派驻检察室参与基层治理的实践反思

内容摘要：实践中，派驻检察室立足检察职能，在定分止争、惩防职务犯罪、提供法律服务等方面发挥作用，积极参与基层社会治理。但派驻检察室工作在法律规定、办案模式、基础保障等层面面临一些现实困境，建议从修改法律明确监督地位、改变办案方式创新履职模式、深化检务公开促进执法公开透明、加强检务保障夯实基层基础等方面完善。

关键词：派驻检察室 基层治理 绍兴检察实践

社会治理中许多新情况、新问题最先出现在基层，社会治理亟需破解的重点、难点问题在基层最突出。基层社会的治理能力已成为衡量全面推进依法治国的重要标准，是国家治理体系的重要组成部分。派驻检察室作为检察机关派驻乡镇的工作机构，应自觉成为基层社会治理的推动者、维护者和监督者。基于此，笔者以派驻检察室职能定位为视角，在研判基层社会治理面临的诸多问题和总结法律监督在基层治理实践经验的基础上，对进一步促进派驻检察室在基层治理中发挥作用提出对策建议。

一、派驻检察室参与基层治理的绍兴实践

基层治理在法治建设全局中处于基础性地位。围绕“推进基层治理法治化”，检察机关如何应对基层社会治理的需求与期待？检察机关能做什么、应该怎么做才能更优化地发挥法律监督职能？派驻检察室作为检察机关的最基层单位，处于强化法律监督、保障法律实施的最前沿，应当参与基层社会治理。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，是检察机关参与基层社会治理的基础性工作。[1]笔者以绍兴市检察机关派驻检察室的职能定位为分析样本，[2]对派驻检察室在基层治理中的角色进行诠释。

（一）充分发挥定分止争作用，推进基层社会矛盾化解

派驻检察室的本质属性包含了运用法治思维和法治方式定分止争、化解矛盾。派驻检察室以审查起诉轻微刑事案件为切入点，践行恢复性司法理念，充分整合基层力量，开展检调对接，积极探索适用刑事和解，努力化解加害人与被害人之间的矛盾纠纷。一是加强对当事人释法说理。对属于刑事诉讼法规定可以和解的轻微刑事案件，依法启动检调对接工作机制，主动约请双方当事人及近亲属会谈，了解案件背后的矛盾纠纷，从情、理、法等三方面进行释法说理。二是建立基层联合调解机制。与公安派出所、人民法庭、司法所、乡镇政府以及村委会建立联合调解机制，充分整合资源，借助多方力量化解矛盾。三是全面审查和解协议。坚持公开、公平、公正，对达成刑事和解协议的，坚持书面审查与实地调查相结合的原则，全面审查当事人的自愿性、合法性及可行性。四是延伸案件后续工作。督促加害方按协议依法履行赔偿责任，与不诉对象所在村委会、工作单位（学校）以及近亲属共同制定帮教计划，并监督帮教计划落实，确保不诉对象早日回归社会。三年来，绍兴市检察机关派驻检察室促成刑事和解391件，既充分尊重了案件当事人的意愿，又体现了法律的“宽容”与“谦抑”价值，至今未有当事人反悔或提出申诉，真正达到了案结事了的目的。

[案例一]杨某因自家围墙修建与邻居黄某一家发生纠纷，杨某一时冲动用砌砖刀划伤了黄某的脸，导致黄某轻伤的后果，还因此延误了黄某儿子的婚宴。派驻检察室在办理该案时，深入了解案情，及时听取村里的反映，主动做好矛盾化解工作，杨某自愿赔偿黄某4.2万元，并诚恳赔礼道歉，得到了黄某及近亲属的谅解。案件办结以后，两家人开始走动，黄某儿子结婚时，杨某携全家都去贺喜，邻里间尖锐的对立烟消云散。

（二）充分发挥惩防职务犯罪作用，推进基层党风廉政建设

派驻检察室扎根基层，是群众家门口的检察院，理应承担查处和防范基层干部职务罪犯的职责，促进廉政建设，巩固基层政权。一是侦查信息化。每个检察室建立基层法律监督信息库，包含辖区内的执法信息、人员信息（国家工作人员、村两委成员）、工程信息以及国家涉农资金信息，收集各类信息50余万条，探索运用信息引领侦查，促进侦查方式的转型发展。二是侦查一体化。派驻检察室要查办职务犯罪案件，仅仅依靠检察室的人员是远远不够的，因此必须将检察室纳入检察机关侦查一体化工作范围。对案情简单且不具有深挖价值的基层干部职务犯罪案件，可以经检察长批准，直接由检察室立案侦查，反贪、反渎部门全力配合；对案情复杂的案件，移送反贪反渎部门侦查。三年来，绍兴市派驻检察室立案侦查15件22人，移送反贪反渎部门立案33件38人，移送纪检监察处理69人。三是预防社会化。结合办案，派驻检察室深入开展基层职务犯罪预防工作，提高基层干部拒腐防变能力。依托农村廉政教育基地开展预防讲座217次，向当地党委政府报送预防调查报告37份，召开案例剖析会58次，开展镇村级重点工程同步预防300余次。通过多种预防方式，基本形成了基层预防社会化的新格局。

[案例二]派驻检察室接到群众举报，反映2009年至2012年期间某镇金家站村多名种粮大户虚报种植面积，骗取国家粮农补贴。检察室通过信息库信息比对，发现申报补贴的种粮面积超过该村实际粮田面积。在掌握了10余名种粮大户虚报粮田面积，骗取国家补贴款后，检察室将该线索移送公安机关立案侦查。在查清种粮大户诈骗事实后，经检察长批准，依法对该镇原农办主任周某以涉嫌玩忽职守罪立案侦查。

（三）充分发挥检察监督作用，推进基层依法行政、公正司法

派驻检察室一个重要的使命就是要加强对“七站八所”的法律监督，以促进基层依法行政、公正司法，提高执法公信力。通过检察室与基层站所建立执法信息通报与共享等途径，共建一个执法监督常态化机制，探索构建了符合基层特点的多元化监督格局。一是突出对涉及民生领域的执法活动监督。对基层站所的执法信息由检察室的专人进行审查，及时、动态地掌握辖区内执法情况；围绕基层热点问题，重点加强对派出所、司法所、国土所、环保所、市场监管所等基层站所涉及民生领域的执法活动进行检察监督。二是明确检察监督的情形。派驻检察室对受理的材料或发现的线索，发现认为可能存在违法履行职责或者不作为的，应当及时进行调查。党的十八届四中全会也提出检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应当督促其纠正。三是明确对严重违法执法行为进行监督的方式。对基层站所违法执法行为主要采用检察建议方式，但可以根据事实情况采取不同的形式，如发现存在职务犯罪苗头和隐患的，可以进行检察约谈；发现违纪违法行为的，严重的移送纪检监察部门；发现不履行或怠于行使职责的，进行督促纠正。三年来，派驻检察室向司法所发送监督意见116份，纠正脱管、漏管37人，向公安派出所发送监督意见173份，向其他基层站所发送监督意见41份，99%以上的检察监督意见得到了落实、回复，有效加强对基层公权力运行的监督，维护群众合法权益。

[案例三]派驻检察室在对某镇的社区矫正工作进行监督时，发现该镇被判处缓刑的李某，已经脱离监管3个月，遂向司法局发出《检察建议书》，要求认真调查核实，如属实建议向法院撤销缓刑。司法局认真调查，并向法院申请李某收监，及时解决了一起漏管事件，维护了刑罚执行的严肃性和社会稳定。

（四）充分发挥法律服务作用，提升人民群众法治素养

依托派驻检察室，把法律宣传做到最基层，把法治思维引向最基层。一是巡回法律宣传下基层常态化。以检察室人员为主、各业务部门人员为辅，建立乡镇、行政村法制宣传队，每月开展下乡宣传工作，共计法制宣传260余次，发送宣传资料2万余份，接受法律咨询1300余人次。二是刑事案件开庭下基层常态化。与人民法院建立轻微刑事案件下基层巡回审判机制，选择邻里纠纷引发的刑事案件、基层干部贪污贿赂犯罪案件，通过现场庭审活动，引导群众学法、守法、用法，组织群众、基层干部等3000余人参加旁听。三是走村入户常态化。每个检察室干警联系辖区内2至3个行政村，并将姓名、照片、联系方式及检察机关职责上村务公开栏，每周走访村民至少2次，掌握村情民意，倾听群众诉求，帮助解决问题380余起。

[案例四]派驻检察室联合法院将一起发生在企业内的挪用资金案庭审移到企业开庭，并组织附近8家规模较大企业的管理人员、财务人员等200余名职工参加旁听。庭审结束后，一名企业的高管称“比上100堂法制教育课更有效果”。

二、派驻检察室参与基层治理面临的困境

实践证明，派驻检察室是推进基层治理法治化不可或缺的重要力量，创新出许多具有基层治理法律监督内涵的做法。但受整个宏观管理体制和法治环境的影响，派驻检察室不免也具有时代烙印，同样存在着地位不明确、执法行政化、保障不健全等共性问题。

（一）“监督地位”与法律规定不明确的冲突

《人民检察院组织法》第2条第3款规定依法可以设置派出检察院，但是没有规定可以设置派出检察室。最高人民检察院1993年颁布的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》规定属于工作制度层面，不是国家法律层面。而人民法庭、派出所等其他基层司法机构的设置都纳入了基本法范畴，有法律的明确规定，致使派驻检察室的法律监督地位与监督对象不对称。

（二）“亲民检察”与传统执法办案方式的冲突

检察室扎根基层、贴近群众，执法办案方式应当体现亲民性，彰显公开透明和公平公正。受传统行政化办案模式的影响，派驻检察室检察官承办的案件，需要将各种文书呈报给上司层层审核签字认可，可能导致决定者与承办检察官出现不同意见，影响办案的效率，与亲民检察的理念是相悖的。检察室执法办案更多的是直接与群众打交道，如开展刑事和解，需要村民、调解组织等多方力量参与，办案过程和结果需要全程公开、透明，并接受社会群众监督。

（三）“能动司法”与基础保障不健全的冲突

能动司法所需的人力、财力成本是派驻检察室开展业务的基础保障，只有在配套的软硬件设施到位的情况下，才能促使有效开展能动司法。一是人员配备不足。人民法庭、派出所普遍配备6名以上干警以及相应的书记员或协警，而检察室2至3名干警的占绝大多数，限制了其业务的开展。二是财力投入不够。检察室的办公场所大多数都是借用或租赁的，满足不了办公需要。三是激励措施不完备。检调对接、刑事和解等能动司法所需的成本远高于移送起诉，检察室的检察官需要付出更多的辛勤努力。如果不能满足基层检察官的合理诉求，其工作热情和积极性就会锐减。

三、完善派驻检察室参与基层治理的建议

派驻检察室是实现法律监督工作与基层社会治理工作相结合的有效举措，对实现基层治理法治化具有重大意义，应当高度重视此项工作，将派驻检察室工作常态化、制度化、规范化，持续助推基层治理法治化进程。

（一）修改相关法律，树立派驻检察室的法律监督权威

实践证明，派驻检察室是法律监督向基层延伸的坚实平台，尤其有利于健全基层司法体系，强化对基层执法运行状况的法律监督，应当在法律层面明确派驻检察室为基层检察院派驻乡镇（社区、特定区域）的工作机构。建议《人民检察院组织法》第2条增设一款“县一级人民检察院根据工作需要，可以在街道、乡镇、社区等区域设置若干乡镇（社区）检察室。乡镇（社区）检察室是县一级人民检察院的组成部分”。

（二）转变办案方式，创新派驻检察室的履职运行模式

去除检察机关执法办案的行政化审批，必须在改革检察司法体制和运行机制的架构中进行，推行主任检察官办案责任制，确立主任检察官审决案件的主体地位，有效提高工作效率。派驻检察室应当明确为综合性的业务部门，配置一名主任检察官，授予一定的办案权限，突出检察室工作的亲民和能动属性，独立承担办案责任。

（三）深化检务公开，促进派驻检察室的执法公开透明

坚持以“依法、全面、及时、规范”为原则，尊重基层司法规律，统筹推进检务公开，让检察权运行在阳光下。在执法过程中，切实保障当事人合法权益，如加强释法说理、开展社会调查等，努力让群众在派驻检察室办理的每一起案件都能切切实实地看得见、感受得到公平与正义，提高司法公信力和群众对检察工作的满意度。

（四）加强检务保障，夯实派驻检察室的基层基础建设

检察室要实现健康有序地发展，必须以建立健全人员经费保障机制为前提。在人员保障方面，确保检察室的专职人员不少于5人以及建立相应的检察室干警激励机制。在经费保障方面，加快推动省以下检察院财物统一管理，由省级检察院统筹协调，根据实际需求，统一派驻检察室的设置规模、建设标准等。

注释：

[1]高连城：《找准检察机关参与社会管理创新的契合点》，载《人民检察》2013年第4期。

[2]绍兴市检察机关共设有9个派驻检察室，从2012年3月开始明确三项基本职能（查办和预防职务犯罪，轻微刑事案件的审查起诉，司法、行政执法的法律监督），数据统计时间为2012年3月至2015年2月。