农地流转中政府与市场作用有效协同问题研究——基于对“安义模式”的调查

江永清，黄建伟（.广西财经学院，南宁 530003；.江西农业大学，南昌 330045）

农地流转中政府与市场作用有效协同问题研究
——基于对“安义模式”的调查

江永清1，黄建伟2
（1.广西财经学院，南宁 530003；2.江西农业大学，南昌 330045）

建设农村土地交易市场体系，加快农村土地流转，既是推动农业规模化经营、产业化发展的必由之路，也是全面深化农村改革、增加农民财产性收入的重要举措。自全国开展农地流转市场建设试点以来，南昌市安义县作为江西省首批农地流转试点县，探索出了由“三位一体”的工作机制、规范有序的操作机制、综合配套的政策机制、灵活有效的价格形成机制有机构成的“安义模式”。其最大亮点在于构建政府有形之手与市场无形之手的有效协同机制，实现企业与农户之间的高效对接。但安义模式也面临多方面问题，如市场低效与市场决定的矛盾；推进长期流转与缺乏现有法规支持之间的矛盾；传统政府农业经营管理体制与现代市场流转体系的矛盾。当前，亟需创新思路，破解这些难题。

农地流转；市场建设；安义模式；规模经营与发展

一、问题的提出

随着我国城镇化快速发展和农村劳动力大量进城，加快农村土地经营权流转和发展适度规模经营已成为必然趋势。传统农业经营体制和生产方式面临严峻挑战，“土地细碎化、农户兼业化、劳动力弱质化、农业副业化、生产非粮化，……这最终将危及国家粮食安全乃至整个农业现代化建设。”［1］44“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。”［2］十八届三中全会明确提出：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”［3］要实现规模经营，必先推进农村土地有效有序流转，建立农村土地产权流转交易市场则显得尤为重要。为此，国家进一步提出，要充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点试验。2012年底，农业部在各地自愿申请的基础上，确定了33个市（县、区）为农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区。

当前，农村土地交易市场体系研究日渐成为热点。研究内容不断丰富，研究视角不断拓展，研究案例不断充实。李华杰（2010）、钟迎春（2010）等就农地流转市场建设这个新问题进行了专门调研，并提出完善市场体系的对策建议。还有的重点分析了各地典型案例，对完善农村土地流转市场体系总结出具有区域性或全国普适性的经验和问题。如张君亚等（2015）研究了丽江市古城区的农村土地流转问题；张建中（2010）则对成都锦江集体土地流转进行了调查和分析，归纳了相关经验，并提出有益启示；程国强、罗必良（2014）基于农村产权制度改革的视角，研究了四川崇州的农业共营制，后者即打造“一站式”农业服务超市平台，形成“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”三位一体的农业经营模式；愈婧（2015）则基于城乡一体化视角比较分析了重庆、深圳、无锡三地的流转模式。刘民培、王艺（2015）研究了美、英、日、韩等国农村土地流转及其对我国的启示。易忠君（2015）研究了农村土地流转的价格形成机制，提出以收益还原法构建价格形成体系。既有相关研究成果已较为丰富，但农地流转市场体系建设是十八届三中全会提出的深化农村改革的新举措，各地目前正在实践和摸索，既有研究多集中于农地流转的过程和行为分析，新时代背景下的农地产权交易市场体系建设仍缺乏研究和关注。安义模式研究则可为此提供有益思考，具有一定现实意义和实践意义。

2014年初，南昌市安义和南昌两县被选为江西省第一批农村土地流转交易市场试点县。［4］其中，安义县是江西省农业大县，全境666平方公里，辖7镇3乡1场和1个省级工业园区，105个行政村1167个村小组。全县总人口29.9万，其中农业人口22.4万，农业总户数6.3万。全县耕地面积为16908公顷，其中水田面积15153公顷，旱地面积1755公顷，人均耕地面积1.25亩。截至2015 年12月，安义县、乡、村三级农村土地流转服务中心（站）全部建成启用，形成了县、乡、村三级土地流转服务体系，整个试点工作取得明显成效。安义县试点工作既发挥了政府之手的有效推动作用，也发挥了市场的资源配置作用，构建了政府有形之手和市场无形之手在农村土地流转之中的有效协同机制，促进了土地规模经营，提高了农业产业化水平，增加了农民收入，形成了政府、龙头企业和村级合作社三方协作、龙头企业与农户利益共赢的格局。安义的探索是在全面深化改革的背景下，农村土地制度改革的一种尝试。这一尝试在现有基本政策框架下将农村土地流转的市场化运作规范化、制度化、系统化和配套化，形成了具有自身特点的工作模式。其对于研究如何破解制度约束，实现农村土地市场流转政策创新，进一步释放改革红利，惠及农户和经营主体，推动农业产业化发展具有一定参考价值。

二、政府有形之手在农地流转市场建设中的作用

图1　农地流转市场的“安义模式”运作框架体系

李克强总理在2014年政府工作报告中指出，要 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，积极推进有利于结构调整的改革，破除制约市场主体活力和要素优化配置的障碍。”［5］但当前，农村土地流转由于市场体系发育不健全，交易成本较高，仍然需要政府在市场体系建设中发挥引导和规范作用。安义县政府在农村土地流转中充分发挥政府有形之手的职能，通过搭建“三位一体”的工作平台，规范和完善操作流程体系、价格指导与形成体系、完备的风险控制与农户权益保障体系来加速土地流转，助推农业产业化发展。

（一）用政府之手搭建“工作平台”，夯实市场交易的组织体系

农村土地流转首先要有组织平台，需要以良好市场平台保障流转工作有序进行。政府与社会组织的协同，首先是要处理好分工关系，使各个主体能够发挥自身职能优势，同时又不越位和彼此代替，从而形成优势互补的工作格局。一般意义上，各地基本构建了“市县指导、乡镇主导、行政村主体、合作社主事”的工作格局。安义模式的组织框架由“三位一体”的平台体系构成，形成了明确分工机制。

一是村组一级负责采集信息。各行政村设立农村土地流转服务站，同时成立村级土地合作社，委派一名村干部作为农村土地流转信息员，负责本村土地流转信息的采集。在整个农地流转中，村级组织和干部主导的土地合作社发挥着基础性作用，通过他们完成信息收集、初步协商和与村民沟通等。通过村组采集信息，一方面可以依托现有村级组织，不必另外增设机构和人员；另一方面，村组干部最了解土地供需实际，能够及时有效地提供信息和更正信息。

二是乡镇一级负责协商交易。乡镇农村土地流转服务中心，一般设在乡镇行政服务中心内，负责按照挂牌流转、依法受理、基价指导、公平交易原则，指导流转双方在承包地所在乡镇进行交易。乡镇协商是指在镇党委政府指导下，由分管农业的负责同志和农办、农经工作人员具体指导流转双方就（面积、价格、位置和年限等）具体事项进行协商，并且配合做好其他土地流转工作。农村土地流转工作主体业务在乡镇，乡镇政府能够根据当地农业产业发展需要和农村土地流转规模的要求来统筹安排。乡镇现有农经部门、农业主管部门具有较强执行能力，乡镇政府具有较强协调能力，有助于促进本地规模流转交易。

三是县级主管部门备案颁证。安义县流转服务中心跟县行政服务中心一体化办公，流转服务中心主要负责审核乡镇上报的经营主体资质条件和相关资格，对流转合同登记备案，由农业行政管理部门颁发 《南昌市农村土地承包经营权流转使用权证》。安义县本级也负责较大规模的土地流转交易，除同一集体经济组织内部农户之间期限在一年以内的转让、出租、互换、转包或其他流转之外，一次流入500亩以下的在当地乡镇流转中心进行交易；规模在500-2000亩的，在县级交易服务中心进行交易。只有超过两千亩的交易，才需要到南昌市市级交易市场进行。［6］

（二）用政府之手制定操作流程与制度规程，提高交易效率和规范性

政府不仅要建立农村土地交易市场组织体系，还必须建立必要的规范体系，进而降低交易成本和提高交易效率。其中，很重要一点就是规范化的交易程序。进入交易市场流转的农村土地有明确的交易程序规定，一般包括八项基本流程：（1）信息储备；（2）登记造册；（3）挂牌交易；（4）指导定价；（5）组织交易；（6）备案发证；（7）协议履行；（8）抵押贷款（此项为可选择程序）。安义县根据这八项流程和规范操作要求，发布了20多项具体规定和政策措施。这样做的目的主要有三点：

一是提高信息质量和流转效率。规范化操作流程能够让交易双方明确交易要求和工作程序，减少时间浪费，同时也助益有效准确地掌握和捕捉信息。农地交易首先要进行信息储备，通常先由土地转出方和受让方向行政村农地流转服务站提出申请，说明流转的原因、期限、形式、价格、用途等，然后以行政村为单位对所辖各村农户委托流转和协议流转的土地信息进行录入汇总，上报乡镇农村土地流转服务中心。土地流转服务中心依据信息储备建立土地流转登记册，明确专人负责农村土地流转的信息整理、等级和归档。这些都是交易的基础环节，影响到信息的真实有效和交易可行性。

二是可以提高交易行为的有效性和合法性。挂牌交易是农地流转的重点环节。经乡镇审核和收益评估后，乡镇农村土地流转服务中心及时将出让方与受让方信息，供求土地的坐落、面积、价格、流转方式、期限用途等资料输入电脑信息系统。同时，在土地流转交易大厅电子显示屏公布，及时进行信息通报和沟通。为解决土地流转交易的价格形成问题，县政府定期公布所在地农村土地流转指导价格，交易双方可参照指导价进行协商，采取协议转让、电子竞价、一次性密封报价、综合评审、招标投标、公开竞价等国家法律、法规规定的方式进行交易。这样做能确保交易行为的合法性、公平性与可行性。为进一步规范交易行为，还要登记备案。受让方需提交农村土地流转意向合同、生产经营实施方案、委托书等相关资料，由县乡农村土地流转服务中心进行分级审核，指导流转双方依法签订合同，并予以鉴证，将合同资料信息输入电脑存档，按要求备案，由县农业行政主管部门颁发《南昌市农村土地承包经营权流转使用权证》。并规定任何一方提出终止时，必须在规定的时间提前通知。若在合同执行中发生违约，当由责任方承担损失。赔偿金额可双方协商。合同条款还规定了纠纷解决方式和其他约定。

三是保障了土地权益。据国家规定，对于符合法律规范和有效的农村土地流转权证，可以通过使用权抵押方式获得融资和贷款。安义县建立和完善了“二权”流转平台，通过及时收集和发布各类产权交易信息，为抵押物处置、抵押权利的实现提供服务。针对2014年至2016年，安义县之前计划每年为土地规模经营大户提供“二权”抵押贷款2000万元以上，三年融资目标达8000万元。并为此出台方案，凡符合“二权”抵押贷款条件的农业经营主体，均可向农业局提出申请，经农业、财政、金融部门联合评估产权价值，就可进而向银行申请发放贷款。

（三）用政府之手指导价格形成，提供灵活、便捷、操作性强的交易参照标准体系

公平有效的价格机制是整个农地市场流转的核心。目前，安义从实际出发推行政府指导下的价格评估政策，出台了《农村土地流转价款确定方式的指导意见》，旨在避免简单的一刀切定价方式，兼顾土地流转双方的收益分享诉求。形成了一套符合实际和操作性强的价格指导和测算方法。主要价格计算方法有四种：

一是实物折价法，按照当年农作物产量和国家粮食指导收购价或者最低收购价为计算标准。这种方法的主要特点是，可确保（出让土地的）农户在土地流转过程中实际土地收益不下降，可避免粮食价格上涨而土地收益滞涨。

二是逐年稳步递增方法，也就是在当年协商确定的价格基础上，按照一定递增指数，参照粮食价格增长和物价指数等确定下一年度的流转价格。这能够保障（出让土地的）农户收益不会因粮食价格和物价上涨而缩小，能够保障其随着时间推移，分享土地增值收益。

三是价格上涨比例分成法。也就是根据粮食价格和整体收益情况，参照一定的分成比例，使（出让土地的）农户能够在粮食价格和产品价格上涨的同时，分享农产品价格上涨部分的收益。

四是政府指导下的自行约定法，即由土地流转主体双方经自愿协商约定的其他方式。在政府价格指导范围内，受让方和（出让土地的）农户可自行进行协商定价，一户一议、一地一价。

（四）用政府之手消除农户后顾之忧，完善农地流转的政策保障体系

农业经营的自然风险较大，需要完善风险保障政策，以助推土地规模经营和产业化发展。灾害天气、农产品市场波动等是常常面临的风险。同时，土地流转后，若受让方经营不善，也会陷入不能兑现地租的困境。因此，需要从多个层面完善保障体系，降低出让方收益风险和受让方经营风险，打消双方心理顾虑。安义县的保障体系主要由三个层面的政策构成。

一是风险保障金制度。安义县出台了《安义县农村土地流转风险保障金管理办法》，设立农村土地流转风险保障金。在由县、乡、村级组织予以一定补助的基础上，新型农业经营主体自身按20 元/亩的标准投入组建农村土地风险保障金，由乡镇统一建立专账管理。如果经营主体无法履行合同，给出让土地的农户带来流转费损失，在确认经营主体承担份额后，就启动农村土地流转风险保障金，由县、乡镇、村按3∶3∶4的比例承担。风险金资金的监管主体为县财政局和农业局。目前，风险保障金账面余额已积累500余万元，由于尚未发生违约事件，实际使用零万元。

二是流转后农民就业和保障政策。农地流转中，农户后顾之忧就是土地流转出去后就业无保障。一部分农户不愿外出打工，也不具备其它专业技能。针对于此，安义县出台政策，对土地承包经营权全部流转且流转期限在10年以上的农民，免费提供一次性职业技能培训，符合条件的农户由县人力资源和社会保障局优先安排小额贷款。同时，引导村级组织组建村劳务合作社，通过劳务合作社的协调对接，帮助农村土地流出农民就近在新型农业经营主体和县工业园区就业。

三是配套的产业发展引导政策。农地流转最关键的目标就是规模经营，促进农业产业化发展，实现农民增收。安义县《关于进一步推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见》明确提出，要鼓励集中连片长期流转，大力培养家庭农场，加大对龙头企业的扶持力度等。

三、市场无形之手在农地资源配置中的决定性作用

搭建农村土地流转市场平台，构建政策保障体系，目的不是让政府之手代替市场，而是更好地发挥市场的决定性作用，通过市场的无形之手更加有效配置农村土地资源。从安义的做法看，基本上做到让市场发挥“三个决定性作用”。

（一）农地流转交易行为让流转双方决定，政府起规范作用

从农村土地流转制度改革的实际执行看，地方政府搭建工作平台等举措，并不是要代替市场主体双方交易，搞强迫命令和“拉郎配”。相反，地方政府搭建工作平台，完善交易操作流程和实行规范性管理，可助流转双方降低交易成本，并可更好地保障双方权益，使土地流转权证更好地发挥权能作用。正是规范的流程和标准体系促进了市场主体的活跃交易。通过规范的流程，安义县不仅新增流转面积4.5万亩，而且规范历年流转面积8.5万亩，占全县农村总承包土地面积的45%。安义县将资源配置的重要职能交给市场和合作社，让市场力量来塑造农业经营的新主体，政府只是起规范引导作用。截止2014年12月，全县累计注册登记农民专业合作社363家，成员人数达到3272人，出资总额超6亿元。仅2014年，全县就注册登记农民合作社132户，占全县总数的36.8%；发展100亩以上的种粮大户400余户（其中，1000亩以上的19户，500亩以上的53户），家庭农场127家。安义土地流转的市场之手主要用龙头企业和示范性项目来带动，让现代农业和优势项目来促进流转和增收。安义县90%以上的规模性流转的农地流入方是农业产业园区或省市级以上农业现代化龙头企业。［7］这种流转方式的主要特点是，农地流入方是农业企业，流转的农地主要用于农业企业自主决策的农业经营活动。通过龙头企业的示范效应和综合收益效应来激发农民参与的积极性。例如，安义县黄洲镇几千亩的土地流转项目建成了一个大型农业科技园，年均出口创汇500万美元左右，“镇上不少农民将土地流转出去后，当上了园区工人，每月赚取上千元的工资，尝到了土地流转‘甜头’的安义百姓，对土地流转很是支持。”［8］据统计，该镇适宜流转的土地中90%已经流转。

（二）农地流转价格让市场供求关系决定，政府起指导作用

农地流转初期，政府参照一篮子标准制定一个指导价格，主要是解决大多数农户信息不足、没有参照标准的问题。龙头企业项目带动流转的土地适宜于采取政府指导定价的办法，土地租金价格一般是在当地乡镇政府指导下，按照实物折价的办法进行，企业和村级土地合作社协商一致进行定价。并且一般按照流转的年限，采取逐步增长的办法。安义县政府指导价不是硬性的，60%以上的流转都是农村土地合作社和流入主体龙头企业通过协商确定价格，但总体上是在政府指导价格的范围内浮动。政府指导价尊重市场供求关系，并考虑企业收益和土地增值情况，可据市场双方的要求进行调整，能保证农民合法权益和分享增收利益。对于种粮大户和零星流转，则采取约定法。大多数采取一年一签，甚至采取口头协议和定价的办法，价格随行就市，由供求关系来决定，一户一议、一地一价。

（三）农业规模经营让市场力量决定，政府起催化和保障作用

习近平总书记强调：对于土地流转和多种形式规模经营，既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。［9］政府保障作用体现在建立一整套的制度规范体系，让市场运作成为一套高效且可持续的模式。政府可通过建立财政资金投入保障体系，完善风险控制体系，落实农民权益保护体系，增强农民就业保障体系，发挥农业产业化的催化作用。地方政府主要通过适当的政策引导新型农业主体发展和产业化经营，发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。如为鼓励发展合作社和龙头企业，安义县规定：“发展社会化服务合作组织服务面积超过1000亩奖励3000元；100亩以上家庭农场奖励3000元；被确定为国家、省、市产业化龙头企业的，分别由县财政给与10万、5万和1万元的奖励。”［10］与此同时，根据国土资源部和农业部的政策，优先为1000亩以上规模经营主体安排建设用地。对于集中成片长期流转面积100-500、501-1000、1001亩以上的，县财政对村土地合作社，分别按照20、30、50元每亩的标准进行奖励。对于家庭农场流转面积50亩以上、期限5年以上的，县财政一次性奖励3000元。奖励标准整体不高，但也为安义农业规模经营注入了一定活力。不少农业产业化企业成为现代农业发展和规模经营的生力军。

四、农地流转中政府与市场协同存在的矛盾与破解思路

基于对安义的实证调查和分析，当前农村土地流转中政府与市场的有效协同尚存在以下三个共性的矛盾需要破解。

（一）市场低效与市场决定的矛盾

诚然，农村土地流转市场试点在探索初期带有一定的政府主导色彩。面对“无市场”和市场低效问题，需要政府促进市场发育，在市场投入、市场运转、市场价格指导、市场管理和市场风险控制等各个方面都需政府介入和推动。另一方面，明晰的土地权属是农户进行农地流转的基础。而农户在本轮确权过程中，产生了非常强烈的土地私有化预期，导致对土地产权的收益预期偏高。土地流转中的短期化行为，也提高了流转的交易成本和支付成本，削弱了龙头企业的投资积极性，变相增加了基层政府的负担和矛盾风险。“仔细辨析本次土地确权的内容，发现与前两轮土地承包并没有多少不同，更不存在本质上的区别，难道以前两次土地承包不是在‘确权’？农民早已把承包地当成自己的‘私有’财产。因为这个原因，1998年进行的第二轮土地延包，多数地方都走了过场。”［11］38-39调研发现，大多数农户不愿意进行长期流转，多数愿意一年一签或者三年一签，害怕流转时间过长会丧失土地产权。个别农户不同意流转已经影响整个土地规模经营。在安义县出现过2例因个别农户不愿流转而整体项目流产的现象。对此，乡村两级组织处于被动境地：若政府强行干预，则违背农民意愿；若不干预，则整个流转工作功亏一篑。这给大量农业产业化企业的流转工作带来困难，一旦短期协议到期，能否继续经营就存在较大不确定性。这造成不少农业产业化企业对于土地的整理和基础设施投资犹豫不决，也造成当地大户在取得土地流转权后往往采取损害土地持续利用的方式经营和耕作，不利于提升流转土地的综合效益。

（二）推进长期流转与缺乏现有法规支持之间的矛盾

明确的法律规定是政府推行土地流转的基础，不仅可加快土地流转的效率和速度，而且能尽可能多地减少土地流转过程中出现的多种矛盾。在各地调研中，农地流转受承包期限的制约比较严重。目前，二轮承包延期的期限尚未到期，农业产业化基地和龙头企业要求更长流转期限，而农地对外承包期限受到法律制约。这些问题的解决，需修订和完善 《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等法规。如《土地承包法》第三十三条第三款规定土地承包经营权流转的期限不得超过承包期的剩余期限，第五款规定在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。这两款不利于长期流转和面向龙头企业流转。《土地承包法》第十四条规定在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的；第十五条规定农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。这虽然保障了集体权益，但不利于提高流转效率和农户利益。目前，基层政府采用变通的做法来实施长期流转，又会为未来农地流转纠纷留下隐患。据调查，安义县农村土地流转在很多方面都找不到切实可行的法律法规依据。安义县率先试点颁发了农村土地承包经营权流转使用权证，对一次性流入50亩以上、流转期限在5年以上的流入方，颁发农村土地承包经营权流转使用权证。而五年以上的长期流转缺乏政策法规支持。安义县政策还提出，受让方的承包经营权流转使用权证可以作为在金融部门抵押贷款的凭证，解决其融资问题，但目前此举缺乏法律保障。

（三）传统政府农业经营管理体制与现代市场流转体系的矛盾

作为行使农业经济管理职能的农经站体系，新形势下的职能任务、组织体制、人员配备、经费支持和工作内容都产生了巨大变化，工作力度和强度大幅度增加，已经难以适应农村土地市场建设和流转工作的转变。从调研情况看，基层农经管理队伍目前的服务范围扩大、任务增加，但是县乡农经管理属于差额拨款事业单位，财政经费保障不足，人物老化且人手严重不足，加之体制上以乡镇管理为主，既缺乏有效的统一领导，也难以很好地进行耕地经营执法管理。此外，在农地市场建设中，流出方的事务虽然名义上由村级合作社理事会为主，实际上是村委会在包办，乡镇政府有力干预仍然是直接有效的，合作社尚难以真正发挥主体作用和市场调节作用。且农地流转中采取委托流转方式的比例较大，由于缺乏有效监管，村委会寻租空间扩大，存在损害农民利益的现象。例如，在土地流转中存在村干部收受贿赂等不法收入现象，还有的村干部联合流转方非法改变土地用途而获利等。

（四）问题破解思路

针对于此，须做好以下工作：

一是为土地流转创造良好制度环境，不断降低交易成本。应将修订《土地管理法》、《土地承包法》提上议事日程，进一步明确土地确权的政策导向和权益内容、承包期限顺延、政策底线等问题，消除不合理和过高的权益预期，打消农户不必要忧虑。逐步制定和完善《农村土地流转条例》等相关法规，使农地合法、有序、规模和长期性流转建立在强有力的法律基础上。

二是既要尊重农民意愿，切实保障流转双方的合法权益，又要消除不合理权益预期。土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转。政府在土地流转中有义务和责任保障农民基本权利，并努力提高农民收益。农村土地市场流转不仅要推动现代农业发展，更重要的是要让农民享受更多改革红利，让农民增加财产性收入。面对个别农户的不愿流转行为，我们应当从农户承包权和自愿原则这个根本出发，引导其形成正确预期。在经耐心细致做工作后仍然无法流转的情况下，应当以尊重农户承包权益为优先原则。同时，要完善保障机制和纠纷仲裁机制，公正处理少数农户违约行为，确保流入方能够安心经营和合理谋划发展。

三是既要完善基层农经管理体制，又要发挥农村土地合作社的积极性。一方面，要进一步改革农经管理体制，充实农经管理队伍，促进专业化和职能转变，不断满足农村土地流转登记、监管、服务、鉴证、纠纷调解等工作实际需要，确保农地流转政策方向正确。避免大面积出现农地非粮化、非农化现象。同时，要进一步加强国土、农业、水利等部门的联合执法体系建设，加大监督力度和惩罚力度。但也要充分考量企业生产发展需求，合理把握政策尺度，满足其基本生产建设用地。另一方面，农村村级组织是农村土地合作社的工作主体和服务主体，需要从经费支持和工作考核上完善激励机制，让村级合作社能积极有效地开展运作，注重扶持引导、组织控制、内部监督和制度规范建设并重，促进农地合作社健康发展，使其成为维护和增进农户利益的真正“娘家”。

［1］程国强，罗必良，郭晓明.“农业共营制”：我国农业经营体系的新突破［J］.农村工作通讯，2014（12）.

［2］中共中央办公厅、国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见［Z］.2014-11-20.

［3］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.2013-11-15.

［4］中共南昌市委、南昌市人民政府.关于建立农村土地承包经营权流转交易市场促进适度规模经营的意见［Z］. 2013-12-1.

［5］李克强.政府工作报告［R］.2014-03-05.

［6］中共安义县委办公室、县政府办公室.关于印发农村土地流转交易市场建设实施方案的通知［Z］.2014-01-07.

［7］余乐.公平与效率兼顾视角下农地流转问题研究［D］.江西农业大学，2015.

［8］张晶，蒋少征，钟海华.安义县：土地流转的“生金样本”［N］.江西日报，2014-03-25.

［9］习近平：做好耕地占补平衡推进农村土地流转［EB/OL］.新华网//http：//news.xinhuanet.com/2015-05/26/ c_1115415731.htm，2015-05-26.

［10］中共安义县委、县人民政府.关于建立农村土地承包经营权流转交易市场促进适度规模经营的实施意见［Z］. 2014-1-1.

［11］李昌金.把握“土改”正确方向正视“确权”实际效果［J］.村委主任.2015（01）.

编辑：李学迎

F321.1

A

2095-7238（2016）04-0080-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.013

2016-01-08

国家自然科学基金重点项目“农村土地与相关要素市场培育与改革研究”（71333004）阶段性成果。

江永清（1976-），男，广西财经学院财政与公共管理学院副教授，管理学博士，研究方向为地方政府治理与政策分析。黄建伟（1977-），男，江西农业大学MPA教育中心教授，管理学博士，研究方向为政府治理与公共政策分析。