风险社会视域下农民市民化的风险分析

刘堂灯（大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116650）

风险社会视域下农民市民化的风险分析

刘堂灯
（大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116650）

当代中国存在着诸多风险。在风险社会的视域下，农民市民化对于政府、农民和有关方面而言，都存在不小的社会经济风险。防范和应对这些风险，需要综合采取各种有效措施予以应对，稳妥有效地推进农民市民化的进程。

风险社会；农民；市民化

党的十八大以来，新一届中央领导集体根据国内外社会经济发展情势的变化，多次强调推进新型城镇化建设，并将此作为国家未来发展的战略支点进行了重点部署。2013年底召开的中央农村工作会议更是首次明确提出，到2020年，要解决约一亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约一亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约一亿人口在中西部地区的城镇化。如何稳妥有序地解决好人的城镇化（即农民市民化）已成为新型城镇化建设的关键所在。这要求政府和相关主体对其间可能存在的风险有清楚的认识和理解，开展适当的行动。特别是考虑到根据社会学的理论分析，当下中国已处于风险社会，这更是需要相关方面慎重地对待农民市民化这一重大的转换过程。

一、当前我国风险社会的现状

风险社会既是一种理论模式，也是当下中国乃至全球发展的现实写照。实践中风险社会的形成与现代化、复杂性、关联性和不确定性等语汇紧密相关。对风险社会理论作出开创性研究的德国学者乌尔里希·贝克认为，从历史上看，风险概念可以追溯到洲际航海时代，那时风险概念被理解为冒险，并且与保险概念紧密相关［1］。经过两个多世纪的发展，风险已经扩展到社会生活各个领域，并且更多的与人类的决策和制度安排的后果紧密相联，“被用来指代各种各样的不确定的情况”［2］18。 “风险向来与危机相伴而行，危机尚未发生称之为风险，风险失去控制则为危机”［3］102。

根据杨雪冬的总结分析，“风险社会”作为一个分析概念是20世纪80年代出现的。围绕这个概念产生了三种理论，其中以贝克、吉登斯等人为代表的制度主义风险社会理论最具有代表性［4］。根据风险社会理论的描述并总结相关研究者的研究成果，风险社会的典型特征可归纳为十个方面，即风险类型的多样性、风险发生的不确定性、风险导引的内生性、风险形成的人为性、风险产生的制度性、风险运行的关联性、风险后果的两重性、风险影响的全球性、风险受众的平等性、风险应对的难控性。

无论是从风险社会的理论描述看，还是从客观世界中的实际社会情形看，都可明证当今世界正处于一个矛盾频现、风险频生、危机频发的风险社会之中。近十多年来，国人可从经济危机、公共安全危机、能源危机、环境危机、信息安全危机乃至社会治理的高风险的现实，以及中等收入陷阱理论，感知到中国社会已进入到风险社会。例如，根据中等收入陷阱理论的阐释，从国际经验看来，人均GDP在3000美元～10000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、风险加大的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进 “中等收入陷阱”。我国当前正处于由中等收入国家向中等发达国家迈进的转型期，如何避免陷入“中等收入陷阱”，这对全社会都是一个严峻的风险挑战。

二、农民市民化的风险

农民市民化可分为两个发展阶段，初级阶段是农民落户生活在城市，高级阶段是落户到城镇的农民 （新市民）从思想观念到行为方式都适应现代化城市生活的要求［5］。目前而言，农民市民化主要处于初级发展阶段，这个阶段着眼于进城定居落户的新市民的居住、就业、医疗、养老等生存权益的获得与实现，农民市民化的风险主要就发生在这些方面。此外，新市民的文化适应问题也开始显现。总之，在农民市民化过程中，无论是对于个人、家庭乃至政府与社会而言，都是存在着不少的困难，蕴含着不小的风险。

（一）各种建设资金投入巨大。大体而言，推行新型城镇化和城乡一体化建设，实现农业现代化，保障进城定居农民的正常生活，需要在医疗保险、公共教育、养老保险、新城市建设、农村地区基础建设和其他社会福利保障方面投入巨量资金。以城市建设资金为例，据国家开发银行估算，到2020年前中国需要至少50万亿人民币的新投资用于城市建设［6］。这些天量资金从何而来，是一个严峻而又重大的问题。另一方面，政府本身还有巨额欠债，根据国家审计署在2013年底所做的全面统计，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。现在推行新型城镇化建设，需要政府投入大量建设资金，与此同时又不致增加政府的债务压力，这是一个十分棘手的问题。

（二）农民迁居成本较高。国务院发展研究中心金三林研究员和许召元副研究员认为，农民工市民化实质是让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务，其成本主要包括随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、保障性住房支出、其他社会保障支出和社会管理费用等。细分析几项成本，从短期看，义务教育和保障性住房是主要支出，占总成本1/3左右；从长期看，养老保险补贴是主要支出，占到40%～50%。一个农民工如果成为市民需要增加政府的支出约为8万元左右（2009年不变价）［7］。除开公共支出成本，还存在农民市民化个人成本承担，按照2013年7月中国社科院城市发展与环境研究所、社科文献出版社联合发布的 《中国城市发展报告》的估算，农民转为市民人均成本约13万。而农民迁居是以家庭迁居的方式进行，加上家庭其他成员的迁居成本，最后算上未来城市生活需要的一切现金开支，我们就会发现农民市民化的成本是比较高的。

（三）失业风险。就业是民生之本。成年劳动力失业会造成个人和家庭生活困难，更会影响到社会的和谐稳定。2014、2015年城镇登记失业率分别为4.09%和4.05%，如果算上失业而未去登记的人群，这个数据将会更高。客观来看，中国城镇地区存在上千万的失业人口，不少有技术的城镇工人和年轻大学生处于失业状态，这是毋庸争议的事实。问题随之而来，在产业转型、工业调整的新常态下，当已有的市民失业还未能得到很好解决的时候，政府通过什么样的制度设计来解决新进城定居农民的工作呢？现在强调推进和实现1亿农民市民化，就得要保障成年农民进城后拥有稳定可靠的就业岗位，这是一个严峻而又现实的挑战。

（四）社会融入失败的风险。从社会学的视角来看，社会融入是处于弱势地位的主体能动地与特定社区中的个体与群体进行反思性、持续性互动的社会行动过程［8］。综合学界对农民工在城市地区社会融入问题的研究结论，再结合现实生活反映出来的实例，可以看到农民工或者新市民在遭遇生存危机时，如果没有得到政府和社会方面的有效救助，不敢保证他不会做出破坏社会的极端行动。发生在2014年9月1日的湖北十堰市东方小学的砍人事件，我们在反思加强教育管理与校园安全工作之余，实际上它更深层次地曝光和反映了政府对快速城镇化的应对不足，以及城镇新移民在社会融入失败、得不到有效救助情况下采取的极端反应。进一步讲，已没有田地的新市民在生活困顿时能不能得到政府的有效的救助，城镇政府和一切社会经济组织特别是城镇原住民是否欢迎新市民的加入，城镇有没有容纳外来移民迁入的承载能力，新市民居住区会不会形成新的贫民窟，这其间都存在着较大的挑战和风险。

（五）放弃农村生活福利。当前，依照现行的户籍管理制度规定，如果农民完全放弃农地和农民身份移居城镇，那就意味着他几乎不可能重新成为农民。农民市民化之后，他就不可能在城镇挣钱再回到乡村花销，农村安全的食品、干净的空气、宽敞的住宅、低廉的生活成本、熟悉的人际关系、长久的生活习惯等等生活福利都要放弃，需要调整和适应城镇生活的新环境和新挑战。此外，由土地所带来的一切可能的补偿和租金等收益也将归向没有。或者说，从综合比较的视角来看，扣除用于自住的个人房产的比较价值，一个城镇普通工人的生活水准未必比一个勤劳、有些技能的农民的生活水准要好。这样一来，完全彻底定居于城镇生活的吸引力对农民来说并不是很高。从已有的调查研究和作者个人实际接触了解的情况来看，尽管新生代农民工从事农业生产的积极性在降低，迁居的意愿很强，但综合一个大家庭老少三代的意见和选择，除非有特别实际的利益补偿，理性的农民家庭很少有主动愿意完全移民到城镇生活。

除开以上五点较为集中和明显的风险之外，大量农民移民定居到城镇生活还存在着其他一些风险。一是乡村文化的衰落。大量农民移居到城镇，将进一步加剧乡村文化的衰落。而原汁原味的乡村文化在很大程度上承载着中华传统文化的沿袭与传承。二是公共安全的风险。城市人口高度聚集，一旦发生战争、地震、工业毒气泄露、突发急性传染病等严重危害公共安全的事件，将很容易造成巨大的人员伤亡和财产损失。总之，农民市民化的风险是客观存在的，需要政府、农民和整个社会对此高度重视，需要共同采取必要的预防和应对措施，有序有度地推进农民市民化的进程。

三、启示与对策

农民市民化过程中存在着不小的风险，但风险不意味着绝对的危机，不意味着农民市民化不可为。预知风险可促使政府、农民和其他有关社会主体采取可行的策略加以应对，减少风险转化为危机的概率，减少走弯路、摔跟头情况的发生。综合学界的研究、政府的政策以及作者个人所了解的社会实际状况，根据上文的分析，在农民市民化的风险防范与政策制定上，主要有以下五点启示与对策：

（一）农民市民化应该坚持市场主导与政府引导相结合。《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》中指出，新型城镇化应坚持市场主导，政府引导，“正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。农民市民化作为新型城镇化建设中的重要一环，应坚持这一原则要求，首先发挥市场的主导和支配作用，政府则在规划制定、制度设计、公共服务、环境保护、市场监管、社会治理六个方面发挥引导作用。

（二）政府要尊重农民的选择权。新型城镇化的核心是人的城镇化，引导一亿农民进城定居成为市民，但这并不是强制性的政治任务，而是一个政府提倡和期望达到的目标，它对于各级政府而言是不能像计划生育政策那样的具有执行强力。因此，在农民市民化过程中，政府一定要坚持农民自愿的原则，尊重农民的选择权，尊重和保障老年农民在农村的居住权和劳动权，明确老年农民拥有保留自己的生活习惯在农村生活和劳动的权益。特别是要注意防止地方政府以地生财，消灭村庄，迫使农民“被上楼”、农村被城镇化，陷入 “掠夺式发展陷阱”的局面。

（三）半市民化更为可行。所谓半市民化，是指从我国城乡生活的现状与实际出发，推动农民就近就地融入城镇，保障和承认农民在不放弃农民身份、农地承包权和收益的情况下，同时在城镇和农村拥有住房，实现青年农民在城镇务工与老年农民在农村生活的相互结合。这种半市民化的模式直接推动了城镇住房及与此相关的消费，满足了青年农民对城镇生活的认同感，同时又兼顾到农民对家乡的心理认同、老年农民的生活习惯以及农民对彻底移民到城镇生活风险的防范，因而它比推动农民彻底转化为市民的完全市民化模式更为可行。从学界有关的研究成果和新闻界的调查结论来看，以及作者本人对农民的接触了解来看，这种半市民化的模式当前是非常受农民欢迎的。相应地，推动农民工在务工地的完全市民化设计则存在诸多暂时无法克服的难题，是难以实现真正吸引农民工在当地转化为市民的。由此可以进一步说，新型城镇化与市民化建设的突破口在经济发展较好的县城与中心集镇，它们才是农民市民化的主要承接地。

（四）推动农村土地制度改革。土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。推进农民向城镇转移定居生活，无论是推行半市民化，还是实行完全的市民化，都需要推动农村土地制度改革。这里的制度设计与创新主要包括农民承包地的流转与经营制度、农地收益分配制度、农民宅基地退出制度，等等。简言之，就是要保障农民获得在新型城镇化进程中的农地改革红利，解决或消减农民的在城镇购房定居生活的后顾之忧。需要明确的是，在农村土地制度改革中，必须坚持农村土地农民集体所有，必须坚持切实维护和提升农民权益，必须坚持充分激发民间资本的投资活力，必须坚持土地流转经营依法、有偿、自愿，必须坚持因地制宜、循序渐进。

（五）建立农民市民化的成本分担机制。2015年2月4日，国家发改委发布 《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》，确定在江苏、安徽两省和宁波等62个城市 （镇）开展试点。方案提出建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。安徽省向国家报送了试点工作方案，提出探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，其中政府承担基本公共成本；企业依法承担一部分；农民工则承担社保、公积金以及就业培训的个人支出部分。这个三分法的成本分担机制是符合当前实际工作状况的。在此基础上，应该特别强调中央政府对地方政府实行必要的财政扶助与转移，国家对企业实行必要的税收优惠和鼓励。当然，这个成本分担机制的原则还是强调坚持市场主导和政府引导相结合，确保农民的自主选择权，不能让农民被城镇化、被市民化。

结　语

总之，推行新型城镇化建设是新世纪中国全面建成小康社会的应有之义，大力促进农民市民化也是中国社会经济深入发展的必然要求。与此同时，也需要政府和有关方面知悉和防范可能存在的风险，加强对市场和农民的了解，明确市场的主导地位，尊重农民的自主意愿，力求以最小的社会经济成本最大限度保护和提升农民的权益、最有利于城乡一体化发展的方式来推进新型城镇化建设。这样一来，农民市民化才真正符合科学发展和包容性发展的要求，才能体现公平自主、环保高效、互助共享等精神的要求，使善政达到善治。

［1］乌尔里希·贝克.自由与资本主义 ［M］.杭州：浙江人民出版社，2001：119.

［2］安东尼·吉登斯.失控的世界［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［3］张成福，唐钧，谢一帆.公共危机管理理论与实务［M］.北京：中国人民大学出版社，2009.

［4］杨雪冬.风险社会理论述评 ［J］.国家行政学院学报，2005（1）.

［5］杨风.对农民市民化的解构与重构 ［J］.贵州师范大学学报，2011（1）.

［6］陈青松.新型城镇化的金融大考：需要至少五十万亿资金［N］.中国企业报，2014-04-08.

［7］高明勇.农民工市民化的成本如何测算 ［N］.新京报，2013-3-30.

［8］陈成文，孙嘉悦.社会融入：一个概念的社会学意义 ［J］.湖南师范大学社会科学学报，2012 （6）.

［责任编辑：李成林］

F328

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1671-6183（2016）08-0056-04

2016-07-18

刘堂灯 （1973-），男，湖北武穴人，大连民族大学经济管理学院讲师，法学博士；研究方向：行政管理理论、网络思想政治教育。