实践与限度：“行政审批局”模式探析

于　江（中共泰州市委党校，　江苏 泰州 225300）

实践与限度：“行政审批局”模式探析

于江
（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

行政审批制度改革是政府行政方式的一场自我变革，已成为深化中国政府改革的关键因子。“行政审批局”的设立正是基于进一步探索行政审批制度适应经济社会发展需要的有益尝试。传统行政审批在管理中面临的困境能否通过 “行政审批局”的设立而化解，需要仔细梳理 “行政审批局”模式的改革进程，并重新审视 “行政审批局”模式的当下价值，进而正确认识 “行政审批局”模式运行中出现的梗阻，从而给予尚未成立行政审批局的地方政府有益的启示。

行政审批局；行政服务中心；改革；模式

党的十八届三中全会明确提出 “进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。行政审批制度作为国家治理体系的重要部分，已成为深化中国政府改革的关键因子。“行政审批局”的设立正是基于进一步探索行政审批制度适应经济社会发展需要作出的有益尝试。传统行政审批在管理中面临的困境能否通过 “行政审批局”的成立而化解，需要仔细梳理行政审批局模式的改革进程，并重新审视 “行政审批局”模式的当下价值，进而正确认识行政审批局模式运行中出现的梗阻，从而给予尚未成立行政审批局的地方政府以有益启示。

一、“行政审批局”模式的实践探索

“行政审批局”是在原有 “行政服务中心”（有的地方称为公共服务中心、市民服务中心等）基础上新设置的政府职能部门，其渊源可追溯至20世纪80年代计划经济体制所建立起的 “条块分割式”行政审批制度弊端的逐步呈现。当时，以“衙门作风”“官僚习气”“门难进、脸难看、话难听，事难办”“不给好处不办事，给了好处乱办事”为突出特征的行政审批弊端，既是公众对政府产生不满情绪的重要原因，也无法适应快速发展的经济，影响到各地招商引资环境。为改变这一状况，地方政府开始探索所谓的 “一站式服务”，既多部门集中审批办理相关事宜。各地开始成立 “行政服务中心”，推行 “一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式。据统计，截止2011年底，“全国有31个省（自治区、直辖市）共设立行政服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），省级中心10个，市 （地）级368个，县 （市）级2534个，30377个乡镇 （街道）建立了便民服务中心”［1］。

随着行政服务中心模式 “遍地开花”地展开，这一模式的缺点也逐步暴露出来，主要体现在：一是行政成本的增加。行政服务中心是基于原有政府部门格局不变前提下的临时机构，一般在地级市给予正处级建制，除了从各行政审批单位抽调人员办理审批事项外，仍需增加人员和编制以维系运转，大多行政服务中心都是另辟办公地址，兴建办公大楼，一定程度上增加了行政成本；二是 “前店后厂”模式未能从根本上减少行政审批，打破原有行政资源配置格局。行政服务中心更像是行政许可部门的 “传达室”和 “收发室”，许可的审定仍需返还原部门完成，行政服务中心只是起到了方便 “中转”的作用。三是行政服务中心的法律地位不明确。各地行政服务中心有的属政府派出机构，有的属政府直属机构，有的是政府管理事业单位。目前还没有专门的行政法规或规章对行政服务中心的性质与地位作出明确界定，事实上行政服务中心是地方政府自发性设置的机构，面临法律地位不明确的尴尬。

2004年四川省眉山市和江苏省镇江市开展了“两集中、两到位”的改革，即 “一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位”。改革核心要义是行政许可权限在行政许可部门的内部集中，行政审批的审定权和决定权等权限向行政服务中心集中。但这一变革未触动原有的行政审批运作体制，传统行政审批程序复杂、审批难的现象也未得到根治。

2004年7月 《行政许可法》正式实施。《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”，第26条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的、本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理”。第25条提出了所谓 “相对集中行政许可”的概念，第26条提出了方便申请人办理行政许可的规定，为建立单独统一的行政审批机构提供了法理空间。2008年10月国务院办公厅又出台了 《关于深入推进行政审批制度改革的意见》。同年同月，四川省成都市武侯区率先实行 “行政审批集中委托制”，出台了 《武侯区行政审批委托试行办法》，将10个办件量小或办件季节性强的部门的行政审批权统一委托给区政务中心，提高行政审批效率。紧接着12月，依据 《行政许可法》武侯区政府在四川省率先成立 “行政审批局”，将20多个部门的行政审批权全部划归行政审批局集中审批。

十八大以来，党中央、国务院高度重视审批制度改革，在全面深化行政审批制度改革的背景下，推进权力清单制度建设、进一步完善行政审批目录管理制度、全面实现网上审批、进一步完善行政审批监督机制等。2014年5月天津滨海新区成立全国首个行政审批局，通过 “一颗印章管审批”的体制改革，向投资贸易便利化迈出关键一步。在这一情势下，行政审批局模式引起广泛关注。2015年3月，中央编办、国务院法制办下发 《关于印发 〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》，要求在天津市所有区县和河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州等8个省、市开展相对集中行政许可权试点。2015年7月24日淮安市盱眙县成立全国第一家县级行政审批局、2015年8月20日南通市成立全国首个地级市行政审批局，行政审批局开始成为行政审批制度改革的主流范式。

二、设立 “行政审批局”必要性分析

（一）切实提高行政审批的效率

行政服务中心向行政审批局的转变，其实质是实现行政审批职能的有效整合。行政服务中心在一定时期内的存在虽然极大的提高了行政审批效率、优化了行政审批程序，但是分散的审批模式没有得到根本改变。不同部门的审批事项虽然实现了同地点的审批，但是审批权限依然分属于不同部门，各部门往往会出现缺少沟通和协调，对政策理解的不一拉升了审批时间，从而降低行政效率。面对这种情况，行政服务中心只能从中协调，并不能从根本上解决问题。行政审批局的成立则是将行政审批职能统一整合，实现同地点、短时间、同部门审批，将明显提高审批效率，节约人力资本支出，改善政府形象。从下图1，我们可以看出 “一枚公章管审批”的行政审批局模式会大大提高审批效率。

（二）进一步规范行政审批工作

以江苏省泰州市行政服务中心为例，其承担的审批职能是由34个不同的政府工作部门行使，各个部门都只承担小部分审批职能。各部门只负责与本部门有关事项的审批活动，着眼点也仅限于从本部门职责出发，很难横向与其它部门的审批行为相比较。很难发现不同的行政审批活动的共同问题，行政审批效率的提升很有限。行政审批是一类行政行为，如果能够总结出各项行政审批行为所共同存在的问题并提出解决方案，对行政机关的行政审批工作来说可以起到不断规范、完善甚至创新的作用。

选择盖挖法作为施工方法需要进行围栏施工，考虑到施工道路是城市主干道且车流量较大，全围栏施工会严重影响道路的通行，增加周边道路的压力，因此采用分为两期的半围栏施工方案.第一期围栏施工的组织方案如图6所示，第二期围栏施工的组织方案如图7所示，均为在云锦路、抚生南路路段提前设置施工提示牌，交叉口位置设立禁止左转标志，进行右转渠化并取消左转信号灯.

表1　各地行政审批局实践情况

（三）提升政府流程再造的空间

实施政府流程再造是进一步优化服务流程、简化办事程序、促进内部协调、提高公共服务质量的战略选择。从当前我国政府流程再造的目标来看，不但能够改造现存流程，提高政府绩效，同时能够推动我国公共服务改革和政府职能改革的不断深化。近年来，泰州市将分散在34个部门的430项审批项目纳入中心，对审批项目进行整合，实现了从分散到集中，从串联到并联的转变。但这样一种变革主要是从优化工作程序来进行的政府改革，并没有触及政府机构改革。如果直接设立行政审批局不仅能够进一步优化政府流程，更表现为对政府自身的机构改革，从根本上解决行政服务中心地位较低、协调乏力、审批权名义集中的现实困境。

（四）打破传统行政生态的困局

传统行政管理模式主要表现为机构设置上的“条块分割”和 “职责同构”，这是纵向政府间关系特征的一个理论概括。行政审批局的设立将打破传统行政管理体制格局，打破传统行政生态的困局，成为我国全面深化改革的主要突破口。如果 “行政审批局”模式能够走向成熟，必将成为政府职能由管理型政府向服务型政府转变的 “有力推手”，营造出一种新的行政生态，为当下难以继续推动的政府改革吹入一股新风。

三、“行政审批局”模式的限度梗阻

从 “行政服务中心”向 “行政审批局”的转变是对以往虚体协调机构的反思与修正。可以肯定的是，行政审批局无疑是对 “相对集中行政许可”的一种大胆尝试。但绝不能被 “忽如一夜春风来，千树万树桃花开”的行政审批局模式 “冲昏头脑”。行政审批局模式在运作中仍需注意以下几个方面的问题。

（一）谨防权力制衡真空现象

行政审批局设立目的是将分散在各部门的审批权集中至行政审批局，由行政审批局行使审批权。但如此高度的 “集权审批”是否会造成行政审批局的权限过大？是否会造成政府 “寻租”变得更为便捷？带来权力高度集中难以制约的风险？这一问题必须引起高度注意。据相关统计，“成都市武侯区审批局在成立之初即拨转其他20多个部门的76大项共计190个小项的审批权，而天津市滨海新区行政审批局也是一下子整合归入了其他平行的18个职能部门的216项审批权”［2］。因此，在推行 “行政审批局”模式的改革过程中，必须健全权力约束机制，在保障审批权高效集中行使的情况下，将审批权限纳入监督约束的制度 “笼子”里，尤其是注重对审批事项事前事后的监管，让权力不能 “任性”。谨防权力制衡出现 “真空”现象，首先预设好制衡监督机制。初步设想可以采取三种监管方式：一是行政审批局职能部门间相互监督，二是让原来行使该职能的行政机关行使监督权，三是社会公众监督。

（二）避免审批权的绝对集中

行政审批局是将分散的审批统一集中，就会存在一个问题：到底哪些权力是需要收归行政审批局？哪些不需要被收归行政审批局？笔者认为，并非所有的行政许可权均适合集中。行政许可权的集中行使应该具有相对性，而不是片面追求大而全的绝对集中。那些具有天然专属性、涉及专业性的许可权就不宜集中。即便是适合集中的许可权，也不能完全与原职能部门脱离。“一刀切”式的许可资源分配方式未慎重考虑许可权力集中与配置的科学性乃至不同许可权之间的协调与分工等事宜，将过分改变以往行政许可权力的运行规律与轨迹，对行政部门之间条块分割的现状影响过甚，以至于会从根本上动摇现行行政体制。在筹建行政审批局时，政府需要审慎考虑哪些可以集中到审批局，哪些还是由原职能部门行使更为合理。一般而言，“可以相对集中的行政许可权应该是业务关联性较强、便于集中的事项，而专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中并转到一个部门”［3］。实践中，无论是成都市武侯区还是天津市滨海新区行政审批局，都不是绝对的将所有行政审批权纳入审批局。例如武侯区行政审批局成立后，共计转入79大项审批事项，占区政府行政审批事项的54%，其中行政许可事项被转化比例为85%。

（三）破解职责同构的政府格局

在一级政府内设立行政审批局，就政府内部架构而言是一种政府部门间的横向关系调整。通过职能转变和权责划转，将行政审批归总行政审批局来行使。这种 “横向集中”改革有效突破了传统行政服务中心的局限与不足，但同时也引来了纵向政府间关系问题。“一直以来，中国纵向间政府关系呈现 ‘上下对口、左右对齐’的 ‘职责同构’格局”［4］，在这种背景下，一级政府的机构变革必然受制于上级机关纵向业务上的联系，受到上下级政府固有工作模式的制约。如何破解这一困境，还需政府管理体制改革在打破 “职责同构”和 “条块分割”的深层次问题上有所探索和推进。

（四）化解行政审批信息孤岛

信息孤岛本是计算机学科的一个概念，指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。行政学中的信息孤岛是指在一个单位的各个部门之间由于种种原因造成部门与部门之间完全孤立，各种信息 （如财务信息、各种计划信息等）无法顺畅地在部门与部门之间流动。成立行政审批局虽然从体制上打破了各个部门之间的界线，但是由于大多数部门都在使用国家部委或省级行业主管部门统一建设的 “审批专网”或者 “审批系统”，而且只有在这些专网上操作，才能发放申请人所需要的证书。因此，“行政审批局实际上又被这些专网分割成各个部门，审批信息之间并不能很好地得到共享，造成行政审批局本身所具有的相对集中审批权的优势无法充分发挥出来”［5］。这一问题可能在相当长的时间里无法解决。审批专网的统一整合和审批系统的数据共享，需要更高层级的政府机构协调处理。所以，在行政审批局成立后依然会存在行政审批中心的 “身影”，相对集中的行政审批还要在技术上解决 “信息孤岛”问题。

四、结　语

行政审批局模式的未来发展需要地方政府的智慧经验，以及在不断实践过程中的 “试错”。倡导并推行 “行政审批局”模式不一定是对现存 “行政审批中心”模式的批判和彻底清理，各级地方政府可以根据地方具体情况择其优者而选之，亦可探索出一种新的模式。

［1］中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告［J］.中国行政管理，2012（12）：7-11.

［2］曹伟.重塑政府之手：成都“方法论”给出答案［J］.小康，2014（6）：32-35.

［3］王敬波.相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场［J］.政法论坛，2013（1）：170-176.

［4］朱光磊，张志红.“职责同构”批判［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）：101-112.

［5］郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考［J］.中国行政管理，2014（8）：31-32.

［责任编辑：左眉］

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1671-6183（2016）08-0042-04

2016-06-11

于江 （1985-），男，江苏泰州人，中共泰州市委党校讲师；研究方向：当代中国政治与公共管理。