美国《每一个学生成功法》改革内容及原因探析

吴海鸥

摘要：美国颁布的《每一个学生成功法》改革内容主要集中于问责制，减少在问责制系统下对各州标准、评估和奖惩的控制。实施了13年之久的《不让一个孩子掉队法》在提升学生成绩、缩小成绩差距方面并未取得理想效果，过度考试又带来诸多负面影响，最终两党合作完成了改革。《每一个学生成功法》通过减少对州政府的干预获得了积极评价，但有学者对其鼓励各州将期中考试成绩作为问责制评价依据表示担忧。该法的最终效果有待实践检验，

关键词：《每一个学生成功法》；《不让一个孩子掉队法》；教育改革；问责制

2015年12月10日，美国总统奥巴马签署《每一个学生成功法》（Every Student Succeeds Act，ESSA），取代施行了13年的《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind，NCLB），开启了美国基础教育改革的新篇章。新法取代旧法，其实质是联邦政府与州政府对教育权力的博弈，新法将教育权归还各州，大大减弱了联邦教育部的权力，增加各州的灵活性。

一、改革内容

新法的改革原则是减弱联邦在中小学教育上的作用。主要体现在废除联邦问责制，将问责制和改善学校的责任归还给州和地方政府。新法结束了联邦强制性高风险考试的时代，禁止联邦政府强迫各州采纳各州共同核心标准倡议（ColnlTlon Core State Standards Initiative），保护各州制定自己的标准和评估的权力。新法还允许各州选择退出联邦教育项目，对联邦教育部长的权力进行前所未有的限制。

新法的核心在于对问责制权力的转移——由联邦政府转移至各州。问责制是一个复杂的系统，主要包括标准、评估和奖惩。标准有三个层面，最高层面是联邦在NCLB中提出的“适当年度进步”（Adequate Yearly Progress，AYP），要求学校在适当时间内取得适当进步，若没达到标准，学校则面临政府干预或重组；第二个层面是课程标准，NCLB要求各州为所有中小学生制定具有挑战性的学业标准；最低层面是学生表现标准，主要是看学生的考试成绩是否达标。考试作为一种主要评估手段，起着举足轻重的作用。联邦教育部依据学生的考试成绩再结合学生的辍学率、出席率、保持率等指标来判断学校是否达到“适当年度进步”标准。若学校连续2年未取得足够进步，则被确认为低效学校；若连续3年没达到“适当年度进步”标准，学校则需要为学生提供补充教育服务（supplemental educational services）；若学校连续4年未取得适当进步，学区必须实施纠错行动，如取代一些员工或全面推行新课程；若学校连续5年未取得适当进步，则会被标记为失败学校，将被重组或被政府接管，改建为特许学校。新法在问责制系统的标准、评估和奖惩方面做出了重大调整。

（一）标准

新法废除“适当年度进步”，用州问责制代替。新法用综合的州设计制度（state-designed system）替代统一的“适当年度进步”联邦问责制，提高州鉴定并支持困难学校（struggling schools）的能力。各州将向联邦教育部长提交计划，描述他们的问责制，以确保其计划与法律的要求一致。新法肯定州对标准的控制，确保各州能够选择他们自己的具有挑战性的阅读和数学学业标准。新法为所有学生的进步设定有意义的目标，确保每个学生群体为上大学和就业做好准备。联邦政府可能不再强制或激励各州采纳或维持特定的标准，包括各州共同核心标准。新法为残障学生的确定设定高标准，将最严重认知障碍学生的上限设为1%，这些学生不需要参与统一考试而是参加特定标准的选择性评价。此外，新法将对英语语言能力的问责制从第三条款（TitleⅢ）的独立系统转移到第一条款（Title I），以确保各州关注学习英语学生的独特需求。

（二）评估

新法减少不必要的测试，并开发创新性测试，通过多种方法评估学生。各州的问责制以学校的创新性评估为基础，利用多种方法评估学校绩效，而不只是根据学生考试分数。各州可以利用衡量学生成绩和学校质量的其他指标，包括学生参与、获得并完成高级课程作业、学校氛围和安全性。新法继续保留关于学生成绩的重要信息，保留全州范围内阅读和数学在3-8年级每年测试和在高中测试一次，科学在3-12年级测试三次。只要满足可靠性、有效性和可比较性的技术标准，各州可以追求灵活性、开发并实施创新性评估，在高中层面选择国家认同的地方性评估。认识到需要减少不必要的测试，新法授权联邦资金用于审计州和地方评估系统，以废除对学生学习无用的测试。

（三）奖惩

新法将改进学校的权利交给各州，禁止联邦政府干预。新法将鉴定学校和改善困难学校的责任转移给各州，禁止联邦政府通过特定的方法或制度干预州和地方在问责制和学校改善活动方面的决策。新法呼吁在任何学业不佳的学校都采用基于证据的行动，但联邦教育部长不能规定学校必须使用特定干预措施或改进策略。新法要求各州改善本州5%最困难的学校、“高中辍学工厂”，以及在州问责制下学生群体一直表现不佳的学校，确保所有学生都达到问责制的目标。新法要求促进州和地方资金的公平。政府一直反复呼吁各州和学区更公平地为最需要帮助的学校分配州和地方资金。新法包含了一个试点项目，为加权学生（weighted student）提供资金，这与2016财年预算案中政府提出的提案类似。在试点地区，学区必须承诺基于每名学生的实际费用，为最贫困的学校公平分配州和地方资金。作为交换，学区可以更灵活地分配并利用第一条款资金和其他联邦方案基金，支持改善贫困学生的成绩和成果的综合计划。新法还规定公布学校的实际支出，这是第一次让公众看到联邦、州和地方分配给每所学校的资金额度。新法不允许各州将联邦资金从最需要帮助的学校中转移。

二、改革原因

美国出台ESSA，一方面是由于政治因素的推动，在两党的博弈与协商中共同合作推动新法出台；另一方面是NCLB的问责制带来诸多负面影响，这是促使法律改革的根本动力。美国颁布NCLB的初衷是提高全体中小学生的学业成绩，缩小学生群体之间的成绩差距，然而实施了13年的NCLB并未达到预期的让100%的学生达到熟练水平的目标，学生群体之间的成绩差距依然较大。此外，考试本身的设计、实施也有不合理之处，且过度考试引发了诸多负面影响。以上因素最终推动了法律的改革。

（一）两党合作推动法律改革

NCLB本应该在2007年重新授权，但由于缺少两党合作而未实现。由于NCLB的标准严苛，许多州未能达到其要求便申请法律豁免权，但豁免通常要求采用各州共同核心标准。乔治·布什总统任职期间标准化测试大量增加，发展到奥巴马总统任期人们对繁重的考试日益不满，奥巴马遇到了大量阻力，许多人呼吁减少联邦政府在教育中的作用。全美教育协会（National Education Association）主席也谴责NCLB的弊端。NCLB改革势在必行。

2015年1月，拉马尔·亚历山大（Lamar Alexander）担任参议院健康、教育、劳工与退休金委员会（Health，Educmion，Labor and Pensions Committee，HELP Committee）主席后决定对NCLB进行重大修改。在亚历山大的推动下，参议院通过了两党议案《每个孩子成功法案》（EveryChild Achieves Act of 2015）（S.1177），并通过了共和党控制的国会同意，获得奥巴马总统的签署。与此同时，众议院教育与劳工委员会（Committee on Education and the Workforce）主席约翰·克莱恩（John Kline）在众议院推出了他自己的议案《学生成功法案》（H.R.5）（Student Success Act）。2015年7月，美国国会两院各自通过了他们自己对《初等与中等教育法》的修订案。截止到2015年9月，众议院和参议院已经解决了大部分主要分歧，但对如何评估学校和如何管理表现不佳的学校仍存在分歧。经过反复协商，众议院和参议院的谈判代表最终达成一致，允许联邦政府在必须干预的特定情况下可对各州学校进行干涉，同时在如何评估学校和如何帮助困难学校方面给予各州极大的空间。最终在两党的合作协商下，2015年12月，众议院以359对64票通过议案，几天后参议院以85对12票通过议案，12月10日奥巴马总统签署议案使其正式成为法律。

（二）NCLB实施后成效不显著

全美教育进展评估（National Assessment of Educmional Progress，NAEP）对1990-2015年全美8年级学生数学和阅读成绩做了统计。如图1所示，自2002年NCLB颁布以来，美国学生的数学和阅读成绩有一定提升，数学进步较为明显，最高达到285分，较2000年的273分提高了12分，但在2015年又有所下降；阅读成绩进步不大，在法律实施前几年甚至有所下降，直到2009年才开始缓慢提升，但最佳成绩268分也只比法律实施前的最佳成绩264分高出4分，而2015年又有所下降。因此，从整体来看，NCLB实施后学生的数学成绩取得一定进步，阅读成绩进步不显著，总体结果差强人意。

图2是NAEP调查的8年级不同学生群体数学成绩趋势图，可以看出8年级四个学生群体的数学成绩整体呈上升趋势，白人和印第安人学生成绩上升较为平缓，黑人和西班牙裔学生成绩上升较为显著。NCLB的实施对各学生群体的影响不同。白人和黑人学生数学成绩差距在NCLB实施前的2000年为40分，实施后在2003年缩减为36分，此后基本保持在32分左右。白人和西班牙裔学生数学成绩差距在NCLB实施前最小为24分，最大为31分，实施后成绩差距最小为22分，最大为29分。白人和印第安人学生数学成绩差距在NCLB实施前为25分，实施后的头几年保持不变，中间差距增加，最高拉大至28分，最近几年又恢复到25分的差距。因此，NCLB的实施对缩小白人与印第安人学生的成绩差距并未起到积极作用。

图3是NAEP调查的8年级不同学生群体阅读成绩趋势图，可以看出，8年级各学生群体的阅读成绩整体呈平缓上升趋势，NCLB实施前各学生群体的成绩呈上升趋势，法律实施后，成绩并未显著提升，相反，印第安人学生比起1994年、2003年和2007的成绩有所下降，总体是曲折缓慢上升，黑人和西班牙裔学生在NCLB实施后也有所回落，然后再缓慢上升。不同学生群体之间成绩差距有略微缩小，但不稳定。在NCLB实施前，白人与黑人学生最小的成绩差距为28分，实施后最小成绩差距为25分，多稳定在26分左右，整体差距缩小约2分。在NCLB实施前，白人与西班牙裔学生最小的成绩差距为24分，实施后最小成绩差距为20分。1994年，白人和印第安人学生的成绩差距为19分，NCLB实施后成绩差距起伏不定，最大26分，最小22分，差距缩小不明显。因此，整体看来各学生群体的成绩差距远没达到大幅缩小的预期目标。

此外，美国NAEP统计数据显示，2015年，全美40%的4年级学生和33%的8年级学生在数学上达到了熟练水平，56%的4年级学生和34%的8年级学生在阅读上达到了熟练水平，与NCLB要求的到2014年100%的学生在数学和阅读上都达到熟练水平相差甚远。由此可见，NCLB实施了13年，花费了大量资金与人力，不仅学生成绩离预期目标相去甚远，还造成了整体师生士气低落，在考试压力下失去创造性等负面影响，这让美国民众大为失望，也是推动法律改革的重要原因。

（三）过度考试带来负面结果

考试作为问责制的主要评估手段起着至关重要的作用。然而考试作为一种工具，在设计和实施上都存在一些问题。2015年10月，美国大城市学校理事会（Council of the Great City Schools）发布了报告《美国大城市学校的学生考试：详细目录与初步分析》（Student Testing in AmeTica’s Great City Schools：An Inventory and Preliminary Analysis），表明大部分考试的目标模糊，考试的实施偏离其设计意图。此外，报告显示学生成绩与考试次数无关，过度考试只是浪费时间、金钱和精力。

1.考试目标不明确，评估有失公允

报告表明，绝大多数考试与新的升学和就业准备标准不一致。大部分地区实施的大量考试产生了大量数据，但是它们既不与国家、州或学区想要学生掌握的知识目标一致，也没有为了“升学和就业做准备”。这是国家教育评估系统不连贯且缺少整体性策略的结果。值得注意的是，学校实施的大多数考试无法评估学生特定的学科知识。此外，在这些考试中，学生的学习目标常常缺少可比性、年级间的衔接性及有效性。一些地区喜欢这种考试是因为他们能在考试过程中建立教师的所有权，但事实上这些考试的质量参差不齐。一些学区实施的考试并不一定与其想要达到的目的一致，最具争议的例子是州总结性评价（summative evaluation）为了评估地区和学校的进展而不是个别人员的熟练程度，而且被用来评价学区教师。目的不清晰地使用考试工具，其结果也将是混乱的。

2.成绩与考试次数无关，过度考试浪费时间和精力

报告显示，城市公立学校实施了大量的考试。学前教育到12年级的学生平均参加考试的次数约为112次，地区为了筛选、晋升、诊断、问责等有各种各样的考试。一方面，这些考试能收集数据，判断学生是否取得进步以及发现学生的需求；另一方面，考试并不能解决所有问题，无法说明孩子的一切。此外，学校系统实施的考试和州要求的考试有大量冗余。比如，学校系统在学年末实施多种总结性评价来评估学生的学科成绩，而地区在整个学年给同样的学科和同样的学生实施多种形成性测试。

此外，报告表明并不是考试参加得越多学生成绩就越好。一些地区在考试上花费大量时间，但是学生成绩进步甚微。学生平均花在强制性考试上的时间为25小时，或每学年4-5天，大约占一学年（180天）的2.34%。诚然，比起学生投入考试的时间，有更多其他因素对考试成绩起了决定作用，如州、地区、学生的年级水平，以及他们的学习需求和意愿。综上所述，NCLB对提升学生成绩、缩小不同学生群体的成绩差距起到一定促进作用，但变化并不明显。考虑到在NCLB实施前学生成绩在各州的努力下亦呈上升趋势，学生成绩的提升不能全部归功于NCLB。因为考试无法完全将各州自身的努力与NCLB的作用分开，学生成绩的提高是两者共同作用的结果。此外，NCLB投人巨额资金来改善学生成绩，而努力实施13年后的结果却差强人意，投入产出比过低㈣。再者，法律实施了13年取得了学生成绩上的些许进步，却造成了诸多负面影响：繁重的考试给教师和学生带来巨大压力，教师被迫为考试而教，学生学会了为考试而学；学校牺牲其他学科的时间来提高数学和阅读成绩；教师苦于压力而大量离职；大量学校被贴上失败标签，家长对教育的期望值大大降低。这些结果，不仅远离了NCLB的原本目标，也偏离了教育的本质，造成的负面影响远比学生成绩提高几分大得多。

三、评价和反思

新法颁布后各界人士评论褒贬不一。迈克·科斯特（Mike Kirst）是林登·约翰逊总统施政期间《初等与中等教育法》（Elementary And Secondary Education Act，ESEA）第一个版本实施时的教育工作者，目前担任加州教育委员会（California State Board of Education）主席。《每一个学生成功法》颁布后，他表示，“我现在是从底下往上看，想要保持（州）灵活性。”科斯特很高兴摆脱了NCLB的束缚，在新法下有机会获得联邦资金，而之前各州接受联邦资金必须受制于法律的强制性干预，包括学校选择和辅导，他认为这些在很大程度上是无效的。科斯特认为对州政府官员来说，接纳《每一个学生成功法》代表“一个巨大的时间和概念上的负担，但是朝正确的方向迈了一步，至少顺应了潮流。”

在考试方面，新法鼓励各州和地区利用期中考试的成绩作为联邦问责制的总结性分数。有学者对此表示担忧，科罗拉多大学的研究、评价与方法部门主任德里克·布里格斯（Derek c.Briggs）认为各州在考虑利用现成的期中考试来产生一个总结性结果时需要特别小心，“利用现有的期中考试，这听起来很有吸引力，但当前的期中考试系统不是为代替总结性考试而设计的。”某公司的评估主管唐纳·麦卡翁（DonnaMcCahon）也认为，“目前我们设计的期中考试不适合用来作总结性评估。”此外，布里格斯认为，为了得到有效的总结性分数，期中考试“需要在特定课程下重新设计。如果考试与课程脱节，将出现各种各样的问题旧。”在教师评价方面，全美教育协会和美国教师联盟（American Federation of Teachers，AFT）表示，很高兴看到各州将超越严重依赖于考试分数的教师评价，此前这是申请对NCLB的豁免部分。美国教师联盟主席兰迪·温加滕（Randi Weingarten）认为，用考试来评价教师的做法是不科学的行为。

笔者认为，在新法律下各州可以自行设计自己的问责制系统，可以自己决定考试的形式与次数，自行决定是否用考试分数来评价教师。对于低绩效学校，各州还可以自行决定采取何种补救措施。尽管各州在问责制系统上比以前更有弹性，但是问责制本身并没有变，这种以绩效为考察依据的教育制度是否能解决所有问题，还值得深入思考。此外，美国在最近几次国际性测试（如PISA）中成绩不理想，在国际竞争的压力下，各州虽获得新法律下对考试、教师评估等方面的灵活性，但不会降低培养学生的标准。相反，考虑到对未来人才要求的多样性与高标准，各州在没有联邦强制性要求的压力下会更注重培养学生的能力，提高对教师的要求，从这个角度看，新法律教育权力下放后教师和学生的压力未必减少。至于美国今后的基础教育走向何方，还需要通过新法律下的教育实践来证明。