西方发达国家是否也存在“层层加码”

周志忍

【摘要】中国普遍存在的高指标“层层加码”现象，在西方发达国家不能说完全不存在，起码不具有合法性，不符合发达国家推崇的现代绩效管理的理念和指导原则。

【关键词】高指标 压力型体制 “层层加码” 【中图分类号】D03 【文献标识码】A

自上而下“层层加码”可以做一般意义和特定意义两种解释。“一般意义上”的“层层加码”在传统目标管理中就能找到影子：在自上而下的目标分解过程中，一些层级或单位的目标会适度高于组织总目标实现的需要。这在技术上有其合理性，如果目标分解采取等比例严丝合缝的方式，任何下属单位未能完成目标都可能导致组织总目标的落空。

“特定意义上”的“层层加码”则包括了上述特性之外的其他内涵：目标层层拔高和层层加码普遍存在，任何层级和单位都不可能置身度外；次级组织的高目标并非基于总目标实现的需要，在更大程度上是出于领导的政绩竞争动机；设定不切实际的高目标；目标分解采取自上而下层层强压等。特定意义上的“层层加码”则是中国政府独特的运作方式，学界则称之为中国特色的“压力型体制”。它由三个核心要素共同构成：数量化的任务分解机制；各部门共同参与的问题解决机制；物质化的多层次评价体系。这些被形象地概括为“一手高指标，一手乌纱帽”。

美国政府严格控制“中央请客、地方埋单”

“压力型体制”被视为中国政府运行的特色之一，这意味着高指标层层加码在国外基本不存在。问题在于，从逻辑和方法来看，论证一个东西不存在比证明其存在更为困难，因为不可能围绕“无”构建一个系统论述框架。所以，笔者只有用零星分散的案例来证明。首先进入脑海的是美国政府严格控制“中央请客、地方埋单”的相关法律。在美国，“中央请客、地方埋单”被称为“没有配套财政支持的强制性指令”（Unfunded Mandate），即联邦政府通过立法、规制、行政命令、司法判决等形式，强加给州和地方政府一定的义务、职责、项目或活动，履行这些职责需要付出一定的成本和代价，但联邦政府仅下指令而不提供必要的财政支持。1995年通过的法律规定了一个评估框架和控制程序，评估框架用于估算联邦强制性指令给州和地方政府带来的直接成本负担，控制程序规定了对相关实践的制度约束。按照这一法律，如果强制性指令给州和地方政府带来的直接成本高于预先设定的门槛线，国会一般不得颁布这样的指令；其他部门出台类似指令则须出具一系列文件供审查，具体包括强制性指令的法律依据，指令的成本收益分析，指令可能造成的“宏观经济影响”分析，州和地方政府的疑虑以及化解疑虑的方式等。2015年相关法律进行了修订，扩大了控制范围并强化了控制程序。从上面的讨论中可以得出几点结论：美国政府用立法的形式对“中央请客，地方埋单”做了权威性限制和约束；立法部门率先垂范，对自己的相关行为做出了限制和约束；立法中规定了评估框架和可操作的控制程序，通过规范化和精致化管理来实现立法目标。

中外政府绩效管理的不同之处

在中国，高指标层层加码的实施载体是政府绩效管理（包括其早期版本目标管理），因此，比较中外政府绩效管理上的重要差别，也许能得到有益的启示。发达国家政府绩效管理具有几大特征：一是“外部责任型”目标定位，具体特征包括指标体系设定中的公民导向，全过程广泛深入的公民参与，绩效信息公开接受公民监督。二是“以共识为基础的绩效管理”，强调上下级之间的平等沟通、协商、广泛介入和授权，绩效目标不是一个自上而下的命令和强加过程，而是上下级平等对话和协商过程。在新西兰，绩效协议被称为“购买协议”（Purchase Agreement），即上级“支付”一定量的权力和资源，从下级“购买”产出和结果，旨在突出买方（上级）和卖方（下级）之间的平等地位。三是“契约式管理”，作为一种契约，上下级之间的绩效协议一方面要做到权、责、利对等，避免“既要马儿跑，又要马儿不吃草”；另一方面强调契约对上下级的双向约束，上级不能随意干预或加码，上级违反契约导致绩效不佳不能处罚下级。四是评估结果利用上推崇“三D模式”，即诊断、发展（能力）和设计（改进方案）（Diagnosis， Development and Design）。英美等国的“责任与灵活性交易”就是一种制度化设计，通过授予高绩效单位更大的管理自主权，调动其提高绩效的积极性。有学者把这归结为一句话：绩效评估就是要“欢呼成功，原谅失败”。

比较西方发达国家的实践，中国政府绩效管理可归于“内部控制型”目标定位，具体特征包括政府主导社会参与不足，自上而下的单向性特征，绩效管理着眼于“提高执行力”，实际上变成了内部管控的手段和工具。这一目标定位带来了一系列其他特点：目标设定及其分解不是一个平等沟通和协商的过程，而是一个自上而下命令和强加、自下而上承诺和立“军令状”的过程；契约精神相对欠缺，不仅绩效协议中的权责利不对等，而且上级可以随意干预或加码；评估结果利用上注重负面惩罚，典型如“一票否决”和“末位淘汰”等。中外政府绩效管理实践比较得出的结论是：中国普遍存在的高指标“层层加码”现象，在西方发达国家不能说完全不存在，起码不具有合法性，不符合西方发达国家推崇的现代绩效管理的理念和指导原则。

中国的政治制度和行政体制有何独特之处

接下来的问题是，为什么西方发达国家不具合法性的做法，在中国能够普遍存在而且经久不衰？如果把高指标基础上的层层加码比喻为一种奇异果，其枝繁叶茂、开花结果有赖合适的土壤和环境，这一土壤和环境就是中国独特的政治制度和行政体制。

第一，中国独特的压力型体制。这首先表现在政府权力范围即政府与社会的关系上。计划经济时代的中国政府是积极的主体，社会则成为被动的被改造的客体。虽然“服务型政府”新定位从根本上改变了主体和客体的相互角色，但政府的权力范围或公共权力的边界尚未发生本质变化：对社会资源的占有赋予政府无尽的权力，同时也赋予政府无限的责任。另一方面，政府内部权力配置上同样体现出中国特色，那就是法治化不足。这一点上中外之间存在明显差异，以中央集权比较典型的法国和日本等国为例。处理央地关系特别是近年来加强地方自治都是立法先行，且法律的可操作性比较突出。中国法治化水平低有时表现为无法可依，但更多表现在法律过于笼统、抽象、原则，自由裁量空间过大，上级在这一过程中占据着主导地位。实践中，不少重要的权力调整（如垂直管理）和资源配置调整（如分税制改革）都是行政部门或主要领导推进的，这在动态因果和有效性上表现出优势的同时，也产生了明显的副作用，以致于“一管就死，一放就乱”的问题一直困扰着我们。

第二，中国不同层级政府间事权划分上的特点。发达国家不同层级政府间的事权划分虽然有着多样化的实践模式，但具有一些共性特征：一是不同程度上坚持“辅助性原则”，只有下级政府无法独立承担的事务才交给上级政府，或者更高层级政府承担的职责须能体现出明显的规模经济性、更公平或更有效，确保以最贴近公民的方式有效行使权力。二是“职责异构”，不同层级政府有独享的排他性职责，在独享职责范围内可以自主决策，同时为其政策承担责任。对于那些共同承担的职责领域，不同层级政府之间在具体分工、履职方式和手段等方面有相对明晰的界限。这些形成了一个错落有致的层级职责体系。三是事权管理的规范化和精细化，不论是列举法，还是明确特定层级政府职责前提下的排除法，不同层级政府的职责范围边界明确；履行既定职责的资源有基本保障，责权利基本一致；特定职责赋予哪一级政府行使有一套规范的评价标准和方法。

比较而言，中国政府在纵向事权配置上缺乏法律规范，实践中事权配置存在偶然性和随意性，地方政府承担的职责和履职资源之间存在失衡。另外一个更具中国特色的制度安排是“职责同构”，即政府纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一 即“上下一般粗”，每级政府都在管理相同的事情。不同层级政府职责相互重叠，意味着各级地方政府缺乏独享职责领域和排他性权力，这为上级政府越权行使下级政府的权力创造了条件。法治化不足则意味着，上级越权随意干预行为没有制度约束。更为重要的是，在职责一致重叠的情况下，不同层级政府履职中的角色不可避免地呈现出“纵向划分”，中央和省级政府集中于制定政策、配置资源、监督检查，政策执行和公共服务供给主要依赖市、县、乡三级政府。基于决策者、资源配置者、监督者的角色定位，居高临下狠抓执行力就成了不二选择，高指标基础上的层层加码也就顺理成章。

第三，中国独特的干部人事制度，即上级实际上拥有决定下级乌纱帽的权力。西方发达国家不同层级政府首脑独立选举产生，这对府际关系及其运行带来实质影响。如果把政府管理视为一个公众需求转化为公共政策及其效果的过程，那么西方发达国家的转换机制属于多层次、多回路模式，与中国单中心、单一回路的模式明显不同。

图中三角形顶部代表特定层级政府的决策层，底线代表人民大众，左侧箭头代表自下而上公众需求转化为公共政策的过程，右侧箭头代表自上而下的政策执行和公众需求满足过程。图中下面的复合三角形代表西方发达国家多层次、多回路的转换机制，每个三角形代表一个特定的行政区域，各特定层级的政府直接面对辖区的公众需求并在事权范围内独立决策。换句话说，每个三角形代表一个公众需求到公共政策之间的反应回路。需要强调的是，不同层级政府间事权的明晰划分是多回路转换的基础，而公众拥有决定官员“乌纱帽”的权力，则是获得回应性的根本保证。与西方发达国家相比，中国的转换机制属于单中心、单一回路（如图中上面的三角形所示）。其最大特征是，中央高层在转换中发挥着核心作用，公众需求经历一个层层上传的过程，在中央最高决策层形成政策方针，随后进入自上而下的纵向推进过程。这意味着地方政府的自主决定权非常有限。更为重要的是，地方公众实际上没有决定官员“乌纱帽”的权力，这是层层加码经久不衰的根本原因。 “一手高指标，一手乌纱帽”形象地说明了两者之间的关系，也说明握有乌纱帽是层层加码得以运行的最有效的武器。理论上这很好解释，政治学的公理之一是，谁生产权力，权力就对谁负责。如果官职是上级领导给的，他们当然就对上言听计从，“加码”可能于心不爽，但表面上的遵从还是必须的。

综上所述：高指标“层层加码”普遍存在且经久不衰，必然有其存在的理由，但长远看应该逐渐淡化；“层层加码”是政府运作的外在表现形式或特征之一，中国独特的压力型体制、府际事权划分上的特点、独特的干部人事制度，是其产生的深层次根源；制度是重要的，高层次制度决定着低层次制度及其改进空间，为解决“层层加码”问题而改革高层次制度属于本末倒置，期望随着高层次制度的改进和完善，作为其副产品之一的“层层加码”会逐渐式微。

（作者为北京大学政府管理学院教授，政治发展与政府管理研究所研究员）

责编/高骊 宋睿宸（见习）美编/李祥峰