控制权理论视角下“伪城市化”现象研究

刘兴花

（中山大学社会学与人类学学院，广州 510275）

控制权理论视角下“伪城市化”现象研究

刘兴花

（中山大学社会学与人类学学院，广州 510275）

随着中国城市化进程的发展，“伪城市化”现象在一些地方出现并日益受到政界、学界和其他领域的关注。文章运用政府治理模式的“控制权”理论分析“伪城市化”过程中基层政府土地开发的逻辑、“激励强度与组织目标替代”的悖论以及运动型治理模式与“准退出”应对策略，以期发现中央与地方政府在各自的制度环境与权力运作过程中的制度逻辑与行为特点。土地财政、锦标赛机制、人事制度激励机制与考核体系、城市化目标的多样性、复杂性和模糊性共同构成了基层政府的土地开发逻辑，在开发过程中产生了与土地相关的权力寻租和以政绩为取向的城市空间蔓延，中央政府采取三次开发区清理整顿的运动治理，而地方政府则以建立新开发区和扩张原有开发区等策略进行应对。

伪城市化；土地开发；控制权；运动型治理；行政发包制

“伪城市化”是近些年来伴随着城市化建设过程出现的热门词汇，曾引起学界与政界的普遍关注。这一术语由麦琪（Mcgee）首次提出，意在说明亚洲发展中国家尤其是工业化欠发达的东南亚地区，城市人口急剧膨胀，但是却与工业发展关联不大的现象。他认为，这些国家的城市化并不是通过人口和社会经济活动向城市的集中来实现，而是通过城市自发展来实现，受到劳动密集型工业影响的农村地区与城市地区仍存在显著差别，乡村发展动力不足。［1］151，［2］4另有一些学者将 “伪城市化”解释为“半城市化”，即进城农民虽已拥有城市的工作与生活，但却得不到与市民平等的待遇和选举与被选举的政治权利，不能真正地融入城市社会。［3］，［4］169这种“半城市化”体现了中国城市化进程中“进城”农民的“伪城市化”性质。［5］本研究中的“伪城市化”近似第一种含义，是指政府集中于城市空间的过度扩张，从而导致土地的低效消耗，形成一种不连续的跨越式发展和低密度扩张。［6］因此它是一种宽泛意义的城市扩张（urban sprawl）而非真正的城市化，其典型特征是低效的土地使用。

一、相关概念与问题提出

（一）相关概念

“伪城市化”与城市扩张。“伪城市化”是与“城市化”相对应的概念。衡量中国城市化水平的指标维度有很多，其中城市人口规模是一个非常重要的指标，而城市人口规模又由于多种因素导致了统计的复杂性与不准确性。在追求城市人口增加的过程中，可能仅仅依靠简单地重新划定或延伸他们的空间边界，它将中心与发展集中于土地，其特征是无效率的土地利用。因此要认识到 “城市化”与“城市扩张”是两个不同的概念，两者虽然都涉及城市人口增加与城市规模扩大，但是城市扩张与城市化的结构化进程相分离。“伪城市化”则与城市扩张具有非常强的亲和性，因此要谨防以城市空间扩张的规模来替代城市化水平，因为这并不能实现一种可持续发展的城市化。［6］

“经营城市”与城市扩张。“经营城市”与城市扩张的共同点是两者都涉及土地的开发与使用。城市扩张的中心与发展往往集中于土地，因为土地资源对政府来说是最有价值的资产。在中国，城市建设与扩张的主体是政府。在城市扩张中体现了多种形式的政府竞争行为，如一些以政绩工程为主要目的的城市基础设施建设、“千城一面”的开发区扩散、为提高城市化水平而进行的行政性边界调整。这些扩张形式都与土地这种生产资料分不开，而“经营城市”的理念与做法则是以“土地财政”为中心。

（二）问题提出

关于“伪城市化”问题的研究，主要集中在伪城市化景观和环境退化研究、［7］伪城市化与失地农民问题研究、［8］，［9］伪城市化的表现形式和驱动机制研究、［6］，［10］伪城市化与城市自身问题研究等。［2］伪城市化带来的环境问题、失地农民问题、土地低效消耗问题等，都使得城市空间扩张的社会效应成为一个有价值的研究问题，但是更有价值的问题，是探究城市空间扩张背后的政府行为逻辑，尤其是不同层级的政府在城市化空间扩张过程中的行为逻辑。目前对城市扩张的研究已经形成了多学科的交叉研究局面，但理论探索相对缺乏。［11］以往关于“伪城市化”的研究并未对中国近些年出现的“伪城市化”的整个过程进行理论解读，本研究尝试运用周雪光提出的政府治理模式的“控制权”理论对“伪城市化”现象及过程进行分析，重点把握“伪城市化”过程中基层政府与中央政府或其上级政府的互动，它们面临的具体任务、环境及其行为的制度逻辑。通过对中国城市化进程中的“伪城市化”现象进行理论分析和解读，以期对中国今后的城市化建设提供有益的经验借鉴和实践教训。本文所研究的是城市化过程中城市扩张带来的“伪城市化”现象，它的表现形式主要有三种：以大规模政绩工程为主的城市基础设施建设、各层级水平的开发区的扩散（dispersion）和市县与乡镇级政府行政性的区域边界调整；（1）研究对象主要为地方政府 （包括市政府及以下级别），其中涉及中央政府与地方政府按照自己的制度逻辑进行的互动。

二、对“伪城市化”现象的解读

（一）中国政府治理模式的控制权理论

经济学中不完全契约的前提假设是现实中任何契约都无法将组织间或组织内部关系的诸多可能性全部考虑在内，任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权，即所有权者占有和控制契约规定之外的资产使用权。在这里，产权不是指收入或其他资产的剩余索取权，而是指资产使用的剩余控制权。［12］周雪光在“中国政府的治理模式：一个‘控制权’理论”一文中指出，控制权理论重在关注和解释政府各层级间诸种控制权的分配组合，而政府各级部门间的控制权可以概念化为以下三个维度：目标设定权、检查验收权和激励分配权。［12］

控制权理论与不同的政府治理模式相结合会使各级政府扮演不同的角色。在高度关联型的国家治理模式中，委托方掌控组织生产、激励设计、绩效评估等权力。这种治理模式常常伴随着中央政府发起的运动型动员机制和地方政府有效治理能力的减弱，这种非常规的治理模式主要为了应对组织控制的失败。在发包制的国家治理模式中，委托方将一些特定政策目标承包给发包商，要求他们按约“交货”，即完成契约所规定的政策目标。与此同时，委托方将相应的剩余控制权赋予承包商（中间政府），即后者有权决定契约实施的组织工作、资源分配、激励设计等。这意味着，承包商在契约明确规定的条款之外对其“资产”拥有剩余控制权，即拥有管辖区域内实施过程中的真正权威。［12］委托方设定目标和政策取向，然后将任务“发包”给下属管理方，委托方保留检查验收和评估结果的控制权，但政策执行和激励分配等剩余控制权都赋予管理方的这种治理模式是中国常态的治理模式。

虽然激励分配的实际控制权在管理方手中，但委托方仍有“随意干涉”的权力，具体体现在时常发生的自上而下的整顿和运动等情形中。［12］这主要因为在发包制模式中，委托方对验收过程中的弄虚作假尤为敏感，因为这意味着整批货物的质量有可能普遍存在类似问题。从控制权理论思路出发，一般意义上的承包制、行政发包制有以下三个特点：（1）委托方行使目标设置权，而后将政策目标发包给“承包商”；（2）委托方拥有对承包商所提交“货物”的检查验收权；（3）承包商行使其管辖区内激励分配的控制权以及实施政策的其他控制权。［12］

（二）权威体制与有效治理之间的矛盾

中国科层制中的权威关系特别是决策制定和下级组织执行间的关系早已成为学术研究重点。周雪光指出，权威体制与有效治理之间的矛盾是一条研究的主线。国家科层组织制度中权威体制的核心是对国土的统辖权，即自上而下推行政策指令的意图、在资源和人事安排上统辖各地的权力，尤其在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计确保科层制国家的一统性，而地方的治理则指基层政府解决实际问题的能力。［13］

这种矛盾集中体现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张与不兼容：前者权力和资源趋于向上集中，从而削弱地方解决实际问题的能力和有效治理能力；后者则表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。在这种权威体制中，矛盾无法得到根本地解决，因此只能寻找动态中某种暂时的平衡点。［13］

中央政府的一统决策难免会有 “一刀切”特点，不考虑各地具体实际情况。一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大。地方政府的共谋或变通行为能够减轻 “共振反应”带来的震荡，但无论是变通还是共谋等形式，都隐含着对权威体制本身的挑战。自上而下的运动型治理机制从而成为中央政府不断规范基层灵活的边界，强化中央与地方纽带的重要手段，［13］它强化了魅力型权威，但也削弱了理性权威的基础。在运动型治理中，中央政府持有强制的权力，以政治逻辑来代替科层逻辑。当代中国政治运行过程中一系列稳定重复的重大现象——集权与放权的交替往复、整顿治理的运动型机制、政策执行过程中的变通与共谋行为，都集中体现了权威体制与有效治理之间的矛盾。

（三）控制权理论视角下的“伪城市化”问题

在常规情况下，中国的政府治理模式为逐级行政发包制（2）。委托方（中央政府或省政府）具有设定各地经济社会发展宏观目标，检查验收城市化建设成果的权力；中间政府（省或市政府）在逐级行政发包制下，将城市化发展的任务指标传达给下属政府，以完成发包任务；而基层政府（市县、乡镇级政府）则承担层层加码的任务负担，［12］并努力实现契约所规定的政策目标。

这种行政发包制一定程度上推动了地方政府扩张城市空间的众多举措。在这个过程中，作为管理方的中间政府和作为代理方的地方政府同样处在压力型体制中，它们在这一过程中会灵活变通，达成合谋，以通过中央政府对城市化发展指标和招商引资指标等政策目标的检查验收。具体说来，地方政府通过行政性的区域调整、开发区的扩散与扩大基础设施建设等措施，推动城市化发展和吸引投资目标的实现，而中间政府（省或市政府）拥有较大的剩余控制权，在其管辖区域内拥有真正的权威，它可以通过与地方政府的共谋或默许地方政府采取以上灵活变通措施来敷衍或弱化政策实施，以共同完成接受的发包任务。

1.土地开发的逻辑。上世纪90年代中期以来，中央政府采取了权力和资源向上集中的措施，尤其是分税制改革，将主要税种资源向上集中，加强了中央政府动员资源和再分配的权力，但极大限制了基层政府解决问题的能力。基层政府应对的措施之一是区域土地开发。以下是对土地开发逻辑的不同视角解读：

土地财政成为基层政府官员青睐的对象。它暂时减缓了地方政府财源的“有效治理”的危机，导致土地开发与城市房地产的危机，反过来涣散了中央宏观调控的能力。［13］由土地与经营城市的关系与发展现状可知，“许多地方政府热衷于出租或售卖土地，因为这样简单且易于管理”、“土地可以帮助它们实现多样化的目标”……分税制的财政政策为地方政府推动其管辖区内经济发展提供了强有力激励，尤其是对土地的开发，它们在土地处置上有相当大的自由裁量权。

锦标赛机制与经济快速增长需求的推动。就基层政府热衷于基础设施建设、行政性边界调整、开发区设立等现象，周黎安提出，［14］，［15］中央政府采取锦标赛的机制来激励地方政府官员追求经济增长，这种机制指出了属地政府主要负责人行为的激励机制。它按照地方政府官员的相对绩效排名而非绝对绩效来决定地方政府官员晋升的。一些研究认为，地方经济增长是支配当地政府官员活动的主要刺激动力。［16］锦标赛机制与追求地区经济快速增长可以部分地解释城市空间扩张的原因。

人事制度的激励机制和考核体系。政府主管领导的主要考虑是能够在官场中按时晋升，而这取决于上级部门的选拔。国家实施地方干部轮换政策，而对选拔干部又有严格的年龄限制。［16］因此，我们应重视人事制度上的激励设计在诱发组织行为中的作用，即我们应关注基层政府所处的组织环境和制度设计。［17］现在的快速干部轮换晋升政策（任期短且不规范）强化了“科层雇佣制”机制和官员向上负责，唯上是从的倾向，弱化了包干制机制，使得基层官员缺乏实际经验、缺乏对现有职责的承诺，削弱了地方政府解决实际问题的能力。［13］“伪城市化”过程中，地方政府官员热衷于城市基础设施建设与开发区的扩散等城市扩张形式。前者主要表现为大型政绩工程的建设，导致非生产性的项目大量建设，后者主要表现在各种级别和主题形式的开发区纷纷设立。这些扩张形式带来了土地的低效甚至无效利用，造成了大面积的土地浪费，同时给居民或村民带来了严重的债务负担。一旦任期结束或甚至没结束，官员就会轮换晋升。因此，这些城市扩张形式的存在一定程度上是地方官员对现有职责缺乏承诺与责任，仅考虑对上负责的可见后果之一。

目标设定的多样性、复杂性与模糊性。中央政府设定政策目标具有以下特征：第一，目标的多样性与复杂性。多样性体现在设定了城市化水平目标、招商引资目标、经济发展目标、财政收入目标等，而复杂性则部分地体现在城市化水平、招商引资的质量等较难衡量，如行政性的边界调整与人口大规模流动，也可以迅速提高城市化水平。这种目标衡量的模糊性与不确定性有利于地方政府按照自己的意愿随意解释完成的目标任务，而目标的多样性也促使了地方政府将精力集中于易见成效的领域，而这种城市的大规模空间扩张易于彰显绩效，因此备受“欢迎”。

2.“激励强度与组织目标替代”的悖论。近年来，政府制度改革中强化激励机制的做法为基层政府间的共谋提供了直接驱动力。政府改革的重要内容是强化对干部政绩的考核，通过提高激励强度，达到诱发所期待行为的目的，以使基层政府官员的利益与中央政府意图保持一致。然而这些激励机制一般没能发挥其预期作用，甚至适得其反。某些激励机制的设计与实际组织运行逻辑不符，导致了相互不兼容甚至冲突。而这些矛盾冲突造就了与中央政策相悖的利益共同体，为基层政府间共谋行为提供了利益基础。因此，在执行过程中组织的正式目标被基层官员的切身利益产生的其他目标所替代。［18］

首先，一些基层政府盲目地进行基础设施建设，主要表现为大规模的形象工程，在短暂任期内的政绩取向成为官员采取行为的主要依据之一。［19］其次，政府组织和利益集团之间实现共谋，表现出种种寻租形式，如土地的投机买卖等。［20］，［21］从以上描述中我们可以看出，“激励强度与组织目标替代”形成了一种悖论。政府官员的权力寻租形式（与土地相关的权力滥用）和“伪城市化”带来的城市扩张现象（非法使用土地的盛行、浪费性建设）是官员切身利益目标替代组织正式目标的典型体现。

3.运动型治理模式与“准退出”应对策略。政府为了促进经济发展与彰显政绩，推动城市化发展，采取了多种形式和手段，如通过非正式谈判或设立大量的开发区，与其他政府合谋、利益集团寻租或通过从银行借贷（获得资源，实现其有效治理能力）进行基础设施建设，行政性的边界调整等形式灵活变通。

在常规情况下，国家统辖权削弱，地方治理能力增强，集中体现在设立的各级水平开发区大量扩散、土地规划面积远远大于土地在建面积、大量耕地林地被占用。由于委托方中央政府与代理方地方政府的信息不对称和目标各异，［12］地方政府有选择性地执行政策，［22］制度安排上的逐级代理制使得中央政府关注的重点是目标任务的完成而非具体的实施过程与激励分配等。因此，共谋与变通形成了对中央政府的权威体制和正式制度的挑战。每年新增大量的开发区，且大规模基础设施建设随处可见，“千城一面”的城市景观；城市化的地方大量村庄存在，大规模土地被限制和浪费；由于一些掠夺性的政策 （上级部门常常要求下级官员贯彻那些没有资源配置的政策指令，且90年代末以来的中央不断集权）和不负责任的政府规划（如安徽埠阳的机场建设、四川、福建、浙江的现代化村庄建设等）导致了许多灾难性后果，如许多地方集体债务的出现、［23］社会的不满与动荡、环境的退化与污染、集体性事件等。

中央政府面对此种现象，采取了非常规的运动型治理模式，进行了三次开发区的清理整顿，并要求所有开发区报告它的“四至范围”，以阻止开发区的继续扩张。在这种情况下，作为代理方的地方政府采取了“准退出”的应对策略。因为它们的正式谈判博弈和非正式谈判博弈空间已经很小（在上级部门选择动员模式的情形中，正式或非正式谈判的空间被大大压缩），甚至几乎没有空间。各地方政府接受自上而下的要求，在不利的高压环境下小心翼翼地保护自己。但是，这并不意味着代理方仅仅会遵照上级部门的命令而执行之。在实际运行过程中，许多地方的基层政府在随后的执行过程中私自调整，甚至歪曲和操纵上级部门的指令。［24］每次的开发区清理整顿后，都会有更高一轮的复苏与新开发区热，如地方政府以 “生态园”、“旅游度假区”、“工业走廊”、“产业集聚区”等幌子建立新的开发区或者扩张原有的开发区。因此，可以看出，“准退出”是另外一种形式—行为上的谈判，它将委托—代理互动推延到下一轮新形式的博弈中去，即“执行过程博弈”。

行政发包型治理模式是常规模式。在运动型治理中，中央政府有“随意干预”的权力。为了应对组织控制的失败以及政策执行的弄虚作假，即各种“伪城市化”现象与浪费闲置的土地，中央政府启动运动型治理模式。运动型治理模式需要投入很高的成本来治理和维持，比如注意力、额外的资源、频繁的检查以及对其他方面任务部署的中断或干扰等等，［12］但地方政府并不一定真正执行上级要求，而是选择准退出策略。动员模式的成本高昂，难以长期有效地持续下去；而常规模式是组织运行的常态。这是国家进行三次开发区整顿治理后恢复常态的原因。

三、总结

在常规情况下，国家治理模式一般采取逐级行政发包制，作为委托方的中央政府或省政府拥有目标设定权和检查验收权，作为中间政府的管理方则具有激励分配的控制权和其他控制权。为了应对政策实施过程中的组织控制失败以及各种弄虚作假行为，委托方会采取高度关联型的国家治理模式，发动运动型治理机制。

“伪城市化”过程体现的政府制度运作逻辑（如图1）

图1　伪城市化过程的制度运作逻辑

在城市化的进程中，作为委托方的中央政府或省政府负责制定各地城市化发展的宏观政策目标，而地方政府则按照自己的制度环境对政策进行解读，在土地财政、锦标赛体制、人事晋升机制以及中央设定目标的多元化与复杂化等原因的推动下，许多地方政府采取了倾向于城市空间扩张的“伪城市化”路线，主要表现为大规模政绩工程为主的城市基础设施建设、各级水平的开发区的扩散和市县与乡镇级政府行政性的区域边界调整等。在这一过程中，激励强度与组织目标替代形成一种悖论，中央政府的干部政绩考核等激励机制反而促成了地方利益共同体的形成，地方政府的权力寻租与“伪城市化”现象属于典型的组织目标替代。中央政府面对弄虚作假的地方政府以及失效的组织控制，针对开发区的扩散采取了全国范围的清理整顿活动，地方政府相应地采取了“准退出”的应对策略。由于运动型治理的成本较高，因此，中央政府不得不在动员模式实施一段时期后恢复常态，这种形式的“博弈”嵌套于行政发包制中，并伴随权力的运作而发生。

最后需要指出，一些地区仅仅倾向于城市扩张的城市化路线是不可取的，即政府仅追求城市边界的扩张与城市人口的增加，以眼前和现实的经济利益为导向，以自身利益而非社会的可持续发展为导向，不关注城市经济的发展、城市总体规划与人的城市化。政府在“经营城市”的时候，不仅要考虑经济指标，还要考虑人文指标、环境指标、社会指标，注重城市整体建设。这样才能使人们的生活更舒适，人与自然才能更和谐，实现社会利益最大化。

注释：

（1）虽然“伪城市化”的表现形式有以上三种，但这并不是要否认城市基础设施建设、各层级水平的开发区的扩散和市县与乡镇级政府行政性的区域边界调整三种形式对中国城市化进程的推动作用，也绝非说城市基础设施建设都是政绩工程。本研究只是从这三种形式中，剥离出其伪城市化的成分，并仅仅针对这种“伪城市化”进行讨论。“伪城市化”现象在中国一些地区确实存在，也曾引起国家与社会的广泛关注。这种“伪城市化”伴随的“城市蔓延”是比较难界定和测量的，但其主要特征是不连续的跨越式发展和低密度扩张。

（2）这种逐级行政发包制中，委托方和下属管理方具体指政府的哪些层级，需要具体情况具体分析。如果委托方是中央政府，则省政府可能是管理方，而如果委托方是省政府，则市政府可能是管理方。

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编辑：邵西梅

D669.9

A

2095-7238（2016）04-0021-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.004

2015-11-08

刘兴花（1989-），女，中山大学社会学与人类学学院博士研究生，主要研究方向为移民研究、组织研究。