完善我国食品安全监管行政执法体制的对策研究

梁准

摘要：本文以食品安全监管行政执法体制的视角进行研究，结合当前政府机构“大部制”背景和当前出现的监管的弊端，总结出从“完善行政执法机构的法律地位”、“执法部门实行垂直管理”、“实行行政执法问责制”三个方面，切实健全食品安全监管行政执法体制。

关键词：食品安全；行政执法；问责制

一、我国食品安全监管行政执法体制弊端

1.职能错位

我国于2009年颁布实施《食品安全法》，多机构分段管理模式是我国食品安全监管体制采取管理模式。即使年两会的“大部制”改革，也仅仅是撤并相应部门，保留应有的职能。即，质检部门、工商部门、食品药品监管部门等分别负责食品生产加工环节的监管和市场准入，食品流通环节的监管、食品安全的综合监管等工作。而新撤并的卫生与计划生育委员会的一部分职能是以前卫生部的负责企业卫生许可和餐饮业卫生的监管。综上可以看出，我国的食品安全工作实行的仍是“多头管理”的执法体制，即“一个环节由一个部门监管”，带来监管职能的漏洞和弊端，其一，行政执法机关依然臃肿，导致行政支出虚大，无法降低执法成本；其二，行政执法机关各部门分头管理，职责不清，各自为政，工作效率低下，执法存在真空地带，而执法工作中监管部门缺位、错位、越位情况更是屡屡发生；其三，在政府与市场关系中，政府的执法重合和行政部门的多头处罚甚至错乱管理，严重扰乱市场经济秩序，职能错位不单没有从根本上解决问题，反而使行政相对人的合法权益受到侵犯，造成恶劣的社会影响。

2.职能缺位

多机构分段管理模式下，监管制度的模糊或缺失便是职能缺位的根本原因。众所周知，2008年轰动世界的“三鹿奶粉”事件便是我国监管工作的职能缺位，制度缺失的深刻教训，国家质检总局对三鹿奶粉等100多家企业实行了国家免检制度。在三鹿奶粉事件中，之所以没有对奶粉进行三聚氰胺含量检测，是因为在以前的奶粉里没有检测到含三聚氰胺，因此监管部门就以一概全，放松了监管力度，以导致生产部门有机可乘，违法操作，监督制度虚空，生产部门更是为所欲为，草菅人命。同时政府部门自然垄断了对其所提供的公共服务，甚至利用其垄断地位来封锁相对另一部分公共服务及物品所涉及的有关资源和成本信息，政府便难以衡量其机构产出的质和量，而监督成本相对昂贵，自然而然便架空了监督。因此职能缺位成为有效制约食品安全监管的关键问题。

二、完善我国食品安全监管行政执法体制的建议

《食品安全法》第4条第3款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”该条非常明确地规定了食品安全体制实行分段监管。从我国实际情况出发，我国食品安全监管管理链条较长。涉及范围广，问题复杂，很难单独由一个部门承担“从农田到餐桌”，从生产到销售到饭桌的全程监管工作，通过实行食品安全多部门、多环节监管，各部门明确职责，分工协作，共同监管，可以发挥各自的优势，达到有效监管的目的。鉴于我国历来都是多部门、多环节对食品安全监管的模式，如果要求立即改变这种现状是不科学，也是不现实的。回到今年“两会”我们就可以得出这个道理，为什么今年的“大部制改革”没有提出整合成一个食品安全监管行政执法部门，而是采取撤并的形式，逐步集中职权。诚然，如上所述，这样的多部门、多环节的监管，已经出现了职能错位、职能缺位的弊端。如何完善我国食品安全监管行政执法体制？本人有如下建议：

1.健全行政执法机构的法律地位

行政执法机构是具有一定的独立性、通过依法制定相关规范标准，对市场主体的经济活动及伴随其经济活动而产生的社会问题进行规范和控制，并通过准司法的行政程序执行和发展这些标准的行政机构。要明确理清监管机构的职责范围，使监管体制得以完善，必须通过立法的形式以确定监管机构的法律地位。

目前我国除了《食品安全法》，还有大量的规范性文件，设置和分配了监管主体的职责、权限。但是，综合研究这些规范性文件，发现也有明显问题：各监管部门利益渗透严重，在制定相关规范性文件时，从本部门利益出发，便造成有利可图则管之，无利可图则弃之。如此一来，造成了部门执法时产生“有利争管、无利不管”的局面。同时在监管执法的文件中，参杂政策性文件，脱离了我国“依法治国”的理念，以政策制定来取代法律法律本应享有的权力。

由此应加强宪法和法律对行政执法机构职能的确定，所有超越权限的执法都应受法律的制裁，这也是依法行政的要求。行政执法机构只有明确了的法律地位，所应履行的职能，才能防止职能缺位。

2.执法部门实行垂直管理

美国的食品安全监管体系较为先进，其管理模式的成功在于管理机构的健全完善，则在全国实行食品安全机构联合监管制度。而我国目前的监管机构制度不够完善，根本在缺乏完整的由上到下的独立的垂直监管系统，相关部门如工商、质监、食药局监管隶属于当地人民政府。中国地域辽阔，地区间差异明显，可以借鉴的建立省级以下垂直的食品安全监管行政执法体制，消除追求利益执法的现状，杜绝为争权夺利的职权错位。

3.实行行政执法问责制

问责制是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。要实行行政执法问责制，必须强化落实食品安全责任制和責任追究力度和效果，更要将行政执法责任考核结果公开透明，作为认定地区、部门、机构以及行政执法人员执法水平高低、执法政绩优劣、责任履行好坏的重要指标之一。在行政执法过程中，由于工作人员的过错造成食品安全事故的，必须追究其责任，并按照责任大小追究，不能有偏袒。依法确立每个部门都要各司其职，做好属于自己监管的环节和职能，防止有权不履行，履行不负责的弊端。

目前，我国的食品安全问题依然严峻，如何建立健全食品安全监管体制，是一个不断探究的过程。本人从行政执法体制的角度研究食品安全的监管问题，略表愚意，倍感欣慰，不敢苟求同者。希望随着对食品安全监管研究者的增多，国家越来越重视这一问题，加快建立健全食品安全监管体制，让我们以及千秋万代生活在安全的环境中。