对媒体舆论监督积极作用的再思考——以电视问政类节目为例

王　飞，闵　文（.武昌理工学院文法与外语学院，武汉 430063；.中南财经政法大学哲学院，武汉 430000）

对媒体舆论监督积极作用的再思考
——以电视问政类节目为例

王飞1，闵文2
（1.武昌理工学院文法与外语学院，武汉 430063；2.中南财经政法大学哲学院，武汉 430000）

媒体舆论监督作为社会监督的一个重要组成部分，发挥着积极的作用。其既有利于充分发挥公民民主政治权利和切实保障公众利益，又有利于促进行政信息和行政行为的公开度和透明性，从而取得良好的监督效果。但媒体舆论监督在发挥积极作用的同时，也存在着流于形式，缺少长效监督机制，缺乏问责功能等问题。只有正视这些问题，并提出切实可行的解决办法，才能不断完善媒体舆论监督，发挥其应有功能。

媒体监督；电视问政；积极作用；再思考

改革开放30多年来，我国的各项社会管理事业取得了长足的发展，其中公众与政府关系的表现尤为明显。一方面，社会公众的权利意识明显增强，希望通过更多的方式和手段进行更广泛、更便利的行政参与，表达自身的利益诉求和满足自身的知情权，进而实现和维护切身利益；另一方面，政府部门在制定公共政策时，由于调研时间仓促，汇集信息缺损等原因，很难实现让所有社会公众的利益诉求全部得到满足，在客观上容易出现忽视甚至损害部分社会公众利益的情况。因而，在其现实性上要求有一种方式，既能满足社会公众进行广泛行政参与的需求，又能实现对政府公共政策的制定实施进行提醒和监督的作用。在这种背景下，被称为“第四权力”的媒体舆论监督越来越受社会重视，特别是当前信息社会迅速发展，由于媒体自身具有的传播速度快、覆盖范围广、影响力度大等特点，扮演着越来越重要的角色。同时，由于媒体舆论监督的形式灵活多样，效果及时明显，为社会公众喜闻乐见，得到了社会公众的认可和好评，在实际社会管理中发挥着积极的作用。但是由于观念和制度上的种种原因，当前媒体舆论监督也存在着一些问题，只有正视和分析这些问题，并且有针对性地提出切实可行的解决办法，才能不断丰富和完善当前的媒体舆论监督事业。

一、媒体舆论监督的积极作用

媒体舆论监督是指各种信息媒体拥有运用舆论的独特力量，帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务，并促使其沿着法律和社会生活公共准则的方向运作的一种社会行为。即“由监督者通过披露信息和发表意见，借助大众传播或人际传播渠道形成舆论，并利用舆论的力量对监督对象实施监督。”［1］媒体舆论监督有着良好的社会适应性，在社会监督体系中发挥着重要的积极作用。

（一）提高群众参与的积极性

“行政参与是指行政管理过程中的公众参与，是公众以各种途径和形式参与行政立法、行政决策、行政执法等行政过程，发表意见和使其意见得到重视、采纳的行为和活动。”［2］在一定意义上可以说，公民通过各种方式对政府所涉及的活动的参与都属于行政参与的范畴。广泛的行政参与可以激发公民对行政事务的关注与兴趣。媒体舆论监督作为公民参与政府行为的典型形式，对于保障公民的行政参与权有着重要的意义。在没有媒体参与的情况下，公民对行政事务的参与往往表现为听证、信访、诉讼等形式。这些形式在保障公民参与权方面扮演着重要角色，但是这些形式有着受众有限、速度慢、成效低的缺点，难以满足社会公众的广泛需求。在媒体被广泛运用后，公民参与行政事务及行政行为的方式更加多元。同时，公民通过媒体进行行政参与可以实现与行政机关及其人员的良好互动，在这种形势下，公民更乐意参与行政事务。如在电视问政中的公民评审团往往是通过公开申请并最终确认的，非现场公民也可以通过电视、微信、微博等媒介了解到现场实况，并可以进行场外投票，极大的扩大了公民参与的范围。这种形式促使公民更加乐于关注这些行政社会事务，参与社会管理的积极性被激发出来。

（二）增加政府行为的透明度

“信息革命产生着一种新型的信任政治，其中透明度越来越成为一种权利资产。”［3］随着科技的进步与人民权利意识的觉醒，透明政府日益成为一种趋势。人民是国家的主人，人民赋予政府权力来管理社会事务、行政事务和经济文化事务，因而人民对政府的活动享有知情权和参与权，政府有责任告知人民他们在干什么、怎么干。在透明政府的趋势下，要真正实现政府行为的透明化，一方面需要政府主动的公开，另一方面也需要公民通过一定的途径主动获知政府的行为。二者之间，媒体就是一种很好的桥梁，媒体有着权威、及时和过程公开的特性，在促进政府行为透明性的过程中发挥着巨大的作用。例如通过电视问政，公众更能知道政府在干什么，政府的重心在哪里，政府的行为无疑也会更加透明。

（三）增强行政信息的公开性

自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始实施至今，我国的政府信息公开工作已取得显著成绩。政府公开的信息数量骤然提升，公开信息的宣传力度也有所加大，但是政府信息公开工作同样存在着渠道少、方式单一等方面的不足，我国加强政府信息公开工作仍然任重而道远。“政府信息公开是一项民心工程，是依法治国理念的具体表现，是善治的表现形式，更是努力建设阳光政府的内在要求。”［4］进一步公开政府信息是对公众的诚信表现，是走近公众的重要举措。行政信息的公开作为政府信息公开的重要组成部分，一直以来广受公众关注。政府行政信息包含着行政管理过程中各项活动、任务以及目标的各种信息。例如，公众通过以电视为媒介的电视问政可以真切地了解到相关部门具体的目标。通过电视问政后的反馈机制，公众也可以知晓行政管理的相关活动，如行政执法活动等，增强了行政信息的公开性。

（四）提升行政决策的责任感

依法治国需要依法行政，而如何健全依责决策机制是依法行政的核心所在。在党的十八届四中全会中，强调健全依法决策机制，并指出建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失及恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。行政决策的责任包含三个部分，政治责任、法律责任和道德责任。政治责任是指行政决策应对人民负责；法律责任是指行政决策的主体对其行为应承担法律后果；道德责任是指决策应对道德感和义务心负责。如媒体舆论监督中的电视问政，对于增强行政决策的责任感有极大的促进作用。电视问政一般采用民问官答的方式进行，在台上往往会让相关人员冒冷汗、急红脸，在台下也会有严肃的治庸问责。因而，参加电视问政的官员对电视问政都是高度重视。官员有着“丢丑”，甚至“丢帽子”的压力，自然在今后的决策中更加有责任感。一是具有政治责任感，决策保证人民满意。二是具有法律责任感，确保不违纪违法。三是具有道德责任感，做到无愧于心。

二、当前媒体舆论监督存在的主要问题

媒体舆论监督在提高行政工作人员的素质，提升行政决策的效率等方面作用明显，“通过电视问政问出了执行力，问出了好作风，也问出了正能量。”［5］但是，我国当前的媒体舆论监督仍然不甚完善，依旧存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面。

（一）流于形式的问题突出

媒体舆论监督为社会公众所喜闻乐见，自电视问政作为一种媒体舆论监督的方式开播以来，特别是从武汉市电视问政开始，电视问政迅速发展成为了舆论监督的新形式并在全国各地传播开来。湖北、湖南、河南、广东、海南等地先后推出了此类栏目。往往电视问政所到之处，当地电视台的收视率会明显上升，当地公众纷纷叫好，但是电视问政也存在着流于形式的问题。

从过程方面看，尽管多个地方已经先后开展了电视问政，在栏目设置上也有着差异。但从整个框架结构上看，一般都是包括放短片、公众提问、官员作答、专家点评、投票表决等几个环节。官员在应对这些问题时候都遵循着先道歉、后改进、最后去看看这三个步骤。三个步骤下来，尽管可能官员冒了汗、红了脸，但一般就是这样将问题化解了。通过一出“太极拳”，让多数官员能够“明哲保身”。甚至在有的地方由于遭到官员的反对，电视问政由直播改为了录播，现场问政中的某些特殊的“送礼物”环节也被禁止。

从互动性方面看，电视问政的整个流程往往会有观众提问的环节，在官员回答完毕，专家点评后就会进行观众评议。但是，在电视问政中往往会表现出这样的情形，即真正敢向官员提问的观众数量并不多，而且在“提的问题上尽管看起来都是对被评议单位‘开炮’，但却很少有人真正对政府官员真正提出‘诘难’。”［6］在最终的评议环节，官员在没有对公众或者专家提出的问题回答的特别糟糕的情况下，往往不会得到很差的分数。公众多少都会对政府官员存在一定的畏惧心理，难免会在一些问题上避重就轻。

从议题选择上看，尽管电视问政类节目开展的方式灵活多样，但在其议题选择的同质化现象比较突出，以具有代表性的武汉市电视问政为例（参见表1）。［7］不难发现，议题的选择往往集中在公众的衣食住行等民生方面，是公众可看可感的话题。对一些涉及长远利益及规划等议题则没有纳入进来。议题的大同小异，容易造成民众对长远问题的忽视，也难以真正知道公众对长远问题的态度。

表1　2010—2014年武汉市电视问政议题汇总

（二）难以成为有效的评价方式

媒体舆论监督一般会与官员的考核和政绩结合在一起，而且一般都会采取媒体舆论监督占据一定的官员考核权重这种方式来进行。如温州市就将电视问政的结果纳入到官员的考核之中，直接占据10%的比例，甚至每年拿出一部分领导职位，到电视问政考核优秀的部门、地方、单位里选拔。媒体舆论监督作为百姓参与、百姓监督、百姓评价的平台在一定程度上的确反映了民众的声音，因而据此作为官员的考核依据有一定的合理性。但在笔者看来，直接将媒体舆论监督的结果纳入评价体系当中存在一定的局限性。

公民的参政议政素质薄弱。媒体舆论监督是实现民主政治的重要途径，但在媒体舆论监督过程中由于参与民众的素质不一，势必会造成意见不一致，甚至导致公众短视行为的出现。例如在电视问政中，由于某些现场官员在回答问题中擅于“打太极”，同时议题贴近民众实际，因而就会造成一部分民众认为官员说的好做得好，问题马上能够解决，民众现场会为官员亮出高分。事实上，这样更易造成官员做足表面文章，搞好电视问政现场成绩，而不利于真正对官员做出合理的评价。

参加人员的不确定。在有些地方的电视问政中存在着这样的现象，在不同场次电视问政中的考评人员都是不一致的，而且每场参加问政的对象也不一样。例如在武汉市的电视问政中，投票的230名观众每天都是轮换的，每场整改的内容也不一致。这样必然会使公众感受不同，那么官员得分和排名的情况也会不同。因而，就会造成这样的局面，某一场次中可能观众最高满意度是70%，而在另外一场次中观众的最低满意度是70%，这样很难说明前面的场次一定是比后面的场次差。

主持人的影响。每场电视问政的质量其实与主持人的发挥是有关联的。以武汉市的电视问政为例，如2013年7月份的第五场，观众对两个官员的满意程度一个是59.29%，另一个是4.05%。究其原因，一方面在于官员的回答水平不同，另一方面还在于主持人的引导。在对前者进行表决时候，主持人说的是“对台上嘉宾的表现以及各承诺单位的对城乡结合部乱象的解决情况大家满意吗？请按键”；而对于后者，主持人则说的是“大家对他的答复满意吗？”在对客观问题进行评价时，加入主观意向性，是影响媒体舆论监督效果一个重要原因。

（三）缺乏有力的问责功能

“实现科学发展、跨越式发展，干部是第一要素，作风是第一保障。”［8］在整治干部作风问题工作中，治庸问责往往是首选办法。实行治庸问责就是要治理干部中“庸”、“懒”、“散”的问题。应该说，媒体舆论监督对解决干部中存在的 “庸”、“懒”、“散”的问题有着一定的作用。但同时这种治庸问责也存在着不足的地方，主要表现在以下两个方面。

第一，问责对象往往关注决策层而忽视执行层。在前期，电视问政中的主体都是一把手，而没有基层一线的工作人员。在后期被问责的都是那些被问政的领导者，尽管这些领导者对群众不满意的事情的确负有领导责任，但是难免存在着上面决策好，下面执行差的问题。因而，治庸问责中仅仅对上不对下的做法有失妥当。

第二，电视问政前和问政后的治庸问责措施缺乏。媒体舆论监督一般属于事后监督的范畴，如电视问政的作用最大程度上集中在电视问政中发现官员在为政时候的不足，并据此对其进行治庸问责。如在亳州《沟通——政务零距离》节目播出10期之后，就有23名工作人员被调离工作岗位。治庸问责的速度不可谓不快。但是这些措施都是在关注“你为什么不做的问题”而较少地关注“你之前在干什么？为什么没干好”的问题。对电视问政前的相关行为缺乏制约，而在电视问政后，也存在着少数领导者没有及时对相关问题进行解决，对曝光的问题继续采取拖延的态度。对于这些曝光后官员仍不作为的情况，电视问政往往作用有限，也难以实现真正意义上的治庸问责。

（四）缺少日常监督的长效机制

对媒体舆论监督而言，往往都存在着后期跟进乏力的问题。究其原因，主要在于缺少日常监督的长效机制。作为媒体舆论监督的典型——电视问政同样存在着这样的问题。就武汉电视问政而言，有的学者就认为“虽然在节目现场官员常常承诺马上就办，但是往往许多事情要落实很难，所以要从种种现象背后找出体制、机制、观念和文化等原因，寻找解决问题的根本办法。”［9］电视问政解决的一般都是微观、细致的问题，所以整改起来相对容易，甚至可以出现当晚就整改到位的情况。但是公众关心的问题并不仅仅局限在曝光的问题上，要真正解决好这些问题也不能只靠几期节目就能完成，健全日常媒体舆论监督的长效机制任重而道远。

（五）过于强调对决策结果的监督

媒体舆论监督作为行政监督的重要形式之一，其对于决策制定、决策执行、决策结果等方面都有着较为积极的作用。但是，不容忽视的是媒体舆论监督发挥作用往往局限于事后，这就造成了过于强调对决策结果的监督而忽视了对行政执行过程和行政执行人员行为的监督。如电视问政就仅仅是对决策执行后产生的决策结果的问政，是对决策结果的监督，而没有对决策制定和决策执行等方面的监督。从另外一方面看，在电视问政中，被问政者是相关地区或者职能部门的一把手，问题出现后推动问题解决的也是他们。电视短片中暴露出来的问题的解决周期与效果还是取决于领导意志。行政领导若高度重视，往往电视问政后的当晚就可以解决；如果不够重视，依旧会在很长时间内难以解决。

三、对媒体舆论监督积极作用的再思考

因具体政治生态环境和现实情况不同，我国的媒体舆论监督的确与西方国家存在差距，也暴露出了评价体系、问责机制等方面的问题。但是，通过多方联动，这些问题是可以得到解决的。具体说来，需要以下几方面的努力。

（一）注重媒体舆论监督形式的创新

行政监督按照监督时间来划分可分为事前监督、事中监督和事后监督。总体来说，通过执政党监督、国家机关监督、公民监督、社会监督等多种形式的监督，我国的行政监督体系已经较好地构建起来。但是，我们不难发现，我国行政监督形式更多的是侧重在事后监督，而对于事前监督或者事中的监督则较少，处于一种相对缺乏的局面。媒体舆论监督作为行政监督的重要形式同样存在着这样的弊端。电视问政也是在电视问政后才能实现监督的目标。电视问政作为事后监督的一种模式，仍有可供改进的地方。在笔者看来，对电视问政进行创新包含两种思路：第一，创新事前监督。例如可以引入电视问策的形式，即在行政机关或者行政人员进行决策的过程中，通过电视这种媒介将决策过程搬至屏幕，并现场直播。官员在问策的过程中只需做到解释决策缘由及思路，并分析可能产生的政策后果，同时邀请公众代表、专家学者等对其评价。如此一来，官员决策的科学性和民主性必然会加大，制定出来的政策也会更加深入人心，深得公众拥护。第二，创新事中监督。主要可以采取电视说政的形式，即在行政机关或者行政人员在执行相关民众关注的政策的中期，通过电视举行政策执行说明会，同时邀请民众代表、专家学者到场。官员主要做的是对正在执行情况以及后期执行情况进行说明。民众及其专家学者则主要对官员的论述进行评价并提出合理化建议，以求政策执行效果更好。通过这样的方式，政策执行的偏差就可以大大减少，资源的消耗等也会更少。

（二）完善行政决策评价体系

行政决策评价体系是一个复杂的体系，涉及到对行政决策如何评价、评价标准如何设定等多方面的问题。对行政决策进行评价不能仅凭相关行政人员的论述就加以确定，更不能因为在行政决策执行的过程中出现了问题就予以全盘否定。媒体舆论监督在某种程度上可以说是扮演了一个行政决策评价的角色。公众在参与电视问政时，通过被问政者的表现来对其进行评价，而电视问政的主办方往往也是据此作为评价该官员的重要指标，甚至可以通过电视问政对某官员进行一票否决。在笔者看来，应对此评价体系进行改进。一方面，在运用电视问政的同时适当加入评价内容，如决策前的电视问策的评价、决策执行中电视说政的评价、决策执行后电视问政的评价，三者各占一定的比例，从而对该官员行政决策的评价能够更公正客观。另一方面，应适当降低电视问政评价比例。在多个实行电视问政的地区，都是将其纳入到官员的考核中，一般占比10%到40%不等。笔者认为，应将该部分考核比率适当降低，并避免仅仅通过电视问政而对官员进行一票否决。只有这样，才可以对行政决策做出公正、客观的评价。

（二）明确媒体舆论监督的机制

媒体舆论监督的发展，越发受到政府的重视和公众的认可。十八届四中全会提出要更加重视舆论监督，而舆论监督中电视、微信、微博等媒体监督的重要性也是进一步凸显。当今官员如何与媒体打交道是一个新话题。“正确有效地面对媒体，提高同媒体打交道的能力，是新的形势发展对领导干部提出的一项新要求。”［10］对于官员来讲，依旧有不少官员害怕在面对媒体时说错话，怕媒体做文章。电视问政中，这一点表现的更为明显，不少官员坦言“很紧张”、“直冒汗”，因而，也就导致了一些官员不敢来、不想来。相对于其他很多地方的电视问政后期变为了录播，行政首长由其他官员代替的情况，武汉市的电视问政是比较成功的。在对待电视问政的态度上，武汉市以红头文件的形式予以了规定，并要求直播，行政首长必须到场。由此可见，媒体舆论监督制度保障是关键。对媒体舆论监督用立法形式予以确定可能有所不妥，但完全可以用行政规范性文件的形式确定下来。在运用行政规范性文件将舆论媒体监督加以确定的过程中应注意两个方面。一方面，应将舆论媒体监督的主体、形式、频率以及后果等内容纳入行政规范性文件中。另一方面，应该通过行政规范性文件明确建立专门舆论媒体监督跟进机制，建设独立跟进平台，切实发挥好舆论媒体监督的作用。

（四）强化治庸问责功能

治庸问责是一把利刃，对于部分干部的“庸”、“懒”、“散”等问题的解决有着很好的作用。一般治庸问责的方式无非是诫勉谈话、降职、免职等。在特别重大的事情上一般只是对负有领导责任的人进行治庸问责。治庸问责一方面可以加强行政人员的责任感，但是另一方面会使得部分领导干部畏首畏尾，在处理事情时放不开手脚。因而，如何进行更好的治庸问责应是值得重点考虑的。在笔者看来，要想强化治庸问责功能，有两种途径可供参考。第一，应坚持同步治庸问责。坚持同步治庸问责就是要做到在问责的时候不应该只是注重对领导干部的问责，在对领导干部进行问责的时候也应注重对基层工作人员、执行人员的问责。第二，建立治庸问责对象的追踪机制。媒体舆论监督见效快、反响大，但是往往是“一次性”监督，如很多开展电视问政的地区，都会对电视问政中表现不佳的干部予以处理，但处理过后就会陷入没有后文的尴尬。因而，强化治庸问责功能就应该建立治庸问责对象的追踪机制，即将那些已经被问责的干部纳入到电视问政的范围，让他们重新面对公众，以此了解到在被问责后他们是否有改进、有作为，并把这批官员的表现作为干部考核的依据。对依旧不合格的干部可以引入干部召回制度进行管理。其理念是“将企业产品召、退回的理念引入干部管理中，对不适宜担任现职的干部实行召回制度。”［11］在进行治庸问责的时候引入必要的干部召回制度，将媒体舆论监督同干部召回制度相结合，从而强化治庸问责的功能。

（五）增强行政执行的过程监督

媒体舆论监督大多属于事后监督的范畴，难免存在着事前监督和事中监督缺乏的问题。如电视问政就是“通过曝光问题、质问一把手，督促问题的解决。”［12］通俗来讲也就是通过抓住一把手在台上以及台下的表现来促使问题的解决。但是政策执行过程中极易出现包括政策替换、政策复制、政策选择、政策扩大等偏差。因而，在政策执行不好、公众不满意的时候一味地追究行政领导的责任是有失妥当的。媒体舆论监督，尤其是电视问政，往往只是追究了行政领导的责任而忽视了执行层的责任。而往往更有说明权的，更清楚实际情况的是执行层。因此，要更好的推进行政监督也必须对行政执行的过程进行监督，应做到对执行层的问政。例如可以采取这样的方式：在进行电视问政时，将被问政的主体全部换为真正执行层的工作人员。在问政的空间范围上也可以采取一个地区接着一个地区的方式进行，确保全覆盖，深入实际。在问政的频率上以月为单位，一个地区一个月，在一个月之内确保涉及到全地区的所有部门。在人员的选择上实行推荐制度，杜绝长官安排。真正做到让知晓实际的人员被问政，代表民意的人被问政。

在信息时代背景下，媒体舆论监督的重要性日益凸显。其对于公民民主意识的觉醒、政治权利的行使以及公民利益的维护，有着明显的促动作用。尽管我国的媒体舆论监督仍然存在一些问题，但只要健全相关机制，我国的行政监督体系就能进一步完善。

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编辑：邵西梅

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2095-7238（2016）04-0040-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.006

2015-09-14