从制度规定性看国企改革的本质与方向

谢鲁江

【摘要】从经济制度的基本规定性、生产关系的基本规定性、社会生产力的发展要求来看，国有企业改革的本质是要解决在市场经济条件下公有制经济如何存在和发展壮大的问题。国有企业改革之所以成为我国市场化经济体制改革的中心环节，是因为它是我国基本经济制度和基本经济体制得以运行和实现的核心。我国基本经济制度与基本经济体制的制度规定性决定了国企改革的根本方向是公有制经济的市场化运行’也决定了国有企业改革基本方向的长期稳定性。按照公有制与市场经济相结合这一基本制度要求，坚持国有企业改革的目标模式，深化国有企业运行模式的改革，是国有企业改革所需要把握的基本制度安排导向。

【关键词】国企改革 市场化 制度规定性 经济体制改革 现代企业制度

【中图分类号】F20 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.001

我国的经济体制改革是以市场化为导向的改革。作为整个经济体制改革中心环节的国有企业改革，在坚持公有制性质不变的前提下，其根本任务就是要走向市场经济，由原先计划经济的细胞转变为市场经济的微观主体。这是围绕国有企业改革而引发的一场重大而深刻的、历史性的制度变迁，市场化则是这一制度变迁的根本方向。无论面对什么问题，国有企业改革的市场化方向都应当坚持，不可动摇。

从改革所涉及的范围来说。国有企业的改革主要涉及所有制关系的改革、企业组织形式及其治理体系的改革、产权关系的改革、企业经营管理体制及运行机制的改革，等等。引发国有企业所有这些改革并规定其改革方向和方式的基本原因，就是市场化。国有企业走向市场经济，推进市场化改革，是国企改革的出发点和落脚点。能否实现国有企业真正市场化，是国企改革成功与否的根本评价标准。

我国基本经济制度与基本经济体制的制度规定性

国有企业改革的基本经济属性。国有企业改革之所以成为我国市场化经济体制改革的中心环节，是因为它是我国基本经济制度和基本经济体制得以运行和实现的核心。

以国有资产和国有企业为主要构成的国有经济，是我国公有制生产关系的基础和核心，是我国社会主义初级阶段基本经济制度的两大支柱之一。市场经济体制和机制，是符合工业化和现代化生产力发展规律的基本经济运行体制和机制。社会主义市场经济体制本质的规定性，就来自于公有制经济与市场经济的有机结合。这一制度规定性是中国特色社会主义理论、制度、道路在经济上的集中体现。因此，国有企业的改革既要坚持以公有制为主体的基本制度规定性，又要坚持以市场经济体制为经济运行机制的基本体制规定性。这两个方面的基本制度规定性都是不能改变的。我国基本经济制度和基本经济体制的规定性，决定了国企改革的市场化方向。

从经济制度的基本规定性、生产关系的基本规定性、社会生产力的发展要求来看，国有企业改革的本质是要解决在市场经济条件下公有制经济如何存在和发展壮大的问题。

基本经济制度的规定性来源和基本经济体制的规定性来源是有区别的。基本经济制度的规定性是来自所有制关系，来自社会利益的构成，来自生产关系。基本经济制度是社会生产关系的集中而稳定的体现。如我国社会主义初级阶段的基本经济制度——以公有制为主体，多种经济成分共同发展，就反映了我国社会主义初级阶段生产关系的基本构成。我国国有经济及国有企业的存在和发展，是公有制为主体这一基本制度规定性的具体体现。否定了这一点，也就否定了社会主义初级阶段的基本经济制度以及社会主义生产关系的存在。

我国公有制和多种经济成分共同发展的基本经济制度规定性，决定了国有经济、国有企业的存在和发展。这一基本经济制度规定了国有经济、国有企业发展的制度合理性和制度使命性。国有经济、国有企业与多种经济成分一道，共同构成了中国特色社会主义制度的物质基础、经济基础、生产力基础。因此，国有企业改革的目的是要促进国有经济、国有企业的发展，而不是相反。

国有企业改革的基本经济体制属性。基本经济体制的规定性则主要来自于生产力，首先是由生产力的存在、运行和发展要求所决定的。如我国社会主义市场经济体制的建立，首先就是源自社会分工日益发达的要求。随着我国工业化和现代化的推进及其水平的提高，社会分工也随之日益发达。日益发达的社会分工要求生产要素在各个分工部门之间自由流动配置，要求各个分工主体之间广泛、复杂、自主地横向联系，这种联系是以明晰的产权关系——即责权利关系的阶段为纽带的，体现为一种契约关系。

能够满足社会分工发展所要求的横向联系的体制，只有市场经济体制。因此，当代中国由计划经济体制向市场经济体制的转轨，从根本上讲，是由工业化生产力发展的要求所决定的。计划经济体制可以帮助我们国家突破工业化起步的门坎，但是工业化的常规运行和发展，还是需要市场经济体制来调节和推动。

作为我国工业化主体力量的国有企业，从生产力的规定性来说，首先就是社会分工的微观主体。国有企业必须参与和融入到日益发达的社会分工当中去，并在其中不断发展壮大自己。国有企业参与社会分工并从中发展壮大自己的过程，同时也就是社会主义生产关系的物质基础不断发展壮大的过程。而要参与和融入社会分工，就必须通过市场经济体制，必须通过市场机制的运行过程。也就是说，国有企业要成为社会分工的微观主体，就必须成为市场机制的微观主体。我国的国有企业是在计划经济体制下建立起来的，但要按照社会分工的要求良好地运行和发展，则必须依靠市场经济体制，必须完成由计划经济体制向市场经济体制的转轨。

两种基本制度属性规定了国企改革的根本方向是公有制经济的市场化运行。基本经济制度的规定性和基本经济体制的规定性，体现了生产关系和生产力两个方面的基本规定性。国有企业一方面是公有制生产关系的载体，担负着发展壮大公有制经济的社会使命，另一方面也是工业化生产力发展的载体，是社会分工的微观主体，担负着推动社会生产力发展的社会使命。国有企业的存在和发展，必须体现和满足这两个方面的基本规定性，并且要把这两个方面的基本规定性有机地结合起来，贯穿到具体的生产经营活动、企业组织架构和治理体系以及现实的经济运行过程中去。这样也就决定了国有企业改革的基本使命，即实现公有制与市场经济的结合。

公有制与市场经济体制相结合，体现了生产关系与生产力发展要求相适应的客观经济规律，而国有企业的市场化改革，则是这种结合的具体路径。从这个意义上说，社会主义市场经济体制的建立和完善，在很大程度上要取决于国有企业的市场化改革能否坚持和完成。坚持国有企业市场化改革的方向，就是坚持社会主义市场经济体制。完成国有企业的市场化改革，就是完成公有制与市场经济的结合。国有企业的市场化改革，就是要解决公有制经济在市场经济条件下发展壮大的问题。

中国特色社会主义制度在经济体制上的具体体现，就是社会主义市场经济体制；社会主义市场经济体制的内在规定性，来自于公有制经济与市场机制的融合；实现公有制经济与市场机制融合的主要途径，就是国有经济管理体制、国有企业的改革。只有国有企业的市场化改革成功了，国有企业真正成为了市场经济体制的微观主体，公有制经济实现了市场化运行的要求，我们才可以说社会主义市场经济体制成功了。因此，国有企业的改革，不仅仅是国有企业搞活搞好、做大做强的需要，更是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。

基本经济制度和基本经济体制要长期稳定。一个国家的基本经济制度，其核心是财产权利的规定性及其构成。我国社会主义初级阶段的基本经济制度，就规定了我国长期稳定存在的财产权利的基本架构，即包括公有制财产权利，也包括私有制财产权利，这两种财产权利在我国的基本制度架构下都是不可侵犯的，它们共同构成了我国生产关系的基本内容。这种财产权利的基本规定性必须是长期稳定的，不能随意改变。如果随意改变，就意味着对社会基本经济制度的否定与破坏，意味着对社会基本生产关系的冲击与破坏，意味着对社会成员基本财产权利的侵犯与剥夺。因此，一个国家的基本经济制度要长期稳定，保持不变。

一个国家的基本经济体制也要长期稳定、保持不变。选择什么样的经济体制作为社会的基本经济运行体制，首先是由生产力的发展要求所决定的。邓小平同志在探索中国经济体制改革的过程中，就特别提出了以生产力发展为基本标准的论断。符合生产力长期发展要求的基本经济体制，我们必须去适应它，就像适应生产力一样去适应它。市场经济体制是符合发达社会分工发展要求的经济体制，是我国实现工业化、现代化必然的路径选择。因此，市场经济体制作为我国推动生产力发展的基本经济体制，也要长期稳定、保持不变。

国有企业一方面作为公有制财产权利的具体体现，其所运行的资产、资本的公有制性质是要保持长期不变的，这是我国基本经济制度的长期稳定性所要求、所规定的。另一方面，国有企业作为我国工业化、现代化生产力的主体，其资产、资本的市场化运行也是必须坚持不变的，这是现代生产力发展要求所规定的，是我国基本经济体制的长期稳定性所要求、所规定的。我国基本经济制度和基本经济体制的长期稳定性，决定了国有企业改革的基本方向的长期稳定性，即保持公有制财产关系属性长期不变，保持市场化改革发展的方向长期不变。以市场化方向否定国有企业的公有性质是不对的，同时以公有制性质否定国有企业改革的市场化方向也是不对的。实现公有制与市场经济体制的有机结合，是国有企业改革不可动摇的根本方向。

坚持改革目标模式不变，继续深化运行模式改革

如果公有制不许动，市场化方向不许变，那国有企业改什么？怎样改？要回答这个问题，需要区分制度创新中的目标模式和运行（或操作）模式。在国企改革中，要坚持改革目标模式不变，继续深化运行模式改革

国企改革目标模式是建立现代企业制度。从制度创新的内容来看，围绕国有企业改革所进行的制度创新，是全方位、多层次的。这一系列的制度创新，首先包括社会基本制度层面的制度创新，如适应多种经济成分共同发展而形成的社会主义初级阶段的基本经济制度，适应国有企业改制的公有制多种实现形式的构建。其次是经济体制层面的创新，如公司体制、国有资产监督管理体制、资产运营体制，等等。再次是法律法规层面的制度创新，如公司法、证券法、破产法、反垄断法，等等。还有一个需要提到的就是制度变迁模式（目标模式、操作模式）方面的有益探索和成功实践。这些制度创新，归结起来，可以区分为国企改革目标模式的选择和国企改革后新的运行模式的构建两个层面。

国企改革的目标模式，是由我国的基本经济制度和基本经济体制所规定的。这一目标模式要解决的问题，就是以国有经济、国有企业为主体的公有制经济在市场体制条件下的存在和发展问题，也即公有制经济在市场经济体制中的实现形式问题。

以往在计划经济体制下，公有制经济的实现形式就是政府直接掌控企业，即以上层建筑（政府）与经济基础（企业）直接合一的方式，来推动公有制经济的发展。这种方式使得企业成为了政府的附属物，公有制经济的存在和发展成为政府高度集权下的强制性行为，而不是经济基础（企业）在内在经济利益推动下的自主经济行为。这种强制性公有制实现形式，很难获得来自微观经济主体的内在积极性的推动，难以形成内在的、自主的经济秩序，必须依靠政府的强制性的行政权力来维系秩序，来推动运转。一旦离开了政府的强力管制，企业运行就往往陷入混乱。政府管得多了，企业没积极性；政府管得少了，企业又失去秩序，从而形成一种“一管就死，一死就放，一放就乱，一乱再管，一管又死”的循环怪圈。这种现象的长期存在，既表明了计划经济体制的不合理性，也表明了在计划经济体制下高度行政集权的公有制实现形式的不合理性。

随着中国市场化改革的推进，探索公有制在市场经济条件下合理有效、多样性的实现形式，就成为国有企业改革的历史使命，也成为国有企业改革的目标规定性。这种实现形式来自经济基础的内在要求，是公有制微观主体的内在利益要求的实现形式，而不由政府行政权力强力维护和支配。同时这种实现形式又能够与市场经济体制相吻合，能够在市场经济体制下存在、运行、发展。社会主义市场经济体制作为我国基本经济体制，决定了国有企业改革的具体制度选择，就是构建与市场经济体制相适应的现代企业制度，实现公有制经济与市场经济体制的有机融合。由此决定了国有企业改革的目标模式是公有制在市场经济条件下的实现形式，即拥有国有资产股权、股份的公司制现代企业制度。

以建立和完善现代企业制度为国有企业改革的目标模式，在内在逻辑上要完成几个环节的转换。首先是把公有制财产转换为可以在市场经济体制下运行的资产、资本的形式，形成国有资产、国有资本；进而把国有资产、国有资本明确量化，形成可以自主流转、自由组合的微观权利单元；这些权利单元形成投资者可以购买或转让、市场上可以估价及流转的股份；这些股份自主组合成股份制公司，形成市场经济体制下可以追求自身经济利益的微观主体；这些微观主体具有了追求资产保值增值、追求资本收益最大化的内在利益动力；公有制经济具有了适应市场经济体制运行要求、不依赖于政府行政权力强力维持、富有内在利益驱动的微观实现主体及其实现形式；公有制经济实现市场化运行要求，公有制的经济基础成为真正的经济基础。

以现代企业制度作为国有企业改革的目标模式，就是以公司制为主要实现形式来实现公有制经济在市场经济体制下存在、运行、发展壮大的基本经济制度要求。

当前及今后国有企业改革的重心是深化运行模式的改革。明确了国有企业改革的目标要求就是实现公有制经济的市场化运行，也明确了国有企业改革的目标模式是建立和完善现代企业制度。目标模式是一个静态的规定性，而在日常的经济运行中，国有企业改革还需要解决动态的运行模式问题，即解决公有制经济市场化运行的具体操作问题。也就是说，在国企改革的初期，在逻辑上，我们首先要明确国企为什么要改革，改成什么样，这是目标模式要解决的问题。而在明确了国企改革的目标模式之后，我们需要解决的就是怎样使得国有企业真正按照现代企业制度的组织框架和规则体现，有效地运行起来。因此，深化国有企业的改革，不是在目标模式上继续争论或陷入动摇，而是要在具体运行模式上深入探索，使得现代企业制度的内在要求，真正外化成为企业的运行机制、运行行为。

运行模式的改革侧重的是企业行为的改革。国有企业改革的目标模式解决的是改革的基本制度规定性问题。国有企业改革的运行模式，则是着眼于解决企业的行为问题。制度就是行为规则，制度的基本构成包括两个大的基本方面，一是行为规则的基本规定，一是行为规则的实施机制。如果说改革的目标模式确定的是行为规则的基本规定性，那么改革的运行模式则确定的是行为规则的具体的实施机制。国有企业改革的目标模式，是由我国的基本经济制度和基本经济体制所决定的，它确定了国企改革不可违背的基本制度规定性，确定了国企改革基本的行为规则。但行为规则的明确不等于行为规则的落地，要想让所规定的行为规则真正在企业的行为中得到体现、遵守、实施，就必须构建相应的实施机制，即构建使得行为规则真正落地的运行模式。如果说国企改革的目标模式指明了改革的根本方向，那么国企改革的运行模式则是改革方向、改革目的的实现路径。

国有企业作为公有制经济的现实载体，要实现国有资产的保值增值，要实现国有资本的发展壮大，要成为社会主义基本经济制度的强有力的经济基础。国有企业作为市场竞争主体，要不断提升在国内和国际市场的竞争力、影响力、控制力。国有企业作为一个为社会创造财富的经济组织，要有良好的治理体系、治理能力，要有良好的生产、服务、管理、经营行为。上述这些行为要求，是国有企业改革的目标模式所规定的，是国有企业最为根本的行为规则。国有企业今后要深化改革，需要深化的地方，就在于要让上述的行为规则落地，使之形成国有企业的行为机制。

从制度设计、制度安排的角度来说，国有企业改革的目标模式是就改革的基本规定性、改革的基本方向做出的明确的制度安排。国有企业改革的运行模式，则需要围绕如何把这些基本行为规则真正落地成为企业的行为做出相应的制度安排。

作为国企改革运行模式方面的制度安排，其内在的逻辑环节是这样的：首先，制度的安排要能够让行为规则方面的基本制度性要求成为国有企业内在的、自主的行为动机，如国有资产保值增值的动机、国有资本扩张的动机、国有企业做大做强的动机等。进而制度的安排要能够使上述这些动机有效地成为国有企业自主自觉的行为，形成自我激励、自我约束的行为机制，形成有效的行为治理体系和治理能力，如健全国有企业法人治理结构，完善财务、技术、人力资源、生产经营等方面的管理体制和行为机制等。接下来的制度安排就是要解决使行为成为绩效的问题，即在国有企业的行为和行为绩效之间确立明确有效的责权利规则体制和机制，根据其行为的绩效高低、效果好坏，形成有效的评估体制和奖惩机制，使国有企业作为公有制经济和市场经济的微观主体，其行为的责任、权利、利益能够得到明确有效的落实。最终，国有企业运行模式的制度安排要达到这样的效果：国有企业既能够有效地体现和实现我国基本经济制度和基本经济体制所要求的行为规定性，又有着企业内在的利益推动力和责任约束力，实现国企改革目标模式和运行模式的有机统一，实现社会基本制度规定性与企业内在利益积极性的均衡，完成制度对国有企业行为的引导和约束。

进一步确立国有企业作为经济组织的根本属性，深化“去行政化”改革。要深化国有企业运行模式方面的改革，改进国有企业的行为，首先还是要充分肯定国有企业的企业属性，创造社会财富的经济组织的属性。国有企业改革的初衷，就是要把国有企业由计划经济的细胞转型为市场经济的微观主体。国有企业首先是一个企业，它的根本任务是为市场提供社会生产商品和劳务，创造社会财富。国有企业所拥有的雄厚的工业化生产能力，完备的技术体系、产业体系，完整的技术、管理、产业工人队伍，强大的资本和装备实力，是我们国家最为核心的经济基础，是推动我国现代化步伐最为主要的经济支柱。因此，我们在考虑国有企业改革之时，要把生产力标准放在重中之重的首要位置，首先要充分考虑国有企业作为财富生产者、创造者的根本属性。只要国有企业富有效率地为社会创造财富，就完成了它最根本的社会经济功能。其他的改革及考虑都要从属于、服从于这一根本属性。这也是马克思主义的历史唯物主义基本原理——上层建筑要适应经济基础、生产关系要适应生产力要求的具体体现。

其次，是要进一步深化国有企业“去行政化”的改革，即进一步落实政企分开。政企不分，政府有关部门对国有企业的生产经营干预和介入过多，把国有企业直接当作政府的政策工具，国有企业自身经营管理中存在着浓厚的政府行政管理色彩和“官本位”特色，等等，这些问题的存在都使得国有企业的行为具有浓厚的“行政化”倾向，使得国有企业往往难以真正做到像一个企业那样去行为。因此，要深化国有企业运行模式的改革，使得国有企业行为合理化，加快加强“去行政化”的改革是不能绕过的，是必不可少的。

要推动国有企业“去行政化”改革，就需要找到替代政府行政权力和行政手段来管理国有企业的办法。也就是说，在国有企业的权力（利）控制和制衡方式上进行改革，作出新的、有效的制度安排。我们不仅要在思想认识上、组织体系及规则规定框架上，按照政企分开的原则去做，而且在具体的控制手段、运行方式上，也要按照政企分开的原则去做。否则，我们的基本制度规则的设计是要追求国企“去行政化”，但在具体的控制方式上却在不断强化行政化手段，那么改革就会出现“口惠而实不至”的现象，实际运行的状况与改革所要求的方向出现背离，也即国企改革的实际运行模式与所要求的目标模式相背离。

在现代市场经济条件下，取代行政控制手段的主要的方式，就是契约化。现代市场经济就是契约化的经济。在推进国有资产管理体制改革和国有企业管理体制改革中，以契约化方式作为构建新体制的骨骼支架，是符合市场经济体制的内在逻辑和运行要求的，也是国有企业市场化、资本化必然要采取的行为方式。同时，与单一化的行政干预方式相比，契约化方式具有多层次、多样化、灵活性的突出特征，显然更为适应国有资本、国有企业新的运行环境和运行要求。

推进国企的契约化改革，就要尽可能地以契约化方式处理国企运行中所涉及的各个方面的责权利关系。计划经济是一种自上而下的集权式的行政隶属体制框架，在这一体制框架下，政府对企业的激励和管控都是采取上级主管部门对下属企业直接行政干预的方式，以行政化手段管控人财物是其最根本的运行支撑。市场经济是一种更为强调各个微观主体横向联系交往的分权式的体制框架，这种体制中微观主体间的制衡主要来自于平等权利主体之间的责权利的等价交换，这种等价交换对于交换双方责权利的约定具体体现为契约的谈判、达成、履行以及相应的激励约束。

要尽可能地以契约化方式处理国有企业各方面的责权利关系，就要树立一个基本的观念，即围绕国有企业所涉及的各个权责利主体，如国资委、企业经营者、企业职工、债权人、债务人、生产经营合作伙伴、供应商、消费者等，都是平等的民事权利主体，无论是国有资产经营的委托一代理关系也好，债权债务关系也好，商品买卖关系也好、劳资关系也好，都尽可能归结为平等民事主体之间的契约关系，用契约方式来明晰和界定各自之间责权利关系，也即产权关系。一旦有上下级关系的概念，就难以避免行政化的弊端，而只有更多地树立各个权利主体平等交换的理念，更广泛地采用契约化的方式来处理问题，实施管控和治理，才会从根本上解决“去行政化”的问题。

警惕否定国企改革市场化方向的思潮或倾向。现在国有企业市场化改革的步伐有滞缓甚至倒退的现象。比较突出的表现有：

一个现象是又有把国有企业当作政府附属物的倾向出现，改革之初设计的国有企业自主经营、自负盈亏、自我发展的制度安排，未有进一步明显的推进。究其原因，一是一些政府部门对待国企仍然有着浓厚的“父爱主义”倾向，一些国企也仍然有着浓厚的依赖政府的思想。二是简单地把国有企业当作政府宏观调控及微观政策的实现工具，为了达到政府的目的，对国有企业不断实行直接的行政千预。三是对国有企业采取一种民粹主义的态度，要不就是片面突出地强调国有企业促进社会公平的责任，把国有企业当作实现政府社会政策的“钱柜”和工具；要不就是简单地把国有企业与民营企业对立起来，认为国有企业的存在本身就是不公平的，市场经济条件下不应有国有企业的存在。凡此种种，实质上都是在阻碍或否定国有企业市场化改革的取向。

再一个现象是给国有企业附加了过多的社会功能，而相对弱化了国企作为一个生产和创造财富的经济组织最为根本的生产力属性及相应的经济功能。由此带来一系列的问题：一是国有企业功能的“碎片化”。企业疲于应付各种各样的要求，而不能集中力量专心致志地从事生产经营活动。国有企业应当集中充分地发挥其专业分工特长，而现在一些认识及政策思路，反而更为强调了多方面、多层次的非专业诉求。二是国有企业治理的“碎片化”。按照现代企业制度的设计，国有企业的治理应当是明确地围绕资产的保值增值来不断完善其治理思路和治理体系。也就是说，治理应当集中于有效保证国有资产的保值增值上，但现在一些国企的治理思路往往被分割为管钱、管人、管物上，出现了更多的争权夺利、争相插手人财物的安排而寻租的现象。结果把企业治理的要义从对国有资产保值增值的绩效要求，扭曲成了权力制衡的人事要求。我们需要明确，企业不是政治组织，权力制衡不是其根本的制度规则，资产保值增值才是企业制度安排的根本出发点，也是企业治理围绕的基础和核心，权力制衡在企业中是要附属于、服从于资产保值增值规则的。正是由于国企改革偏重于了权力制衡，由此就带来了一些现象或主张，比如说强调企业内部权力不能集中，而应分散，并以此作为股权多元化的理由；或者在企业内部权力制衡不力的情况下，要求政府加大行政干预监督的力度和深度。这些现象，或者削弱了企业有效应对市场竞争的能力，或者取代了企业法人治理的功能，结果都不利于国有企业真正形成与市场机制接轨、符合企业运行和发展规律的治理架构。

这些问题的症结，实际上就是有意无意地把国有企业视为政治组织、社会组织，而相对弱化了对其本质属性——经济组织的功能。从而把一些对政治组织与社会组织的要求、认识、改革思路，转移到了国有企业改革身上。反而滞缓了国有企业市场化改革的步伐。在推进国有企业改革中，坚持生产力标准，坚持其经济组织的根本属性，才有助于更好地坚持市场化改革的方向。

按照公有制与市场经济相结合这一基本制度要求，坚持国有企业改革的目标模式，深化国有企业运行模式的改革，是国有企业改革所需要把握的基本制度安排导向。

责编/樊保玲