大连市政府绩效评估结果误差来源与矫正对策

孙诗蕴 马永驰

大连市政府绩效评估结果误差来源与矫正对策

孙诗蕴 马永驰

政府绩效评估是公共管理领域中新兴的研究课题，其建立在传统考核制度之上，又与传统考核制度不同，意在用更加全面综合的标准来衡量政府的工作状况，从而进行政府机构部门间调整、筹划公职人员未来发展走向以及制定科学的政府管理战略。本文通过调查分析，总结了现阶段大连市政府绩效评估结果的误差来源，进而提出有效的矫正对策，具有一定的现实意义。

政府绩效；误差来源；矫正对策

一、引言

在创新时代的背景下，新的发展形势对我国政府提出许多创新性的要求，这就需要我们建立新的政府管理方式，对地方政府绩效进行评估。因此我国推行了一种全新科学的行政管理模式，意在用更加全面综合的标准，来衡量政府的工作状况，从而调整政府机构部门、筹划公职人员未来发展走向、制定科学的政府管理战略。地方政府绩效评估是一项提升政府行政能力、提高政府服务质量、发展政府责任意识以及调整政府部门间结构的以社会公众价值为核心的公共管理策略，是评估政府工作、科学调配人才、制定管理战略的标杆。

当前我国对地方政府的绩效评估研究，虽然已经取得了一定成效，对政府绩效评估的理论意义、评估框架以及实践模式的研究都相对成熟，但是对评估误差方面的研究已经甚少，尚有欠缺，因此还存在探索空间。本文基于已有的理论基础，以大连市政府绩效评估为例，从信息维度、社会维度以及政治维度三个方面分析了绩效评估结果的误差来源，进而针对误差来源提出矫正对策，丰富了政府绩效评估误差方面的研究，同时也可以为大连市政府绩效评估给予启示，提供一定程度的决策支持。

二、大连市政府绩效评估现状

多年来，大连市不断完善政绩考核评价体系，认真做好绩效考评工作，总体上形成了“三项考评联动推进”的工作机制，建立了对区市县“九位一体”的考评模式及对市政府部门“四位一体”的考评模式，健全了绩效外部网站与内部信息处理系统共同开发使用的信息化管理模式，提升了政府绩效管理的规范化、制度化和科学化水平，提高了大连市、区两级政府的执行力和公信力。大连市着力推进绩效管理领导机构和工作机构建设，建立了能够指导协调本级政府工作部门和下级政府的独立建制的绩效机构。在全市成立了政府绩效管理工作领导小组，实现了分工负责制，形成了主要领导亲自抓，分管领导具体抓，每项任务落实到人的工作局面。由市政府绩效办牵头，统筹规划并联动推进省考指标落实、市政府对区市县政府考评、市政府对政府部门考评三项工作的机制已经形成，并不断发展完善。首先，坚持对考评对象进行科学分类，进而实现差异化考核。其次，围绕政府职能履行及建立相应保障措施，确立综合考评内容。第三，按照可持续发展要求，动态调整考评指标权重。考评的最终目的在于改进工作，提高绩效。因而建立科学合理的考评结果使用机制，也是绩效考评工作的一个关键环节。一是完善考评结果反馈机制，二是完善绩效奖惩机制，三是建立考评结果与政府自身建设相结合工作机制。2011年底，大连市自行研发的“大连政府绩效管理系统”正式上线运行，对各地区各部门的考评实现了指标完成情况统计、上报、汇总的信息化处理，同时实现了信息互通、绩效展示等功能，提高了工作效率。2013年，又建成了大连政府绩效管理网站，进一步提高了绩效管理工作能力。

三、大连市政府绩效评估结果误差来源

为了寻求公众认知中政府绩效评估结果误差的来源，设计了调查问卷。本次调查为抽样调查，样本总数为150，其中面向市政府绩效考核办公室5份，被考核的区市县政府和区管委会15份，被考核的市政府各工作部门90份，其他（学生、离退休人员、工人等）40份。所有问卷均由其本人亲自填写，结果真实有效。调查问卷从五个方面分析了大连市政府绩效评估结果无法反映单位真实的绩效的原因，继而深入探究每个方面中包含的可能产生误差的因素。

1.调查问卷参与者分析

（1）参与答卷人群的年龄构成：

18-25岁：15人；

26-40岁：90人；

41-55岁：40人；

55岁以上：5人。

（2）参与答卷人群的工作单位：

市政府绩效考核办公室：5人；

被考核的区市县政府和区管委会：15人；

被考核的市政府各工作部门：90人；

其他：40人。

（3）参与答卷人群的学历构成：

大专/中专：8人；

本科：87人；

硕士研究生：46人；

博士研究生：9人。

2.调查问卷结果统计

（1）大连市政府绩效评估结果无法反应单位真实的绩效的原因

外部（社会/公众）工作单位/选择选项政府绩效考核办公室被考核的区市县政府和区管委会指标设计带来的偏差　5　1 5综合评价中主观性带来的偏差　4　1 5考核数据不精确带来的偏差　5　1 5评议带来的偏差　4　1 0指标权重设计不够合理　4　1 4其他　3 4

被考核的市政府各工作部门其他总计75 36 131 69 36 124 67 36 12 3 65 23 102 45 13 76 3 2 1 2

（2）选择指标设计带来的偏差这一影响因素的作答者，认为指标方面偏差主要来自于：

考核指标难以反映部门的工作重点和主要职能：78；

指标不够均衡全面，比如社会民生类的考核指标过少：73；

部分考核指标不够具体，同一指标下重点考察内容可能因人理解而异：68；

部分考核指标的可测性差：77；

部分考核指标设立的绩效目标过高，难以达到：23；

部分考核指标大家得分趋同，考核的区分度不高：52。

但是，在教学过程中，学生对中药标本利用率不高，存在以下问题：（1）不能较好地保管中药实物，因为中药固有的自然属性，学生不知道怎么保存，常有学生课上用完、课后就扔；（2）有的学生虽然将实物保存起来，但因保存方法不对，很快就会变质，加之学生嫌脏怕麻烦，课余时间也很少拿出来用；（3）在课后复习时学生也常拿出实物使用，但由于缺乏好的学习方法，常常看过即忘，学习效果不佳。

（3）选择综合评价中主观性带来的偏差这一影响因素的作答者，认为综合评价中的偏差主要是因为：

评审者会受到社会关系的影响：69；

不同的评审者对绩效、职责或同一指标的理解可能不一样：74；

领导考评时更关注自己交待任务的完成情况：81；

领导考评时通常语义较为模糊：30。

（4）选择考核数据不精确带来的偏差这一影响因素的作答者，认为考核数据不精确的主要原因是：

由统计局认定的数据含有水分：52；

有些考核数据容易被操控：79；

有些负向的考核数据容易被瞒报：72；

对部分数据进行查访验核的人手不够：24。

（5）选择外部（社会/公众）评议带来的偏差这一影响因素的作答者，认为外部评议的偏差主要来自于：

公众经常容易混淆某些政府部门的职责与职能划分：64；

公众对政府当前的工作重点和现行政策不是十分了解：81；

外部评议问卷设计不够合理：3；

外部评议问卷抽样不够合理：21；

外部评议样本量偏少：32。

（6）大连市政府绩效评估的整个工作流程公开透明程度如何：

公开透明：14人；

公开透明程度较好：55人；

不清楚：48人；

公开透明程度较差：25人；

公开透明程度很差：8人。

（7）大连市政府绩效评估结果与政府/部门真实绩效之间的偏差程度：

偏差较大：10人；

有一定偏差：69人；

不清楚：46人；

偏差较小：21人；

偏差极小：4人。

综上所述，通过对调查问卷的分析，得到以下结论。

第一，对于大连市政府绩效评估结果无法反映单位真实绩效的原因，选择指标设计带来的偏差这一影响因素的人数最多，其次为综合评价中主观性带来的偏差和考核数据不精确带来的偏差，选择人数几乎相同，接下来是外部评议带来的偏差，选择人数最少的影响因素为指标权重设计不够合理。

第二，在信息维度的影响因素中，答卷者选择较多的是：考核指标难以反映部门的工作重点和主要职能、指标不够均衡全面、部分考核指标的可测性差以及有些考核数据容易被操控；在社会维度的影响因素中，答卷者选择较多的是：不同的评审者对绩效、职责或同一指标的理解可能不一样和公众对政府当前的工作重点和现行政策不是十分了解；在政治维度的影响因素中，答卷者选择较多的是，领导考评时更关注自己交待任务的完成情况。

第三，对于政府绩效评估流程的公开透明程度，近一半答卷者认为程度较好，近五分之一认为较差，还有相当数量的人表示不清楚。对于政府绩效评估结果与真实绩效之间的偏差，不足1/5答卷者认为偏差小，超过一半认为有一定偏差甚至存在很大偏差，还有1/3表示不清楚。由此可见，我市应加强绩效建设，强化绩效观念，评估程序公开透明，让公众能更好地了解评估的运作并进行一定程度的监督。

四、评估结果误差的矫正对策

1.维度的误差矫正对策

首先，合理优化绩效评估指标设计，使之更科学有效。评估指标的设计，是现阶段大连市政府绩效评估工作中的一个难点，也是关乎评估结果准确性的要点，在此之中，应尽可能使得评估指标涵盖广泛，全面均衡，在有一定共通性的基础上建立考核区分度，使其能够反映各部门的工作重点和主要职能。

其次，严格注重考核数据的精准性。用来进行评估计算的数据，部分来自于统计局提供的数据，对于这些直接用于评估中的一手数据，应反复核实其是否准确。还有部分数据来自于各单位的申报，对这些要进行查访核验，坚决杜绝欺瞒虚报现象。对于难以提供证明材料的模糊数据，尽可能设置统一的转换标准，使之更具象，易于评判。

第三，评估指标体系中，合理分配权重。评估指标体系由多方面构成，包括指标考核成绩，领导评议以及社会公众评议，这三者在评价中的权重设置，必须做到科学合理。对于不同部门的考核，应根据实际情况设计各项指标权重，不能一概而论，笼统设置，以促使评估结果更加真实有效。

2.维度的误差矫正对策

第一，加强绩效评估过程中公众评议环节的建设。公众对政府当前的工作重点和现行政策不是十分了解，认识还不甚完全，关注度并不高，政府应加强公众认知，搭建一个良好的平台，使群众能够更好地了解政府工作的运转情况，清晰各部门职责与职能划分。

第二，评估程序公开透明化。政府部门应致力于使绩效评估流程对社会公众呈公开透明化，从而使公众可以清晰地得到有关评估信息。如今正值科技高速发展时期，此为信息地公开提供了良好条件，使得政府信息公开透明化更加易于实现。

第三，外部评议的问卷调查更加合理化。绩效评估结果，部分来自于外部评议问卷调查，问卷在设计时，应尽可能多地涵盖评估指标，问卷抽样时，应保证抽样范围广泛合理，且样本容量足够大，以减少偶然性。

3.维度的误差矫正对策

首先，绩效评估法制化，加强制度性保障。大连市的政府绩效评估工作虽然在稳步开展并取得了一定成效，但与之相关的法制化建设还有很多欠缺之处。在法律层面上，应当建立相关的法律法规对评估进行规范，加强制度性保障，增强约束力，以使得评估过程更加严谨完备，减少评估结果中误差的产生。

其次，构建完备的监管体系。目前，在评估过程中缺乏相应的监督机制、监管体系，我市应尽快建立相关的专门监管部门，与之相辅相成，在绩效考核办公室工作的进程中进行监督管理，避免部分有意左右评估结果的行为。

第三，强化评估结果的政治性运用。一方面，要建立良好的反馈机制，将评估结果及时准确地反馈给各被评价部门，使之能够准确了解到自身的现状，做出相应的工作及人事调整。另一方面，建立相关赏罚机制，充分发挥评估效用。

五、结论

政府绩效评估是为了对政府的工作状况进行综合全面衡量，是检验政府是否良好履行其职能的标杆，从而对政府各部门做出人员调整、战略规划、部署改进等。在信息维度下，指标设计的科学性、各指标所占权重、评估数据的精准度；社会维度下，公众评议环节、抽样调查的样本；在政治维度下，领导的政治意图、评估过程的监管力度等等，这些因素都会影响绩效评估的结果，使之与政府真实绩效之间产生偏差。

评估结果的偏差使得原本就测量困难的政府绩效更加偏离了真实值，不能反映政府工作现状，那么后续调整改进工作就失去了应有的意义。因此，对政府绩效评估结果误差的研究意义是较为重大的，学者及政府工作者应给予充分重视，深刻剖析误差产生原因，找寻来源，尽最大可能控制误差的产生。同时，针对误差的各类来源制定相应的矫正对策，尽可能减小偏差，以求评估结果能最大限度地反映政府真实绩效。

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（作者单位：大连理工大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.14.023