京津冀地区环境治理绩效评价公正性研究

艾丽娟　刘娜　王子彦

京津冀地区环境治理绩效评价公正性研究

艾丽娟刘娜王子彦

环境是人类赖以生存的基础，环境治理绩效评价是对组织环境绩效进行测量与评价的一种系统程序。本论文以京津冀地区为例，结合南茜·弗雷泽提出的再分配、承认及代表权三个维度的参与平等理论，来分析环境治理绩效评价制度存在的公正性困境，包括环境治理绩效评价主体公正性不足，公众的环境参与权与代表权不足，绩效评价方法欠缺公正性，绩效评价程序缺乏公正性，绩效评价指标体系设置不公正，环境资源分配不均衡。针对这些问题，笔者对完善环境治理绩效评价制度提出建议，即健全环境治理绩效评价法律制度；科学规范环境治理绩效评价的主客体；建立公开透明的城乡环境绩效评价程序和指标体系。

公正；环境治理；环境绩效评价

我国的城镇化率从1978年的17.9%上升为2013年的53.7%。①在城镇化浪潮中，环境治理领域长期存在“权力中心主义”思想，环境治理绩效评价工作的重点在一线城市，而二三线城市及农村广大地区的环境绩效评价制度尚未完善。“公正”一词在英文中的对应词有Justice、Fair⁃ness、Equality等，其中Justice一词是学术界较为认可的翻译。法兰克福学派第三代核心学者南茜·弗雷泽提出的“三维正义”即再分配、承认与代表权的参与平等，对环境公正具有重要启示作用。环境治理工作中需要承认公众的环境权益，保障区域公众平等参与环境绩效评价工作，环境资源的再分配需要满足均等化要求，均等化是指城乡基本环境资源分配的均等化。环境治理是指如何进行环境决策，谁来决策，这个过程叫做环境治理。②环境绩效评价是审查组织环境因素以决定是否实现环境目标的工具。旨在向管理当局提供具有目标性和可验证的信息，以确定组织的环境绩效是否符合管理当局所制定的标准，进而改善环境绩效。③在环境治理绩效评价的实践中坚持公正价值导向，可以捍卫环境正义，维护不同主体环境参与权平等，提高环境资源再分配的公正性。但是，在区域环境绩效评价中却存在不公正现象，笔者以京津冀地区为例，来分析环境治理绩效评价制度存在的公正性困境。

一、京津冀地区环境治理绩效评价概况

京津冀地区范围涉及两市一省，包括北京、天津两个直辖市和河北省的唐山、保定、廊坊等11个地级市。该地区地处环渤海经济圈的核心地位，经济、科技、文化实力雄厚，是我国继珠江三角洲和长江三角洲地区之后，又一个最具发展潜力的地区。2014年北京的生态文明指数（EcologyCivilizationIndex，ECI）在全国31个省区中排名第2位，ECI为92.11，天津市位列第20名，ECI为79.62，河北省名列第31位，倒数第一名，ECI为65.85。④

在经济发展和环境污染并行时期，京津冀地区都把环境污染治理和环境绩效评价工作提上日程。2013年河北省实行新的干部目标考核评价机制，在考评内容上，增加了对环境质量改善方面的绩效评价，提高环境质量和生态效益在考核分值中的权重，加大对造成雾霾天气的主要排放物削减率的考核。2012年北京市政府发布《关于贯彻落实国务院加强环境保护重点工作文件的意见》中提出，今后所有有关环境质量的指标，如污染物总量控制、环境质量改善等主要环保指标纳入各级政府绩效考核。2013年天津市出台《天津市区县绩效考评工作实施方案》，在绩效考核指标设置方面，设立资源环境指标，评价指标包括万元GDP能耗降低率、主要污染物排放总量减排完成率、环境质量指数。2015年11月京津冀三省（市）环保部门在京召开首次“京津冀环境执法与环境应急联动工作机制联席会议”，正式启动了“京津冀环境执法联动工作机制”。

二、环境治理绩效评价存在公正性困境

弗雷泽提出的正义可被归结为再分配、承认与代表权这三个维度上的参与平等。⑤环境作为典型的公共物品，具有非竞争性和非排他性。京津冀地区的环境是不可分割的整体，然而由于“权力中心主义”思想的存在，京津冀地区公众所享有的环境参与权并不平等，在环境治理绩效评价工作中享有的代表权和话语权不足，该区域的环境资源分配机制亦是存在公正性困境。

1.环境治理绩效评价主体缺乏公正性

目前环境绩效评价主体主要是政府和相关的环保部门，公众、第三部门等其他主体参与很少，这也是绩效评价不公正的表现之一。以天津市为例，根据《天津市区县绩效考评工作实施方案》，天津市的绩效评价主体是包括公众评议的。根据企业问卷和居民问卷各占50%权重的原则，在去除企业在公众评议中的权重之后，居民在绩效评价中的实际权重仅为15%（50%*30%=0.15）。在天津市环境绩效评价中公众享有的话语权是十分有限的。

2.环境治理绩效评价方法欠缺公正性

2013年3月环保部公布了《生态环境状况评价技术规范（HJ192-2015）》，但在适用范围上却存在明显的区域不公正问题。生态环境状况评价方法仅适用于县级（含）以上行政区域生态环境状况及变化趋势评价，城市生态环境质量评价方法适用于地级（含）以上城市辖区及城市群生态环境质量状况及变化趋势评价。标准中并没有对乡镇、农村地区的环境绩效评价方法作出规定和指示。北京、天津市每年均发布的《环境状况公报》均按照生态环境状况指数（EI）及其评价方法来评定，而河北省自2010年到2014年间历年的环境状况公报中对于生态环境状况的评定均是定性描述，没有采用科学合理的评价方法，见表1。

表1　2011-2014年京津冀生态环境总体状况

3.环境治理绩效评价程序欠缺公平公正原则

评价程序不规范，致使评价结果难以充分体现公正原则。环境绩效评价随机性强，没有完善的制度程序。以北京市为例，北京市环保局将市民参与环境治理绩效评价的时间选得很微妙。2015年8月至9月北京市多管齐下治理大气污染，全力保障“阅兵蓝”。8月20日至9月3日，北京市环保局委托专业调查机构调查纪念活动期间本市空气质量保障措施市民满意度。共计完成调查样本1522份，置信度为95%。结果显示89.1%的受访者对本市空气质量保障措施总体表示赞成，各单项措施支持度均在75%以上。⑥显而易见，由于该时期车辆限行、重度污染企业关停等多种措施，空气质量是有所提高的。而这时对公众进行环境治理满意度调查，是欠缺程序公正的，存在着机会主义问题。

4.环境治理绩效评价指标体系设置不公正

我国在设计环境治理绩效评价指标体系时只考虑到城市、自然保护区、生态功能区的绩效评价指标体系，而没有设计农村地区的环境绩效评价指标体系。城市生态文明指数是一个在我国应用较为广泛的环境质量绩效评价指数体系，但却没有相对应的农村生态文明指数。2015年新版的《生态环境状况评价技术规范（HJ192-2015）》中的各项指标设置也忽视了乡镇、农村地区的。2014年环境保护部发布的《国家生态文明建设示范村镇指标（试行）》。在国家生态文明建设示范村镇指标体系中，定量性指标较少，多为定性指标，村镇环境绩效评价指标体系的缺乏是背离公正价值导向的。河北省内农村地区、城乡结合部等区域广大，由于绩效指标设置欠缺公正性，致使无法开展全面的环境绩效评价工作。

三、构建环境治理绩效评价制度

1.健全环境治理绩效评价法律制度

首先，加快统筹生态建设和环境保护的立法进程。加强环境绩效评价方面的立法，完善相关法律法规。在《环境保护法》的指导下，探索制定我国的环境绩效评价法律体系，对环境绩效评价主体、评价客体、评价原则、评价程序和评价指标等进行明确的制度规定。其次，建立生态环境补偿制度。即制定平衡的环境生态补偿政策和平衡的城乡环境治理投资政策，充分发挥公众在环境治理工作中的主导作用，克服环境不公正带来的环境利益冲突。第三，加强对环境绩效评价工作的监督。公众及第三方环保机构加强对政府及相关环境部门环境绩效评价工作的监督，主要负责监督环境绩效评价程序、评价结果等。

2.建立多元环境治理绩效评价主体

环境绩效评价工作的主客体、评价程序、评价指标体系及评价方法均应在公正的价值导向下进行科学的管理。单一的市场治理和社会网络治理模式在环境治理领域都可能失灵，应发展多元治理模式。⑦从评价主体上看，应采用多元化的评价主体，可构建360°环境绩效评价主体，使公众、第三方环保机构等外部评价主体参与进来，克服单一政府主体评价主观性强的不足，提高环境绩效评价工作的公正性和公开性。评价主体的知识水平和素质会影响环境绩效评价的结果，因此，在环境绩效外部参与主体中，第三方环境组织应发挥其专业性和主动性。采用多元化评价主体参与模式，既可以发挥政府环境部门的权威性，又可以充分发挥第三方环保组织等外部评价主体的独立性和客观公正性。

3.设置公开透明的环境绩效评价程序

环境治理绩效评价程序分为三个阶段：第一，环境治理绩效规划阶段。在规划阶段，需要对环境整体做出评价规划，包括环境绩效评价的目标、原则、方法、指标体系等。第二，环境治理绩效评价的实施阶段。在实施阶段，根据已有的规划方案，由政府及其相关的环境部门主导，多元主体参与，对环境质量状况、环境治理结果、环境差距等做出公正的评价。在政府环境系统内部，根据环境绩效评价与环境目标责任考核的相关机制，自上而下统一协调负责环境绩效评价工作。第三，环境治理绩效评价的反馈及改进阶段。环境部门应及时发布区域年度环境绩效评价报告，使企业、公众及第三方环保部门及时了解城乡环境治理现状。在环境绩效评价的反馈阶段，应建立多主体参与的社会对话协商机制和民主恳谈机制，针对环境治理过程中的问题，政府、市场和公众共同协商解决。

4.科学制定城乡环境治理绩效评价指标体系

当前需要根据环境治理现状和国情，制定出完善环境评价的指标体系。环境绩效评估指标体系由环境健康、生态安全、资源与能源的可持续、环境治理能力五个维度来设立环境治理绩效评价指标体系。由于各个省区境容量存在差异，基于公正性原则，环境绩效评价指标的设置应满足公正性，环境评价结果应能公平地反映各地的环境治理现状及问题。环境绩效评价指标体系的设置还应满足数据可测性。环境绩效评价指标数据的获取应采用较为公认的数据，可以从环境统计年鉴、环境质量公报等较为权威的报告中获取相关数据。

总之，我国应重视对环境绩效评价的研究与实践京津冀地区环境是统一和有机的整体，环境治理绩效评价制度需要满足公正性要求。

引文注释

①国家新型城镇规划（2014-2020年）［EB/OL］. http：//news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610.htm，2014-03-17.

②WorldResourcesInstitute（WRI），UnitedNa⁃tionsDevelopmentProgramme（UNDP），Unit⁃edNationsEnvironmentProgramme（UNEP），WorldBank，WorldResources2002-2004：DecisionsfortheEarth-Balance，Voice，and Power.Washington，DC：WRI，2003.

③ISO.ISO14031：Environmentalperformance evaluation：Guidelines［R］.GenevaISO，1999，13-15.

④北京林业大学生态文明研究中心.中国省域生态文明建设评价报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：34.

⑤弗雷泽.欧阳英，译.正义的尺度全球化世界中政治空间的再认识［M］.上海：上海人民出版社，2009：16.

⑥北京市环保局宣传中心.纪念活动期间本市空气质量保障措施市民满意度调查结果揭晓［EB/OL］.http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/324 122/4377095/index.html，2015-09-15.

⑦唐任伍，李澄.元治理视域下中国环境治理的策略选择［J］.中国人口·资源与环境，2014（2）：21.

（作者单位：大连理工大学公共管理与法学学院、大连理工大学人文学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.035

2014年度国家软科学项目“加速城镇化进程中环境问责问题研究”（编号：S2014GX0193）；2014年度国家社科基金一般项目“新型城镇化进程中农业转移人口市民化协同推进机制研究”（编号：14BGL124）；2013年度国家自然科学基金面上项目“我国海岸带生态环境损害赔偿的制度体系与管理模式研究：以溢油污染为例”（编号：71273038）；黑龙江教育厅人文社科项目“徐光启农业哲学思想及其对我国当代农业发展的启示研究”（编号：12544064）］