国有资产管理体制：改革、完善与优化

何玉长　史玉

【摘要】随着市场经济改革的推进’我国国有资产管理行业管理退出、资产管理兴起。历经曲折发展，两级国资监管委模式基本理顺了国资管理体制。然而，国有资产管理偏离市场经济的现象也吋有出现。如国资监管委权利集中造成新的政资不分：国有企业公益功能削弱和垄断出现；国资监督机制弱化和国有资产流失等。国有资产管理跟进市场经济，要遵循市场经济规律。国有资产保值增值是市场经济客观要求：作为生产要素的国有资产要通过市场机制来配置：要合理布局国有资产进入领域：国有资产在市场运行中应有进有退。国有资产管理跟进市场经济，要遵循企业发展规律：国有资产管理要遵循企业自主决策规律；遵循现代企业治理和市场选任经理人规律。

【关键词】国有资产管理 国有企业改革 市场经济

【中图分类号】F279.2 【文献标识码】A

【DOI】【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.01.003

国有企业改革是我国市场经济体制改革的重要环节，市场经济改革的成败与否，最终取决于国有企业改革是否到位。多年来市场导向下的国有企业改革，总体上已经同市场经济相融合，

国有企业改革取得了重大的制度突破和经济效率，国有经济为中国经济持续增长发挥了主导作用。然而，国有资产管理体制改革却不顺利，国资监管机构体制的反复，时而偏离市场经济轨道，从而影响了国有资本效率的发挥。当前深化我国国有企业改革，就是要抓住执“牛耳”的国有资产管理体制改革，完善与市场经济相适应的国有资产管理体制，从而增强国有经济实力和国有企业竞争力。

国有企业走向市场要求国资管理体制变革

我国国有资产是全民所有的公共资产，由国家代表全民行使财产所有权。国有资产是国民经济的强大物质基础。经营性国有资产由国有企业来运营，是国有企业的基本生产要素；非经营性国有资产是社会公益事业和公共管理的物质基础。从新中国国民经济体系建立以来，国有资产规模逐渐壮大，尤其是改革以来国有资产规模迅猛增长。1990年代，我国经营性国有资产约9万亿元，分布在当时的17万户国有企业中。此后，国有资产每年按15%左右的速度递增，至2015年10月，15万户国有企业总资产达到117.347万亿元，其中中央企业资产63.32万亿元，地方国企资产54.02万亿元。与国有企业相关的国有资产管理经历了计划经济和市场经济两个重大历史时期。

第一个五年计划期间，随着社会主义改造的完成，我国社会主义基本经济制度建立。与此同时，国民经济计划管理体制按照“苏联模式”得以确立。1953、1984年，我国计划经济的国有资产管理体制特征表现为：国有资产的行业管理；行政管理与资产管理相融合；国有资产管理的“条块”分割（按行业系统管理的“条条”和按区域行政管理的“块块”）。1980年代开始的国有企业改革只局限于放权让利的分配关系的调整，国有企业改革的主要形式是承包经营责任制、租赁经营责任制和资产经营责任制，国有资产的行业管理、政企不分、政资融合依然故我，未能突破计划经济体制的束缚。

1990年代的社会主义市场经济体制改革，将市场经济微观主体的国有企业推向市场。国有企业要成为自主经营、自负盈亏的市场主体，必然选择现代企业制度的公司制改革。公司制改革要求突破政企不分、以行政方式管理国有资产和国有企业的传统体制，企业脱离主管部门的行政管理，由此倒逼国有资产管理体制改革。国有资产管理机构必须独立出来，代表国家行使出资者所有权；国有企业构建法人治理结构，企业以法人的形式与国家保持资产管理关系。走向市场的国有企业实行公司制改革，以“明晰产权”为突破口，要求出资者所有权与法人财产权相分离，明确出资者和企业的权责利。一方面，国资管理机构作为国有产权代表行使出资者所有权，国有出资人实际是企业股东，出资人行使股东会权益。国有资产管理落实为对国有企业的重大决策、选择经营者和资产受益三大权利。另一方面，公司作为独立法人机构行使法人财产权，国有企业是自主经营、自负盈亏的市场主体和具有民事责任和民事义务的独立法人。国有企业不再是政府行政机关的附属物，排除了政府机关的行政干扰。政府和企业由行政隶属关系转变为产权关系，国有出资人以资产管理为联系纽带，行政管理和资产管理相分离，由此破解“政企不分”的难题。

国有资产管理在市场经济中探索与偏离

国有企业改革以来，随着市场经济的进程，我国国有资产管理体制改革在探索中前行，历经不同模式国资管理机构的设立、撤并和重建，也走过偏离市场经济的弯路，期间经验和教训并存。

第一阶段是1984～1993年，国有资产管理体制孕育期。这一时期，国有资产管理体制未触动原有的行政管理体制，行政管理与资产管理“剪不断理还乱”。但这一时期毕竟在孕育国有资产管理体制改革，国有企业投资已由原来的国家完全拨款改为银行信贷，财政部下属国有资产管理局也正式挂牌。但此时的国资局只是行使国有资产登记、理清国有资产家底等职能，国有资产实际控制在主管国有企业的行政部门手中。以承包制为主要形式的国有企业改革虽然推开，但国有资产管理体制的行政管理方式没有改变。这一时期国资管理局只是国有经济的“大账房”，地方政府未设立国资局。

第二阶段是1993～1998年，国有资产管理体制创建期。1992年中共“十四大”确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年十四届三中全会推出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，强调国有企业建立现代企业制度和国有资产管理体制的主要特征是产权关系明晰，“企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体”。企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。产权明晰破解了政企不分的难题。

根据市场经济体制和现代企业制度的要求，国有资产管理体制改革真正开启。《决定》提出“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途徑”。这一时期，中央和省（直辖市、自治区）两级政府设立了国有资产管理局，专司国有资产管理。国务院授权国资局统一对国有企业行使出资者所有权；选派和组建董事会进入企业决策层；派出监事会对企业国有资产保值增值实行监督。此时的国资局作为财政部的副部级机构的职能逐渐充实起来。地方省级国资局作为财政厅的副厅级机构也普遍建立。国资局通过授权经营公司和投资经营公司等中介，将出资者所有权延伸到各个国有企业。此时，行业行政主管部门基本撤销，代之以行业协会行使行业标准和行业服务职能。部分机构归并到经贸委的二级局。总之，行业管理退出，国资管理兴起。

与国有资产管理一般模式不同的是上海模式。其特点一是成立市政府直属的国资委，由市领导挂帅，由国资办、财政局、经贸委、人事局、党委组织部等部门负责人组成，由市政府授权行使国有资产管理权。二是国资委通过国资办对投资经营公司和授权经营公司进行产权管理，再通过该中介对国有企业进行产权管理。三个层次的国资管理以产权管理为主线，国有资产保值增值为目标，确保企业自主和促进经营效率。三是形成国有资产运行、管理和监督为一体的完整体系，明确国资委、中介机构和国有企业的国资监控和运行职能。区县普遍设立国资委，国资管理延伸到区县。与此相似的还有深圳的国有资产管理模式。

这一时期的国资管理取代行业的行政管理，国有企业失去了行政主管“婆婆”的束缚，开始走向市场。现代企业制度改革从1993年开始试点，到1997年全面推广，改革成效突出。然而，由于受到国有经济不合理布局的制约、市场转型和全球产业升级的挑战，1990年代国有经济运行效率并不理想，但却为后来的国企改革以及“三年脱困”奠定了基础。

第三阶段是1998～2003年，国有资产管理体制波折期。1998年，新一届政府推行国务院机构改革，将国有资产管理局撤销，其职能分别划为国有资产价值管理在财政部，国有资产实物管理在经贸委。适逢国企改革三年脱困期，我国产业结构调整与国企改革并进，国企亏损得到遏止，总体经济效益提升。但也出现国有资产管理缺位现象，尤其是出现国资管理“五龙治水”的局面，即计委管计划立项，财政部管资产登记与处置，经贸委管实物资产，劳动与社保部门管劳动与工资，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免。出现管人、管事与管资产脱节，责权利相脱节，省级国资委与中央国资管理不衔接，国资管理整体功能削弱。

第四阶段是2003以来，国有资产管理体制改革深化期。中共十六大提出“国有资产分级行使出资者所有权”的思路，接下来新一届政府机构改革，成立了国务院直属的国有资产监督管理委员会，各省（直辖市、自治区）也普遍设立国资监督委。这一改革主要特点，一是国资委直接对政府负责，代表国家行使出资所有权，极大提升了国有资产监管的权能；二是将国有资产监督职能上升到首要职能；三是作为特设监管机构避免了行政管理的弊端，中央和省级国资委亦无隶属关系，各自监管相关企业的国有资产。《中华人民共和国企业国有资产法》规定：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。国务院和地方政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”与国有资产管理相配套的是国有经济布局调整，部分大型和特大型国有企业划归国家国资委监管，其他归地方国资委监管。

两级国资监管委的设立基本理顺了国资管理体制，但国资管理体制偏离市场经济的现象逐渐出现。一是国资监管委权利过于集中。管人管事管物统一于国资监管委手中，形成新一轮政资不分。二是国有企业定位不准和分类模糊。商业性国有企业与公益性国有企业未明确划分，企业经营目标也难以清晰。一些公益性国有企业一味追求经济效益而失去公益的功能，从而降低社会效益。有些企业利用公益性质所赋予的行业特权发展成为行业垄断。还有部分国有企业市场主体地位尚未真正确立。三是国有企业经营者官员化。企业经营者行政级别进一步强化，企业经营者和行政官员的互相转换司空见惯，探索中的职业经理人制度就此终止。四是国有企业垄断和不公平竞争。国有经济战略重组后，保留下来的大型和特大型企业形成了国有垄断经营。五是国企监督机制弱化。大型国企监事成为行政官员的二线岗位和经济补偿，独立董事制度流于形式，独立董事“不独”又“不懂”现象突出。“不独”是指独立董事多为经营者的关系人，正因为是关系人，难免滥竿充数，“不懂”装懂。企业监督机制弱化导致企业腐败、内部人控制。六是国有企业股改的非市场化和国有资产的流失。夏荣静等人总结了国有资产管理六大问题：国有资产管理比较混乱；国资委职能定位尚不明晰；缺乏对国资委的有效监督；国有资本的真实运营效率和回报率低下；国有经济布局不合理；出资人制度和管理层选拔机制不完善。笔者以为，这六大问题也反映了我国国资管理偏离市场经济的状况。

国资管理体制改革要跟进市场经济

我国国有企业走向市场经济以来，为我国经济持续高速增长发挥了主体作用。在全球经济后危机时代，国有经济面临经济下行和产业结构转型升级的挑战，经济运行质量和效益出现滑坡。2015年1至10月，国有企业营业总收入367904.8亿元，同比下降6.3%。中央企业221340.5亿元，同比下降8.2%。地方国有企业146564.3亿元，同比下降3.3%。国有企业利润总额18806.6亿元，同比下降9.8%。中央企业13530.7亿元，同比下降11.3%。地方国有企业5275.9亿元，同比下降6%。国有企业应交税金31174.9亿元，同比增长0.8%。中央企业24341亿元，同比增长1.2%。地方国有企业6833.9亿元，同比下降0.9%。

鉴于我国国有资产管理和国有资产运行的诸多问题。当前要适应市场经济要求改革国有资产管理体制，促进企业活力和核心竞争力的提升。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》要求“国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律”。同样，市场经济条件下的国有资产管理也要遵循经济规。

一方面，国有资产管理要遵循市场经济规律。首先，国有资产保值增值是国有资产管理的首要目标。也是市场经济规律的客观要求。国有资产管理是资产管理而不是行政管理，管人管事管资产，从根本上要落实到管资产上来。资产受益是市场经济规律的必然要求，国有资产作为国有经济的生产要素，也要追求经济效益。尤其是经营性国有资产，国有资本的效益目标主要体现在国有资产的保值增值。其次，在不影响国有资产履行社会公益事业职能的前提下，国有资产要追求总体资产运行效率，就需要合理布局国有资产进入领域。国有企业进入公益性行业是其自身功能的需要，但也要适当吸收其他股权，使之形成制衡机制和产生国有资本放大作用。国有企业进入商业性行业，要坚持国计民生的领域，具有经济效益的行业。同时在产权配置形式上，主要可采用国有控股、国有参股等形式。发展混合所有制经济，促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。第三，国有资产作为生产要素，要通过市场机制来配置。国有资产要依据市场机制、供求机制和竞争机制的作用，按市场信号来优化配置生产要素。在市场机制作用下，国有资产在市场运行中也应有进有退，尤其是商业类国有企业.更要采用灵活的投资经营机制；国有资本在商业类行业和企业布局上合理布局，不追求占有市场，而追求效益。

另一方面，国有资产管理要遵循企业发展规律。首先，国有资产管理要遵循企业自主决策规律。国有资产的运行主体——国有企业要遵循市场规律，自主经营和自主决策，与其他市场主体平等竞争。国有资产管理体制改革服务于国有企业改革，坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离，权利、义务、责任相统一，激励机制与约束机制相结合，国有企业作为独立法人，在市场经济中自主经营和自负盈亏。国有资产管理只能通过产权管理实施出资者权利、体现出资者意志，而不能干预企业经营。其次，国有资产管理要遵循现代企业治理规律。以股份制为主要形式的现代企业制度，其特点是股权分散、治理结构、有限责任和风险分摊。在企业治理结构中，股东会行使出资者所有权，决策企业重大事项、资产受益和选择经营者。国有独资企业出资者代表由国资监管委派出，国有控股企业由国资监管委派出代表与其他股东组成股东会。董事会行使法人财产权，实施企业经营决策；经理人行使法人代理权，对企业进行经营管理；监事会行使出资者监督权，保障出资者权益。第三，国有资产管理要遵循市场选任经理人规律。公司制企业经营者选聘需要有逐步成熟的职业经理人市场，企业经营者不应是长官意志产生。企业经营者通过职业经理人市场选择；国有企业经营者与行政体制剥离；职业经理人年薪制市场决定；企业高管年薪与职工收入拉开合理差距。

国有资产管理遵循市场经济规律和企业发展规律，为促进国有经济主导竞争力和提高国有资本保值增值效率。当前要重点解决国有资产监管不到位、困扰国有资本运行效率的一些问题。因此，国有资产管理首先要加强市场法制保障。市场经济是法制经济，国有资本的市场运行要依法而行，国有资产监管也要依法而行。确立国家出资者和企业法人的法律关系，以及各自的法律主体地位。加强企业内部监督和引入外部监督。其次，要切实防止国有资产流失。在国有资产重组和国有股权配置过程中，要按市场竞价原则处置，禁止低价贱卖国有股份和配送经营者股份。在混合所有制改革中，要防止国有资产流失。要防止高管亲属从经营与国有企业关联业务中攫取国有企业利益。第三，要治理内部人控制。完善公司治理结构是克服内部人控制的主要途徑，要严格执行公司法和公司章程，发挥股东会重大事务决策作用，维护出资者权益，完善董事会集体决策机制，避免董事长专权。涉及到职工利益和出资者利益的领域，要通过合法程序决策。当前深化市场经济体制改革和国有企业改革，需进一步完善国有资产管理体制，强化资产监督功能，加强经营性国有资产的统一监管，实施商业类和公益类国有企业的分类改革，提高国有资产管理效率，促进国有资产保值增值。

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