明储量和技术可开采量相比于其他能源品种具有明显优势。近一年多来，由于煤炭价格持续下降，发电企业投资煤电热情高涨，煤电装机仍创历史新高，2015年新增煤电装机超过5000万千瓦，且有超过3亿千瓦的煤电处于在建、核准或前期工作状态，加剧了各类电源之间，尤其是煤电与可再生能源之间直接争夺当前的利益空间和未来的发展空间。研究表明，FIL政策（强制入网制度）下，政府给予了可再生能能源电力一个高于市场价格的补贴价格，这使得可再生能源电力产量迅速增加，但化石能源电力产量并未得到有效抑制； 而在RPS政策（配额制）下，政府规定了可再生能源电力与化石能源电力的一个最低比例，企业在生产决策时既可以提高可再生能源产量，亦可以降低化石能源产量，此时对化石能源的抑制效应要显著的大于FIL政策下的抑制效应②。

（三）发电配额和绿证交易制度更有利于调动市场积极性

现行的强制入网制度和分类上网电价与费用分摊制度要求电力公司以政府规定的价格购买可再生能源发电企业生产的电力，体现了政府计划性，行政手段色彩明显；而配额制有助于实现可再生能源由固定电价支持政策向政府政策与市场机制共同作用的强制性制度变迁。由于强制上网制度下的电价是由政府规定的固定的价格，就导致政府定价与实际成本格和应有市场价格有脱节的可能性，无法保证发电成本最低，对可再生能源产业的市场竞争力的培育是有害无益的。同时，可再生能源固定电价与煤电市场价的差额，一方面通过电力消费力转嫁一部分，剩余的必须由输电供电商的进行财务对冲，利润必然受到影响。发电配额和绿证交易制度的推行，让可再生能源电力以现货市场价格出售，但可获得政府补贴、绿色证书销售收益，既可以促使可再生能源降低生产成本，也让输电供电企业可以通过市场手段完成配额任务，有助于提高履行配额义务的积极性。

三、发电配额和绿证交易制度实施的对策建议

在上世纪90年代末期，我国就已经开始研究可再生能源配额制了。2010年3月，国家能源局正式鼓励将配额制制定成管理办法。2012年2月，国家能源局新能源司制订《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》；2013年2月，国家能源局下发《关于征求<可再生能源电力配额管理办法>意见的通知》。在配额制管理办理出台之前，笔者针对其中的若干重要问题，提出如下建议：

（一）科学确定可再生能源发展配额的目标水平

目标水平是指目标的具体数量和计算数量的方法，它是可再生能源配额制的基础，也是配额的基本体现。可再生能源的总量目标是实行可再生能源配额制的前提，配额制是实现总量目标的手段。可再生能源电力配额制本质上是为了落实可再生能源“十三五”规划目标，鼓励各地积极开发利用可再生能源，实现可再生能源电力规模化开发和有保障消纳。从总目标看，2020年非化石能源占一次能源消费量占比达到15%，是“十三五”期间我国经济社会发展的一项约束性目标。应以立法形式强制规定可再生能源发展的具体指标（数量或比例），采取自上而下的方式，实现国家对可再生能源消费总量的控制。建立差异化指标分解机制，充分考虑各省市区历史可再生能源电力消费情况、资源禀赋状况、各地区电力需求状况、经济增长状况、电网约束状况等因素，使可再生能源电力在全国范围内合理分配。

（二）设计多元化、系统性的义务主体

在国外，一般把配额承担主体确定为电网和配电公司，有的是电网企业（如美国大部分州、英国），有的是发电企业（如韩国、我国台湾地区）。从我国国情及现有可再生能源发展面临的主要矛盾出发，应将可再生能源电力的发输用各环节的主体纳入配额制责任体系。首先是电网企业作为可再生能源电力配额的实施责任主体，承担全额保障性收购义务，同时将保障性收购义务与电网覆盖的省（区、市）经济水平和资源情况挂钩，能够体现公平性原则。其次是为避免电网企业无法获得足够的可再生能源电力导致无法完成配额任务，将大型发电投资企业作为可再生能源电力生产的配额义务主体。对包括五大发电集团在内的拥有500万千瓦及以上火电装机容量的发电企业提出发电配额要求，设定一个最低比例的可再生能源发电配额；再次是为保障所发的可再生能源电力得到合理消纳，在充分考虑各地资源禀赋、经济实力、市场消纳能力、电网状况、可再生能源开发情况等诸多因素的基础上，将各省（区、市）级政府作为可再生能源电力配额消费义务的行政主体。

（三）制定考核监督以及奖惩制度

动员千遍，不如问责一次，有力的考核奖惩是配额制政策发挥作用的重要保证。如果责任主体不履行义务，配额制政策就发挥不了作用。可考虑将可再生能源电力的消纳量纳入各省（区、市）合理控制能源消费总量和节能减排考核指标和政绩考核体系，并将可再生能源发电配额完成情况纳入电网企业和发电企业的考核体系。国家能源主管部门应制定地方政府和电网企业的年度配额指标，并在第二年年初对上一年配额指标完成情况给予公示。各地可再生能源消费量可按照当年全国平均供电煤耗水平进行一次能源这算，等量从当地能源消费总量控制额度中扣除，在单位GDP能耗考核中也合理反映当地利用可再生能源对节能的贡献。由国家能源主管部门会同监察、统计、审计等部门，以及发改、国资等部门对各省（区、市）、电网企业、电力企业配额指标完成情况进行考核，并进行相应的奖惩。我国确定惩罚机制时可以参考国外的做法，比如美国的配额制采用几倍于履行成本的罚款。一般来说，对电网、发电企业的经济惩罚只基于未完成量设定，数量上以预期履行成本的2至5倍为宜。

注：

①相关数据来自国家能源局官方网站。

②孙鹏，李世杰.从价规制与从量规制孰优孰劣？——基于可再生能源产业上网价格政策与配额制的比较研究[J].财经论丛，2015，（11）：105—112

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