现代公司治理变革与国企制度创新

余菁

【摘要】现代公司治理尽管被人们视为极为重要’却没有放之四海皆准的实践原则。在全球范围内，公司治理实践同时呈现出了制度趋同化和差异化的趋势，致使人们很难在不同的治理制度安排之间做出明确的利弊权衡和偏好选择。国有企业将建立和完善公司治理作为实践方向，但国有企业公司治理问题比私人公司治理问题更加复杂。中国需要贴合国情的公司治理之道’国有企业应通过正确看待公司和国有企业作为经济组织制度的社会性质，积极探索多类型和多层次的国有企业制度，努力构建界定清晰且运行成本可控的政企关系，积极探索和创新适合自身国情的现代企业制度。

【关键词】公司治理 国有企业 制度创新 政企关系 国企改革

【中图分类号】F276.6 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.002

现代公司治理体制的兴起与繁荣

谈论“现代公司治理”这个主题时，人们首先想到的是伯利（AdolfBerle）和米恩斯（Gardiner Means）在1932年定义的美国的现代公司治理体制。现代公司治理体制有两个基本特征：第一，公司“属于”股东，或者在更为广泛的意义上属于公司股票持有者，公司股东的利益是公司经营目标中唯一被承认的利益；第二，伴随着公司股权所有者人数的增加，出现了所有权与控制权的实质性分离，管理层从高度分散的股东手中获取了公司的控制权。与古典公司相比，现代公司的本质是在保留股东的一定所有权的前提下，推动公司控制权向管理层手中转移的一种企业制度安排。”现代公司治理体制的有效运行，其隐含的一个基本假设是，管理层会更明智、更专业和更敬业地运营公司资本，从而更好地保障公司股东利益。

为确保管理层能够为公司股东服务，现代公司一直在积极探索完善董事会、经理薪酬、专业委员会等方面的制度安排。不过，直到20世纪80年代之前，人们在解读现代社会经济生活时，还没有形成将公司绩效或市场经济发展与“公司治理”这一概念联系在一起的思维习惯，也没有捋相关实践系统性地统合在“公司治理”的名义之下。1984年，被英国公司治理准则的制订者卡德伯利（Adrian Cadbury）爵士尊称为“公司治理之父”的特里克（Robert Tricker）率先将公司的“治理”问题与“管理”问题区分开来，他指出，公司管理的任务是负责公司运营，公司治理的任务是确保公司在正确方向上运营良好，公司管理好比于划船，而公司治理好比于掌舵。特里克认为，20世纪是公司管理的世纪，21世纪将是公司治理的世纪。

在20世纪的最后十年中，公司治理的重要性，迅速为人们普遍接受。这一时期，相当数量的发展中国家和东欧转轨经济国家转向了市场经济和公司制度，这在很大程度上对公司治理在全球范围内的兴起和传播起到了推波助澜的作用。越来越多的人认同于这样的观点，那就是：好的公司治理体制，既能够有效确保公司的投资回报水平，又能够有力地促进一个国家的经济增长。在短短的二三十年时间里，公司治理日渐成为了经济学、管理学、法学、金融学等多个交叉学科领域中最受瞩目的研究领域之一。人们热衷于从公司治理的各种成功实践中探寻公司治理的最佳准则，再将这些最佳准则向更广泛的公司群体推广应用。以英美为代表的发达国家和以OECD为代表的国际组织先后发布了有关公司治理的指引性制度文件，并不断推陈出新，用以引导和带动公司治理水平的整体提升。

在一段时间里，从美国模式的经验中得出的“从古典公司向现代公司转变”这一趋势，被认为是全球公司治理体制演进的共同方向。美国的强大经济实力和竞争力，使之在公司治理领域拥有了很强的话语权和影响力，美国推出的各种公司治理原则或工具、方法，会比较迅速地在全球范围内得以传播并为其他国家所争先效仿。但是，不容忽视的是，无论美国的模式如何有说服力，世界各国仍有充满多样性的有旺盛生命力的和截然不同的公司治理体制并存。到目前为止，分散股权结构以及相对脱离于股东的管理层控制，仍是以美国为主的区域性的公司治理现象，而未能够成为全球适用的普遍模式。

从全球范围来看，在公司治理实践中，制度的趋同化和差异化趋势始终在同时发挥作用。一方面，国际商业竞争加剧和资本在全球市场上的跨国流动，驱使着不同国家都按照最符合资本配置效率要求的方式来构造本国的公司治理体制。很多国家不约而同地将董事会作为公司治理的核心，对董事会的独立性和公司治理的透明度提出越来越高的要求，在这些问题上，不同国家的公司治理制度实践呈现出明显的趋同化和一致化特征。另一方面，尽管所有的公司治理体制都是在力图经济理性地尝试去解决普遍典型存在的企业利益相关主体间的控制与协调问题，然而，每个国家又都只是进化成了在这些问题的某一特定方面高度发展而另一方面都欠发展的体系，而且，并不容易判断哪一种体制比另一种体制更有优势。即使是人们常常将其相提并论的“英美（Anglo-America）”体制，在实践中，英国和美国公司治理在具体的治理理念与制度细节上，依然有诸多不容忽视的差异性。正是在制度化的双元力量的驱动下，现代公司治理日益发达并加快朝着复杂制度体系的方向发展。对现代公司治理体制的反思

现代公司治理在日益发达并走向复杂制度体系的发展过程中，遇到了一个根本性的难题，那就是：现代公司治理是否真的至关重要？由于不同的公司治理体制在经济效率上难分高下，因此，人们不仅很难准确地去描述或界定所谓的至关重要的现代公司治理到底是什么，也常常难以在截然不同的治理制度安排之间做出明确的利弊权衡和偏好选择——至少无法像被问到“到底更喜欢西红柿，还是更喜欢黄瓜”那样容易给出清晰的答案。研究者热衷于研究政治、法制、产业或市场因素对一个国家或地区的公司治理体制所产生的决定性影响，但事实上，即使在完全相同的市场条件和政治、法制条件下，公司的治理制度安排仍然可以是五花八门的。在实践中，充斥着大量的“好治理，坏结果”现象，这些现象也触动了人们对现代公司治理体制的反思。

首先，人们很难回答，到底什么是现代治理的有效形式？一些曾经声誉甚佳且具有最规范的公司治理形式的大型公司亦难免于治理失败的命运。从本世纪初美国的安然公司和世通公司、意大利的帕马拉特公司，到近年来德国的大众汽车公司、日本的奥林巴斯公司和东芝公司，这些大型公司的丑闻在反复提醒人们：任何的现代公司治理形式，都不必然保证公司成功。所谓的最佳的公司治理体制，也可能不过是海市蜃楼，可遇而难求。然而，上述结论是政策制订者和实务工作者所不甘心于接受的。他们总是认为，某一公司治理体制之所以失败，是因为它存在制度漏洞，因此，可以用像颁布萨班斯法案（sarbanes-oxley Act）这样的“打补丁”的方式来弥补漏洞，不断优化和提高公司治理体制的可靠性。这种思维方式，致使形形色色的公司治理丑闻总是能够进一步地推动公司治理实践的繁荣，迫使其他公司不得不在公司治理这道“马斯诺防线”上不断增加新的制度资源与精力的投入。

其次，一些被奉为行之有效的公司治理原则，在环境变化的情况下，被证实会带来适得其反和令人失望的后果。例如，为解决委托一代理关系中经理人激励不足的问题，很多公司推行了像股票期权这样的强激励的高管报酬制度，而后的实践结果是，过高水平的高管薪酬，反而沦为了现代公司治理体制中难以治愈的一个顽疾。事实上。自2000～2003年的上一轮欧美公司治理危机过后，不少国家已经加大了在公司治理领域的管制力度，针对高管薪酬、董事会、机构投资者、信息披露、审计等方方面面的制度要求，层出不穷，但这些意在改善公司治理体制的努力，并没有阻挡住2008年的国际金融危机的步伐。有实证研究表明，在危机条件下，像强激励的薪酬政策、两职分设这些曾经备受推崇的公司治理安排，不但没有提升，反而降低了公司的绩效水平。究其原因，强激励的薪酬政策或像强制分红这样意在保障公司股东回报水平的制度安排，可能刺激公司高管推行激进的经营策略，致使公司暴露在高风险环境里而遭受经济损失；而两职分设或者是其他类似的意在保护股东权益安全的限定严格的繁文缛节式的制度安排，则削弱了公司经理层及时和能动地应对突发性因素的能力和意愿，从而导致了公司绩效水平的降低。

最后，现代公司治理最受人诟病的缺陷是，它被视作为确保公司价值增值的关键性制度，但却在事实上造成公司因过度关注和追逐短期性经营目标而背弃或损害了长期性的公司价值的不良后果。这样的现代公司治理体制培育和发展出了为数众多的为股东和公司内部人赚钱却没有真正创新创造能力的公司，它们埋下了经济危机的种子，产生了腐蚀和破坏一个国家经济可持续发展的负面作用。拉让尼克和奥苏利文对美国公司治理的批判表明，追求股东价值可能会成为一种做衰企业——乃至整个经济的战略，通过执行“裁员加分红、回购”的政策组合，美国公司股价稳步上升，公司高管和投资者从中受益颇丰，但股票市场的走牛并没有使资金流入产业部门，美国公司对未来生产性投资的能力不断下降。数据显示，英特尔公司在1998年为实行期权计划而投入的股票回购资金相当于其当年研发支出的两倍，同年，微软公司股票回购支出与其内部研发支出持平。克利斯蒂森（Clayton M.Christensen）和贝佛（Derek van Bever）在《哈佛商业评论》上发表的文章也批判了由资本逐利性造成的“资本主义困境（capitalist’s dilemma）”，他们将美国经济体制及其公司治理体制比喻为一台不堪负重和运转失灵的老式机器设备。根据金融市场用以评价投资活动有效性的标准，公司往往会将资本要素摆在比劳动要素更重要的地位，公司更加热衷于那些几近于一本万利的和减少工作机会的投机性“创新”活动，而不是能创造新的工作机会的和耗时耗力的、需要中长期持续坚持探索的真正的创新活动。从微观层面看，今日的美国公司坐拥16万亿美元现金却失去了投资能够支撑未来经济增长的创新活动的能力。2014年，苹果公司的营业收入为525亿美元，却在同期花费了四五百亿美元去回购公司股票。从宏观层面看，根据二战后的经验，在周期性经济复苏过程中，美国的就业水平通常会在GDP恢复正常水平后的6个月里恢复到正常水平。但自上世纪90年代以来，就业水平恢复的滞后期被大大拉长了。在1990年的衰退中，此滞后期被拉长为15个月；在2001年的衰退中，被进一步拉长为39个月；而在最近的衰退中，在GDP恢复到正常水平的40个月之后，美国的就业水平仍未恢复正常。

现代公司治理体制的变革

当我们同时面对现代公司治理实践的繁荣气象和反思热潮，不由得思考：现代公司治理到底是什么？它真是帮助公司成长之物吗？人们常说，好的公司治理，会帮助公司实现目标，不断发展壮大；坏的公司治理，会致使公司走向衰败。如果这种观点是正确的，那么，假使公司治理体制能够容忍一些“坏”公司的发展壮大，在此条件下，这种公司治理体制还称得上是一种好的公司治理体制吗？这个问题，看似尴尬或令人费解，但它却揭示了现代公司治理的现实困境——现代公司治理体制在保障众多的大公司、巨型公司组织扩张方面卓有成效，但是，现代公司治理体制无法保证，那些为社会所需要的好公司必然壮大，那些为社会所不能容忍的坏的公司行为必然衰败。由于缺少针对公司行为的社会意义的过滤装置，现代公司治理体制在审查公司行为的社会公平和正义性方面，表现得苍白无力。为应对实践中面临的诸多挑战，现代公司治理体制正在沿着三个方向去寻求制度变革之道。

现代公司治理体制变革的第一个方向是推行渐进改良式的制度变革。在这个方向上，现代公司治理体制被视为一种总体有效的制度体系，因为它有效地支撑了整个20世纪的经济繁荣。受其制度惯性的支配，进一步的制度变革在很大程度上是渐进性的和局部性的，是对既有制度体系在实践中暴露出来的具体不足的补充和完善。像股权激励这类强激励的薪酬制度，是针对公司高管因自身利益与股东利益分裂而导致激励不足问题的对策性制度安排；当强激励的薪酬制度暴露出致使公司行为短期化的缺陷后，有关制度设计又转向了长期激励性的制度安排。再比如，针对消极股东现象，就出现了针对机构投资者的“积极股东主义”的对策安排；针对公司财务造假问题，则出现了保障上市公司财务报告真实性的302条款和加强公司内控的404条款。还比如，针对公司董事会功能弱化的问题，出现了各种强调董事会的独立性、多样性和有效性的制度安排，最近又兴起了强调发挥持不同意见者在董事会中作用的潮流。在现代公司治理领域，累积了众多的遵循“服从或解释”（comply-or-explain）规则的制度安排，这类渐进改良式的制度变革面临的最大问题是，它们提供了支离破碎的“头痛医头、脚痛医脚”的解决方案，但由于这些应对之举缺乏系统性，因此，它们往往只起到隔靴搔痒的作用，或者是在解决某些方面问题的同时又触发和加剧了其他方面的问题。

现代公司治理体制变革的第二个方向是尝试从股东中心主义的现代公司治理体制转向受利益相关者理论支配的现代公司治理体制。从理论上讲，这意味着，公司不仅要考虑自己的和公司股东的商业目标，还要考虑关系到广泛的利益相关者利益的社会目标。这种转变的积极意义是显而易见的，即：可以将企业社会责任的理念有机地融入现代公司治理体制，起到改良和优化公司行为的效果，使公司能够朝着承担更多的责任的方向努力。尽管向关注利益相关者的公司治理体制转变的讨论已经汗牛充栋了，而且，还有越来越多的大公司将发布企业社会责任报告看作与发布公司治理报告并重的事项，但事实上，现代公司治理与企业社会责任实践的融合进展得既不顺利，也不彻底。阻碍转变的根本因素在于，在公司治理实践中，各种说不清、道不明的社会责任，很容易给那些带有私心杂念的公司高管留出滥用自由裁决权而导致偏离公司或公司股东实际利益的不良后果的行动空间。有时，利益相关者理论成为了管理层从股东那里争夺对公司控制权的幌子。从全球实践看，与美国相比较，德日等国家建立了更加包容利益相关者利益的公司治理体制，但是，这些国家的公司治理体制亦在不同方面存在明显的弊端和相应的效率损失。基于以上各种原因，在实践中，我们不难发现，如果公司一旦陷入到经济代价高昂的冲突与矛盾中，就随时有可能重新退回到股东主导的公司治理体制。

现代公司治理体制变革的第三个方向是最富有挑战性的，它要求导人情境化和整体化的思维。情境化，意味着要放弃对放之四海皆准的公司治理的实践原则的追求，要转向更加重视公司治理体系中林林总总的制度安排的复杂性、多样性、互动过程和无数种演化的可能性。任何制度都有弊又有利，制度及制度参与者的复杂性决定了，只有在恰当的实践情境中，制度的有利之处才能充分发挥。有关于现代公司治理的各种知识，能增进人们对实践情境的理解，但我们始终需要警醒，看似平静如海平面的实践情境中时时可能暗藏礁石，使好制度导致那些出人意料的坏结果。

整体化，则意味着任何局部性的渐进改良式的制度创新，已经无力修复现代公司治理的内在的体系性缺陷，我们需要从根本上反思现代公司治理的目标和手段，重新探索现代公司治理的有效实施形式。首先，企业性质发生着巨大的变化，资本的稀缺性在下降，无法用资本来准确计量的人力资本已经成为了除物质资本之外的现代公司价值的重要来源。当无生命资产的所有权不再是权力的主要源泉时，现代公司治理体制的目标和手段需要围绕这一变化而变革。否则，在以资本为中心的股东至上的公司治理体制中，永远无法真正培养出以人（利益相关者）为中心的治理结果。2015年末，美联储决定加息。在以往的历史中，美联储的加息决定都是在经济通胀环境中作出的，其政策目标是挤掉过热经济中的泡沫；而今，在全球经济普遍低迷情况下所作出的加息决定，它所针对的“衰退中的泡沫”实质上是在全球范围内泛滥流淌的巨额资本堆积起来的泡沫。巨额资本堆积现象，已经威胁到了全球经济秩序的稳定性，应对当前形势的挑战，需要微观企业制度层面的系统性变革。其次，企业组织的层级属性正发生巨大的变化。现代公司治理体制是基于20世纪大型公司组织的经验而形成并发展起来的，它将重心放在“金字塔顶层”及由此衍生出来的自上而下的管控关系上，这种治理架构越来越难以适应新技术条件下的组织管理与人力资源管理的新趋势。最后，现代公司治理的有效制度变革，不仅要能适应上述企业在要素结构与组织架构这两方面的变化，还要能突破交易成本假说和委托代理理论的束缚，努力为企业中的健康有益的创新和创造性活动留出更大的空间。

国有企业的公司治理实践

在20世纪80年代的市场化与自由化浪潮来临之前，世界各国仍有大量国有企业保留了行政化的职能和运作机制。究其根源，为数不少的国有企业在历史上曾经是作为政府部门的一个组织机构而被剥离出来的。比如，美国历史最悠久的国有企业，其前身就是美国邮政局。在20世纪的最后十余年以及迈入21世纪初的这段时期，在全球的市场经济国家中，渐渐形成了国有企业应效法私人公司，推进公司化、市场化和商业化改革，建立并不断完善现代公司治理体制的观念。支持这种观念的依据是：和私有企业一样，国有企业也是经济组织，其经理人也在寻求最大化的目标函数，或者寻求一个比其他函数更有利于社会福利最大化的目标函数。现代公司治理中的种种制度手段，能够帮助私人公司组织在追求实现自身目标时，确保公司行为的透明度、规范性和有效性，它们同样应该适用于国有企业。

在将适用于私人企业的现代公司治理移植到国有企业身上的过程中，会遇到两个理论难题。第一，国有企业是“无主”企业。国有企业的股权结构往往呈现为一种典型的高度集中的股权结构，且时常是国有股东“一股独大”甚至是完全由国有股东独资的公司。作为公司治理的委托代理关系中的委托人，国有股东是没有明确的人格化主体的“虚位”的股东，在整个委托一代理链条上，任何一个环节的委托人的意志都可能偏离最终的国家所有者或全体社会成员的利益诉求。正因为如此，人们称国有企业为“无主”企业。像预算软约束、内部人控制以及由此导致的作为消极股东的政府或者是政府的过度干预，这些问题反映了国有企业作为“无主”企业面临的治理困境。第二，国有企业存在多重目标。多重目标，使得国有企业不得不在现代公司治理的现成制度安排上进一步作增减，其治理架构更趋于复杂化、治理机制更趋于扭曲，这致使现代公司治理的一些有相对明确实践结论的制度安排在国有企业中应用时，也时常难以达成预期成效。综合上述两方面因素，国有企业往往被人们视为天生就是“弱公司治理”的企业。

在解析国有企业公司治理不力的原因与探讨对策时，人们会分作两派意见。一派对现代公司治理体制到底是否适用于国有企业持怀疑态度。他们认为，由于缺乏人格化的股东和追求多重目标，国有企业不适合引入现代公司治理中的那些与国有企业目标和属性相冲突的异质性制度安排；否则，必然会遇到难以克服的南橘北枳式的实践难题。此外，现代公司治理体制本身就受困于市场竞争不完全和信息不充分等因素而找不出理想的解决方案。以现代公司治理为鉴，解决国有企业公司治理不力的问题，只能靠探索和构造区别于现代公司治理体制的特殊性的和差异性的制度安排。另一派则认为，国有企业面临的公司治理问题，其本质与大型公司在高度分散的股权结构下面临的现代公司治理问题有极大的相似性。因此，国有企业完全有可能借鉴和移植现代公司治理体制，国有股东、管理层也完全可以参照大型私人公司的股东及其管理层在公司中的一般行动原则来行事。在实践中，导致国有企业公司治理不力的主要原因在于，国有企业的市场化程度不够高，或者是在实践中因过于强调国有企业的特殊性而执行一般性的现代公司治理规范不够彻底，因此，其对策是加快国有企业市场化进程，督促和引导国有企业更完全地遵循现代公司治理体制的一般要求行事。

多年来，OECD一直在推动发展全球性的公司治理与国有企业公司治理规范。在国有企业公司治理领域，OECD的研究工作经历了以下过程：首先是研究制订了国有企业公司治理指引性文件。在2004年OECD发布的文本中，国有股东、非国有股东和利益相关者的权益是并重的，特别强调了透明度和信息披露的重要性。随后，OECD发现，过于强调国有企业适用于一般公司治理体制，并不能很好地兼容于各国国有企业的实践，为此，OECD开始着力倡导维护国有企业与非国有企业之间的公平竞争地位。具体涉及四方面内容：一是“硬化”国有企业财务约束，对其投资回报水平作市场化要求；二是公共服务义务的有偿政策；三是管制政策上的一视同仁；四是在开展跨国经营过程中恪守商业化原则。在2015年9月OECD发布国有企业公司治理指引的更新稿中，更加突出了国家所有权的意义，强调参与市场公平竞争的国有企业应该同等对待不同所有制类型的股东。

尽管国有企业实行公司化改革的观念已经深入人心，但从全球范围来看，并不是所有的国有企业都要成为国有公司，仍然有相当数量的大型或特大型的国有企业维持着非公司制的企业制度形式，同时，还有一定数量的国有企业采用的是类公司制的企业制度形式。法定公司（statutory corporations）是一种典型的类公司制形式，它们是不完全适用于《公司法》的特殊公司。在实践中，各国关于法定公司的公司治理体制的具体法律规定差异度很大。在英国，法定公司不像由股东所有的一般性公司，它们是没有股东的公司，接受特殊法令的约束，而免于受政府的直接千预，大量集中在公用事业领域。例如，英国铁路公司是依据《国会法案》设立并接受国会法案约束的。再如，像英国广播公司这样依据《皇家宪章》设立和运营的公司，其最近的《皇家宪章》的有效期从2007年至2016年，该公司的最高治理机构成员由英国女皇根据政府部门建议来任命。在澳大利亚，法定公司与一般公司的重要区别在于，它的政企关系比较特殊，要接受政府官员从公共利益角度的投资安排的指导，面对的是不同于一般公司的产业管制或市场竞争条件；同时，法定公司又不同于一般性的政府机构，因为有营利性目标，因此它们实行的管理体制又明显不同于政府部门的日常行政性管理体制。澳大利亚的法定公司也集中在公用事业领域。印度在近年间一直在其国有企业中积极推行国际组织所力推的规范性的私人公司治理体制，其法定公司的公司权利、功能管控体制、政企关系等重要事项则受《议会特别法案》约束。

中国国有企业制度创新

上世纪90年代中后期，中国明确了国有企业改革方向是实施公司制股份制改革、建立和完善现代企业制度。困扰中国国有企业实践的是，有不少在国外行之有效的公司治理安排，在国内却不太见成效。有观点据此认为，中国国有企业公司治理水平低下，且这种局面难以得到改观。前文意在阐述如下事实：从全球范围看，并没有真正形成可以放之四海皆准的现代公司治理的实践原则，许多理论上看似可行的公司治理安排，在国外公司治理实践中其实并不那么有效，为此，中国国有企业应坚持积极探索和创新适合自身国情的现代企业制度。

第一，正确看待公司和国有企业作为经济组织制度的社会性质。20世纪，美英日德等发达国家凭借各有特色的公司治理体制，奠定了世界强国地位的经济基础。近年来，中国经济迅速崛起与不断发展壮大，这需要我们加快探索适合本国国情的公司治理之道，以夯实与我国经济地位相称的微观组织治理基础。在英美现代公司治理中，公司被视为私人之物，是股东的公司。英美奉行的是经济效率优先的体制，其内在缺陷是会因为公司普遍性的短视化逐利行为而最终损害了长期性的社会价值。在德日、荷兰或北欧模式中，公司更多地被视作为一种社会实体，这与亚洲国家认为公司组织内嵌于复杂的社会关系网络之中并理所当然地肩负有相应的社会责任的观念，是有相通之处的。过去二十年，中国在公司治理领域的发展总体处于开放学习的早期阶段。上世纪90年代中期起步时，中国曾困惑于是遵从美英模式，还是遵从德日模式。后来，按照“洋为中用、各取一瓢”的思路，我们既从德日体制中引入了监事会监督董事会的“双层制”，又从美国模式中引入了独立董事制度。可以说，中国公司治理是英美德日等多个国家公司治理制度的混合产物。20世纪最后几年，东南亚金融危机爆发和美国新经济迅速崛起大大增加了英美模式的吸引力，中国较彻底地转向英美模式，直到2008年金融危机后，才又开始反思英美模式的不足。今天，作为一个经济大国，中国已经到了超越简单移植他国公司治理制度的阶段，进入一个需要对公司治理实践进行更深入和更系统的思考的新的发展时期，中国需要贴合国情的公司治理之道。

中国的国有企业，一方面，在20世纪90年代以来的改革中，就被赋予了实现经济目标和商业化运作的改革动力；另一方面，基于社会主义国家的国情，国有企业管理层在决策时往往会考虑相对广泛的利益相关者的诉求。这也就是为什么过去十年左右，伴随着企业社会责任理论与实践浪潮的兴起，国有企业的社会责任实践得到了较顺利的发展。从未来看，继续探索和寻求国有企业组织的社会性与经济性这二者之间的平衡点，这仍然将是完善国有企业公司治理制度时需要认真对待的核心问题。

第二，积极探索多类型和多层次的国有企业制度。国有企业建立和完善现代企业制度，并不意味着所有国有企业必须千人一面，根据国有企业的功能定位不同，国有企业应该可以选择不同的企业制度形式和公司治理体制。在过去相当长一段时期里，人们认为，只要是企业，其微观组织制度都应该是一样的。在以往人类经济体系不那么繁荣发达的状态下，传统的企业制度形式相对比较简单，对企业的一致性制度要求也相对简单，而今的企业制度形式或现代公司体制早已经演化成为了高度复杂的制度体系，如果继续大范围地推行高度复杂的企业制度体系，会致使企业适应环境动态变化的能力迅速下降，用以维护整个企业制度体系的合法性和有效性的代价反倒会迅速上升。

从理论上讲，根据国有企业目标的不同，可以有不同的治理体制与绩效评价方法。从当前中国国有企业实际情况看，国有企业因功能定位不同，在产权结构方面，已经有了国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股等多种形式。在管控体制上，国有企业应该有适应其功能定位与产权结构特点而相对差异化的管控制度，因企制宜地探索多元治理主体协调一致和相互制衡的运行机制。否则，让为数众多的国有企业执行高度一致的企业制度安排，会有造成很大的效率损失的可能性。首先，商业类和公益类国有企业应有不同的企业制度形式；同样为商业类企业，那些主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业和承担特定功能任务的商业类国有企业，也应该建立相区别的公司治理体制。其次，已经被授权履行出资人职责的国有资本投资运营公司，与其他的国有企业相比较，也应该有差异化的公司治理安排。最后，还可以积极探讨国有企业制度创新的各种可能。比如，可以在商业类国有企业中尝试推行针对国有股东的优先股；再如，探索像“金股”这样的国家特殊管理股制度或者是像双重股权结构这样的有一定争议的制度安排。

第三，努力构建界定清晰且运行成本可控的政企关系。现代公司治理的基本逻辑是由股东控制的公司，这个逻辑难以运用于国有企业。这是因为，国有企业的任何股东或出资人，都是由制度构造出来的出资人（代表），我们无法说，由特定制度构造出来的某一个环节的出资人（代表），必然优于由其他制度安排构造出来的其他环节的出资人（代表）。在从国有企业的“虚位”的最终出资人到实际控制人的整个委托代理链条上，任何被制度构造出来的被赋予较多控制权的或是被设定为监督其他人的监督者，都随时有可能在实践中成为需要重点关注的“被监督者”，为此，监督好最末端作为“（最终）监督者”的政府，而不是另一端作为“被监督者”的企业及其内部人，才是国有企业公司治理成功的关键。如果与国有企业相关的政府系统内的最终监督者未受到有效的制衡与约束，那么，与国有企业相关的整个委托代理链条就有可能会异化成为一架复杂度持续上升的制度机器，新的制度不断滋生，制度成本与日俱增而产出效率却奇低无比。

在实践层面，正确处理国有企业的政企关系，需要转变观念。一方面，需要有依法治企的观念，而依法治企的根本在于依法治政。有时，用法律制度规范好政府部门或国有股东的责任和行为，要比规范国有企业的责任和行为来得更重要。另一方面，需要建立起管控强弱与管控能力正相关的观念。政府部门有利用行政权力影响国有企业经营活动的行为倾向，其对国有企业的不当千预往往都发生在那些政府部门既没有信息优势、不熟悉又没有专业能力、不擅长的企业经营事务上。为此，履行国有股东职责的政府机构，需要具备胜任其管控职责的专业水平；否则，大量似是而非的管控或干预，除无谓增加高昂的治理成本外，产生不了任何可识别的管控成效。国外经验表明，像“一臂之遥”这样的极简化的、看似无为而治的国有企业管控模式，能够简洁明确地界定国有企业的经营目标和经营自治权，这样做有可能取得令人赞许的管控成效；而在那些高度复杂的管控体系里，不论是国有股东，还是国有企业，都很难弄清楚自身权力与职责边界到底在哪里，这样的管控体系的运作效果时常是差强人意的。

责编/杨昀赟