公共危机治理中的公民参与问题研究

李莹莹，李德刚（.西北大学 哲学与社会学学院，陕西 西安 707；.哈尔滨学院 政法学院，黑龙江 哈尔滨 50086）

公共危机治理中的公民参与问题研究

李莹莹1，李德刚2
（1.西北大学 哲学与社会学学院，陕西 西安 710127；2.哈尔滨学院 政法学院，黑龙江 哈尔滨 150086）

公共危机威胁着社会的发展与稳定，而公民参与可以及时发现危机，整合社会力量，并对危机治理有着重要的推动作用。但是，当前我国危机治理过程中的公民参与存在较多问题，原因也是多方面的，如政府的支持力度不足、参与机制不完善、相关的危机信息不透明、社会组织和企业等社会主体的参与不规范，等等。面对日益频发的公共危机事件，必须从现实出发，正视当前公民参与存在的问题，采取必要的措施：完善信息公开制度，强化政府问责，提高公民的参与意识与能力，规范社会组织和企业的参与行为，进而实现公共危机及时、有效的治理，促进社会的稳定与和谐。

公共危机；公共危机治理；公民参与

随着我国社会转型步伐的加快，社会矛盾冲突日益加剧，致使公共危机事件频发；而且我国还是

一、公共危机治理及公民参与的必要性

在当前的社会发展进程中，国家越来越重视“治理”。治理是一种政府的行政管理过程，主要通过政府和社会的互动与合作来完成，旨在维护社会一个自然灾害发生频率较高的国家。近年来，非典、汶川地震、舟山泥石流、昆明火车站砍人事件等公共危机事件的发生既严重危害了公民的人身与财产安全，也威胁到社会的繁荣与稳定。公共危机的治理意义重大，关系到社会的稳定、公民的切身利益，所以需要全社会的广泛参与。在公共危机事件的解决中，政府是当然的主角，但我们也不能忽视公众的力量。社会具有大量的资源，公民的参与能够提高应对危机的效率，具有及时性、低成本等优势。近年来，我国公民的参与意识和能力在一定程度上有所提高，但仍存在一些问题，并制约着公民作用的发挥，这就需要我们要从现实出发，对公民如何参与公共危机治理进行深入研究。的公共利益。当前，我国公共危机事件频发，严重影响着社会的公共利益，需要倾注必要的公共资源，进行公共治理。公共治理的主角虽然是政府，但公民的参与也是不可或缺的，并在公共危机治理中发挥着重要的作用。所谓公民参与，是指公民依法行使自身的政治权利，有序参与到国家政治事务中去，积极地建言献策，为国家政治秩序的正常运行贡献力量的过程。“个人视自己与团体为一体的意识越强烈，他或她越可能卷入组织和参与政治。”［1］公民参与在提高公共危机治理效率和质量的同时，也增强了政府和公民应对危机的能力以及双方的合作。公民参与是衡量现代社会政府治理民主化程度的重要指标，对于实现公共危机的有效治理具有重要意义。

（一）有利于及时发现并遏止危机

人民是国家的主人，他们有权利参与到公共危机事件的治理中。通常，危机的发生存在一定的规律和前兆，公民能够捕捉到这些异常情况，然后去及时预防危机，将危机消灭在萌芽中。而且，公民往往是公共危机的受害者，他们能够第一时间发现危机并对危机做出反应。公民参与到危机事件中，可以将危机的相关信息及时报告给政府相关部门，政府因而可以迅速启动危机预警和防止机制，遏制危机的发展蔓延，从而维护社会秩序的稳定。

（二）有利于整合社会力量，提高治理效率

近年来，我国公共危机事件频发，损失惨重，政府单一治理模式在公共危机治理中显得困难重重，而公民参与公共危机治理可以有效弥补政府的不足。政府受多种条件的限制，很难在危机发生的短时间内调动大量的资源，及时补给灾民；而且单一的政府治理成本高，效果却不甚明显。公民的参与可以弥补政府单一治理模式的不足，增加公共危机治理的方法，充分利用社会闲置资源，从而更加有效地化解危机。

（三）有利于提升公民自救能力

公民应对危机的意识和能力能够在参与危机的治理中不断提高。当公民具备一定的能力时，他们就可以实现自救，即由被动的受害者转变为积极的施救者。许多研究证明，公民如果拥有应对危机的意识和能力，危机事件对他的影响就会减小甚至消失。日常生活中，公民应该学会合理应对危机；政府应该为公民参与危机治理提供一个良好的平台，让他们了解危机治理机制，学习处理危机的方法。唯有如此，公民才能理性地应对危机，降低危机带来的损失。

二、当前我国公共危机治理中公民参与存在的问题

新中国成立以来，我国的民主化进程不断推进，公民参与国家事务治理的意识和能力显著提高，但受中国传统政治模式的影响，公民参与国家事务治理明显不足，这样既不利于降低治理成本，也不利于提高公共危机治理的效率。

（一）政府层面存在的问题

政府虽然是公共危机治理的主导力量，但政府治理存在一定的缺陷，需要公民的有序参与。然而，当前政府在民众参与公共危机治理中做得还不够，一方面，政府对公民参与的支持力度不足。新中国成立以后，我国建立的政府属于全能型政府，实行政府包管一切的危机治理模式，承担着社会管理的所有责任，公民的社会参与被严重忽视。改革开放以后，政府由管理型向服务型转变，但受传统危机治理模式的影响，政府并没有完全转变观念，认为公民不具有参与社会治理的能力，政府的责任就是管理公民。事实证明，社会危机的解决不仅需要政府的主导，更需要集中社会民众的力量和智慧。公民的参与不仅可以起到监督政府官员以权谋私的作用，而且还可以有效促进危机的化解，使传统公共危机的治理理念得到转变。政府的这种下意识的认识或行为事实上制约了公民参与能力的提升。另一方面，公民参与的体制机制不完善。“合法、充分、有序的民主政治参与必须要有充分、合理的政治参与渠道作为支撑，否则，言路不通，诉求得不到实现，就会出现问题。”［2］十一届三中全会以来，我国进行了大规模的改革，经济体制改革取得了巨大成就，但政治体制改革的进展不如经济体制改革那么明显。当前，公民参与社会危机治理缺乏相应的制度规范，致使规范化和法制化参与程度低，公民参与的随意性强，参与效果不明显。我国是个人情社会，讲求合情合理，依法治国仍在推进中，公民参与公共危机的法律规范尚不完善，这种无保障的参与不仅挫伤了公民参与的积极性，而且也制约了公民参与意识和能力的增强。另外，政府的政务信息透明度低。近年来，我国政府提倡政府工作公开、公正、公平，但在危机管理中进展缓慢，政府在信息公开方面存在滞后、透明度低等问题，民众难以及时了解政府的工作进展。在这种情况下，各种小道消息盛传，由此可能误导公民并引发公民对政府的猜疑、不信任。因此，政府应该做到政务公开，及时公布危机管理的进程，让公民及时了解政府的工作，减少误会。而且，透明的政务信息又可以方便社会监督，提高政府工作效率。

（二）社会层面存在的问题

第一，社会组织参与不规范。伴随市场经济的高速发展，我国社会组织迅速崛起，在公共危机治理中扮演着越来越重要的角色。迄今为止，我国的社会组织虽然已形成了门类较为齐全的体系，并日益显示其强大的社会治理功能，但总体上来说，与我国经济社会发展的新形势和构建和谐社会的新要求还存在一些差距。目前，社会组织内部管理不完善，社会捐助的物资在利用上随意性大，危机参与不规范。社会组织自身的不足影响其参与的效果，甚至会扰乱危机的正常治理工作。虽然社会组织在危机应对中具有灵活性，但由于各方缺乏协调，常常会导致服务资源的重复和浪费。社会组织工作人员虽有强烈的爱心，但由于缺乏专业化的训练，参与效果不好。第二，企业参与功利性强。企业拥有雄厚的资金，能够给灾区捐助大量的生活必需品及资金，这确实给灾民带来了巨大的福利。企业虽然是无偿捐助，但通过捐助活动可以帮助其树立良好的社会形象，从而带来长期的社会效益。但有些企业为了宣传其正面形象，现场直播灾民接受捐赠的全过程，这样会造成受灾民众与企业地位的不平等，使他们的自尊心受到伤害。第三，媒体发布信息有时存在片面性。媒体是政府和社会的传话器，连接着双方。“新兴媒体的便捷性、适时性应为政府所充分运用，及时解答民情，了解民意，在媒体上与公众积极沟通，为公众排忧解难。”［3］但媒体报道有时也存在消极的一面，会在一定程度上给人民的生活带来不利的影响。媒体真实的报道能够反映民情，有利于政府和公民的良好沟通，否则会有害于危机的治理以及政府与公民的关系，因此媒体应秉持客观公正的态度去报道新闻。然而，有些媒体容易为了经济效益而歪曲或夸大事实，导致公民参与受限。媒体这种片面报道如果得不到制止，容易误导大众，阻碍危机的解决。

（三）公民自身存在的问题

我国民众危机参与中常常为被迫参与，公民的参与意识和能力较低。遭受危机的民众在面对突发性危机时，自救能力低，缺少对危机的了解，容易惊慌失措、失去理性，从而做出一些非理性的行为，不利于化解危机。而在被动等待救援时，往往错过最佳救援时机，易造成二次伤害。由于公民对危机缺乏认识，因而往往轻信谣言，易造成社会恐慌。而未遭受危机者经常抱着侥幸心理，“事不关己，高高挂起”，缺乏社会责任感和归属感。这些民众对待危机冷漠，不愿意花费自身精力去帮助他人，或者认为自己不帮，会有别人去帮。公民参与能力和意识的缺失，严重影响危机的治理。

三、完善公民参与公共危机治理的对策建议

当前，公民参与公共危机治理存在的问题严重阻碍了我国公民有序参与公共危机的治理。为了更好地促进公共危机的治理，我们需要借鉴国外经验，并结合中国国情，探索一些可行性的对策建议。

（一）完善信息公开机制，保护公民的知情权

“公民参与社会政治民主生活的基础之一是获取各种于自身利益相关的信息自由和权利。一切真正的政治民主决定必须建立在参与者获取充分而真实的信息基础上。没有知情权这一基础性权利，就没有实质意义的政治民主权利。”［4］危机发生时，公众往往由于缺乏信息而盲目行动，因此政府要完善信息披露机制，这不仅实现了公民的知情权，事实上也在敦促政府做出正确的行为。公民有权利了解危机的进展，而政府有责任帮助公民实现自己的权利。在信息技术如此发达的现代社会，政府可以通过互联网、电视、广播以及杂志等媒介向公众公开危机的有关信息，还可以举办听证会听取公民的意见和建议，从而有效实现政府与社会的互动。政府还要发挥信访制度、意见箱等原有制度的作用，认真听取民众的意见和建议。通过这些制度，政府及时公布危机的信息，公民能够实时了解到危机的最新进展，政府与社会就能够实现良好的沟通。

（二）完善相关立法，强化政府问责

目前，我国实施的危机管理法是 《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国应急管理法制建设的重大成果，但是该法有关权利与义务的条例规定不太明确，还有待完善，如应通过法律确定公民参与公共危机的权利以及参与的各种途径；政府危机处理要有法可依，并且受法律的制约，防止滥用职权；确立社会组织参与危机治理的合法地位，等等。应对危机的法律应该与时俱进，不断更新与完善，只有这样才能更好地化解危机，从而更好地保护公民的生命安全和财产安全。权利需要谨慎使用，用得好就会有利于民，否则将有害于民，所以有权必有责，用权受监督。行政问责制度可以提升政府的工作效率，但同时也容易导致政府不及时地向外界公布危机治理的实时进展，从而造成公民无法参与危机事件中。所以，应不断完善行政问责机制，让政府提供更加透明的信息，使民众能够积极地参与到危机治理中去。法律制度的完善，不仅可以使民众有效监督政府工作，而且还可以调动民众参与的积极性。

（三）完善社会组织建设，发挥企业的正向作用

个人直接参与危机治理可能会导致无序参与，而社会组织则可以整合社会力量，实现个人有意义的参与。我国社会组织的起步相对较晚，需要改善的空间较大。目前，我国各类组织在公共危机治理中主要面临着两个问题：专业性缺乏；各组织间缺少合作。对此，应该采取以下措施：一方面，加强对社会组织工作人员的专业训练，提高其工作技巧；根据每个人的特长进行工作任务分配；招募各种专业的志愿者，从而提高组织的专业化操作水平。另一方面，加强社会组织间的沟通与合作，分享信息资源，根据各自的能力进行救援，避免资源的浪费以及恶性竞争。另外，因为企业拥有大量治理危机所需的物资，所以它的参与可以为危机的治理做出巨大的贡献。作为公共危机治理的主体之一，企业应履行其社会义务，为危机治理贡献自己的力量，为危机受害者提供物质援助和心理治疗，帮助他们重建家园。面对社会危机，“企业固然会有一定的投入，但是从长远利益来讲，更有利于企业树立良好的社会形象，获得消费者的认可，在追求利润的同时追求双赢”［5］。

（四）提高公民危机参与意识和参与能力

人的意识对实践具有反作用。拥有危机意识的人能够防患于未然，保护好自己以及身边的人。公共危机意识的增强需要借助普及性的危机教育，因而应把危机教育纳入到学校教育中去，从小学开始培养公民的危机观念。社会上，应该开展各种培训活动，使成人也能够得到再学习的机会。通过这些教育，不断提高公民的危机参与意识，并使政府官员认识到公民参与的重要性，从而为公民参与提供有效途径。提高民众参与意识，能够使人们更加积极参与危机的化解，理性思考破解危机的办法。当然，公民参与公共危机治理光有意识还是不够的，还需要具有参与危机治理的实际行动能力，只有这样，才能在公共危机治理中发挥应有的作用。危机教育传授给公民很多有关危机的知识，公民需要在参与危机治理时将这些知识运用于实践，变成自己的能力。而且，要让民众真正掌握参与危机治理的能力，必须进行危机训练，在仿真的情境下锻炼公民的反应能力、处理危机的技巧、自救能力等。

总之，转型期的中国正在进行着前所未有的社会变革，社会的政治经济在得到快速发展的同时，也激发了一些社会矛盾。社会矛盾引发的社会危机，将威胁着社会的稳定与繁荣。在公共危机治理中，传统的政府单一治理模式暴露出很多局限性，公民参与势在必行，政府与公民的合作互动将会极大推进公共危机的治理。当前，在我国的公共危机治理中，公民参与存在着很多问题，这其中既有政府层面的问题，也有社会和个人层面的问题。然而，不论原因出自哪里，强化公民参与在公共危机治理中的作用是确定无疑的。为此，我们应该从实际出发，认真探索，寻求公民有序参与公共危机治理的措施。

［1］［美］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.北京：华夏出版社，1988：89.

［2］李德刚，李梅娟.民主政治视野下的农民工政治参与失范问题论析 ［J］.临沂师范学院学报，2010（1）：117-120.

［3］刘娟.政府在环境群体事件中的危机处理［J］.法制与社会，2012（3）：160-161.

［4］汪习根，陈焱光.论知情权 ［J］.法制与社会发展，2003（2）：62-74.

［5］石正义，邓朴.试论我国边疆少数民族地区公共危机管理的多元主体体系 ［J］.社会科学研究，2010（3）：65-68.

［责任编辑：于洋］

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1671-6183（2016）08-0046-05

2016-06-28

黑龙江省教育厅科研课题 （课题编号：12544057）“公民参与与当前自然环境问题的治理”的阶段性成果。

李莹莹 （1991-），女，西北大学哲学与社会学学院2015级硕士研究生；研究方向：社会工作。

李德刚 （1974-），男，哈尔滨学院政法学院副教授，博士；研究方向：政治社会学。