民办高校发展性督导评价指标体系的构建与实施①

王绽蕊，宋 微，齐书宇

（北京工业大学，北京 100124）

民办高校发展性督导评价指标体系的构建与实施①

王绽蕊，宋 微，齐书宇

（北京工业大学，北京 100124）

结合学校自身的需求进行发展性督导是推动民办高校健康发展的有益手段。评价指标体系是对民办高校实施发展性督导的重要工具，生存性指标和发展性指标是其核心的两大类指标。有效实施民办高校发展性督导评价还有赖于组建专业的督学队伍、设计合理的督导评价实施方案并采取形式多样的督导形式。

民办高校；发展性督导；评价指标体系

一、民办高校督导评价现状与问题

近年来，我国民办高等教育呈现出持续、健康、稳步发展态势，然而，由于市场发育的缺陷和政策的不完善，以及民办高校发展时间较短、管理经验不足等原因，民办高校还存在着很多问题，如办学特色不明显、办学质量不高、办学不规范等。

为规范民办高校的办学行为，我国出台了一系列民办高校督导制度，如《中华人民共和国民办教育促进法》第40条规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”2007年开始实行的《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部第25号令）第25条规定：“建立对民办高校的督导制度。”2008年开始实行的《独立学院设置和管理办法》（教育部第26号令）第46条规定：“省级教育行政部门应当按照国家有关规定，加强对独立学院的督导和年检工作，对独立学院的办学质量进行监控。”这些法律法规和部门规章，为开展对民办高校的督导检查提供了法律依据，同时也表明，加强对民办高校的督导检查、引导民办教育健康发展是各级政府和教育行政部门的重要职责。［1］

教育督导对教育质量和教育发展方向起着保证和导向作用，其根本目标是保障并促进学校的科学发展。然而在我国及很多西方国家，教育督导主要以中小学为对象，对高校的督导并不十分普遍，因此对民办高校的督导实践也存在不少问题。目前民办高校教育督导评价制度还存在很大的局限性，仍停留在“规范性督导评价”阶段。规范性督导评价更关注学校教育教学活动的现实价值和成果，在实际操作中侧重“鉴定性评价”，其主要目的在于增强民办高校依法办学意识，不断规范办学行为，提高教育质量。这种方式在规范民办高校办学行为、推动学校软硬件达标等工作中发挥了很大作用，但在关注学校潜在发展价值和能力、指导学校主动发展方面还有很多欠缺。对于民办高校而言，“规范性督导评价”是必要的，但也是远远不够的。这就对民办高校教育督导工作提出了更高的要求，建立能够有效促进民办高校特色建设和自主发展的教育督导评价制度，成为当前教育部门亟待解决的问题。

发展性督导评价是指运用教育督导手段，借助督导专家的力量，推动民办高校凝练办学特色，形成核心竞争力，不断提高教育教学质量，实现学校的可持续发展。相比规范性督导评价以“督”为主的功能而言，发展性督导评价“导”的功能更加突出。近年来关于发展性教育督导的理论研究和实践研究逐渐增多。上海、北京等地区在学校发展性教育督导实践方面进行了探索和实践，并取得了一定的成果，对学校发展起到了很好的促进作用。我们对民办高校管理者的实证调查访谈中得知，民办高校不反对规范性督导，但也很期待发展性督导。可以说，基于民办高校的现实发展需要以及合理的理论框架构建一套完整的评价指标体系，在此基础上对民办高校进行发展性督导，已经成为一种比较迫切的现实需求。

二、构建民办高校发展性督导评价指标体系的理论框架

与公办高校相比，我国民办高校有其自身的优势，例如有比较充分的办学自主权，可自行决定其办学方向，在专业设置、人事管理方面享有更大的自主决策权，办学经费使用更有效率等。但另一方面，由于市场发育的缺陷和政策的不完善，以及发展时间较短、管理经验不足等诸多方面的原因，民办高校在办学特色、自身发展等方面存在着很多问题。这些问题包括：第一，面临来自公立高校的挑战，办学特色的竞争力不强。由于历史、现实政策等诸多原因，民办高校在办学实力、教育水平、社会声誉等方面很难与公办高校抗衡，在吸引足够优秀生源方面处于天然劣势。部分民办高校存在专业设置盲目迎合市场需求、变化过快，定位及发展目标与公立高校趋同等现象，与公办高校的比较优势逐渐丧失，需要在办学定位、社会角色、办学特色等方面做更多的努力。第二，办学资源有限，整体办学质量不高。国家政策支持力度不够、办学经费不足、师资队伍不够稳定等等，都是困扰民办高校的重要问题。第三，办学不规范现象还比较普遍，治理、管理机制和文化有待优化。部分民办高校在发展过程中过分追求经济利益，忽略了教育的公益性和社会效益，导致办学行为中存在种种不够规范的现象。这些问题给民办高校带来的挑战实际上可以概括为两个问题：生存问题和发展问题。在维持生存的基础上实现可持续发展，是当前民办高校最重要的两个办学目标。帮助民办高校实现这两个办学目标，就是发展性督导评价的核心追求。

基于此，我们将民办高校发展性督导评价指标分为两个方面的内容，即引导民办高校应对迫切的生存问题的指标——生存性指标，以及引导民办高校实现可持续发展的指标——发展性指标。

（一）生存性指标

确定生存性指标的目的在于指导民办高校如何应对挑战，获得生存。对于民办高校来说，生存问题在很大程度上是生源问题。在高等教育适龄人口数量整体下降的大背景下，民办高校的生源危机问题日益凸显，大多数民办高校都面临着生源问题。民办高校的主要办学经费来源就是学费，没有足够的生源，民办高校就难以获得必要的办学经费，会直接影响其生存。民办高校吸引生源的能力一方面取决于我国高等教育适龄人口的绝对数量，另一方面取决于其专业设置、人才培养质量、学生就业状况等方面的竞争力。在专业设置上，民办高校应定位在为当地国民经济发展服务上，设置急需的、适口对路的专业，并形成专业特色。［2］也就是说，要应对生源危机，民办高校必须凝练专业特色，打造优势专业，不断提高人才培养质量，进而使学生拥有较好的就业前景。因此，我们将专业设置、教育教学质量、招生策略、就业与毕业生发展作为生存性指标。

（二）发展性指标

确定发展性指标的目的在于引导民办高校在生存的基础上实现可持续发展。邬大光教授提出，我国民办高校发展与当地经济发展水平、当地公办高校的强弱均不构成直接关系，民办高校持续发展的关键在于创办特色。办学特色是民办高校的核心竞争力，民办高校必须扬长避短、发挥优势，面向社会人才需求，走特色发展之路，为社会培养具有较强就业竞争力的应用型人才。别敦荣教授认为，民办高校的发展模式还比较传统和落后，是提升其办学水平的最大障碍。民办高校应该转到一种精细化的、高水平的发展形态上去，包括在办学规模上找到规模与效益的平衡点，在专业发展上逐步稳定现有专业并科学发展优势专业，在教师队伍建设上注重师资培养，在内涵与文化上不断提炼、积淀并形成优良的办学传统。［3］对任何一所高校而言，要在生存的基础上实现可持续发展，必须具备如下几个方面的条件：首先，有准确的定位和清晰的、获得校内群体广泛认同的办学理念；其次，建立有效的治理结构和管理制度；再次，重视战略管理，董事会和管理层有强烈的战略管理意识，并能够制定、采取切实可行的战略规划；最后，注重培育学校文化，包括物质文化和精神文化。因此，本文将办学理念和定位、战略管理、管理效率、学校文化建设作为发展性指标。

三、民办高校发展性督导评价指标体系

依据民办高校发展性督导的个性化原则、自主性原则、宏观性与微观性相结合的原则、可操作性原则，我们在分析民办高校发展性督导评价概念框架、听取专家意见和调研访谈的基础上，确定了民办高校发展性督导评价指标体系的8个一级指标、19个二级指标和39个监测要素（见表1）。

表1：民办高校发展性督导评价指标体系

民办高校发展性督导评价指标体系中，生存性指标包括专业设置、教育教学质量、招生策略、就业与毕业生发展4个一级指标。其中，专业设置重点强调优势专业数量、规模、比例及培育方案的合理性；教育教学质量侧重教学督导及学生满意度的实施效果；招生策略重点督导生源变化趋势的分析统计、生源质量保障措施；就业与毕业生发展则重点强调就业支持服务体系、就业基本情况及毕业生发展状况。发展性指标包括办学理念和定位、战略管理、管理效率、学校文化建设4个一级指标。其中，办学理念和定位重点督导民办高校办学理念、人才培养规格定位、服务面向定位、规模定位四方面的内容；战略管理重点强调战略管理的意识和措施；管理效率重点督导教学管理和学生管理两方面的效率；学校文化建设则侧重督导学校物质文化、精神文化两方面的建设情况。

四、民办高校发展性督导评价的组织与实施

民办高校发展性督导评价指标体系是个“菜单”，它列出了民办高校可持续发展涉及的关键领域及核心要素。发展性督导评价实施效果的好坏，更多的是依靠督学的专业性；督导评价实施方案的设计，应以能够充分发挥督学“导”的功能为根本出发点。组建专业的督学队伍、设计合理的督导评价实施方案是发展性督导评价组织与实施的两个最为关键的问题。

（一）组建专业的督学队伍

督学是教育督导的重要组成部分，体现督导评价的专业性和发展性，发展性督学绝不是“你做我评”的“钦差大臣”，也不仅是“教育警察”，在更多的场合下，应是“教练”和“良师益友”。督学队伍建设应以发展性督导评价制度自身的完善为前提，逐步制定“民办高校发展性督导评价办法”，明确督学的使命、资格、权力、督导方式、考核办法等内容。具体包括：（1）实行督学资格证书制度，严格控制准入。从国际研究现状来看，英国、美国、日本等国都非常强调督学的专业性，在任职条件上，对督学的学历、资历、能力和年龄等做出了具体规定，且选拔程序极为严格，我国应引以为鉴，逐步建立和完善督学的资格、职级、标准、任用、培训和发展等制度，增强教育督导人员专业性。［4］（2）将督学的专业性权威合法化。督学在发展性督导评价中起到关键作用，应从制度上将督学的专业性权威合法化，突出其可参照性和权威性。（3）加强督学培训，实施滚动淘汰制。为了更好地督促学校在规范办学的基础上，制定清晰的发展战略规划，督学的自身素养、知识结构、分析能力和科研能力等都需要不断提高、与时俱进。要建立定期培训制度，使督学培训工作规范化、常态化，从而提高督学工作的科学性。［5］对督学资格实行滚动淘汰制，以保证督学队伍的专业权威性和发展性。

（二）设计合理的督导评价实施方案

实施方案的科学合理性将直接影响发展性督导评价的效果，应把握好如下三点：（1）发挥各民办高校自我评估的作用。自我评估是发展性督导评价的关键环节，被督导院校要对照“民办高校发展性督导评价指标体系”进行自我诊断式评估，通过梳理学校发展现状，发现自身在办学及人才培养过程中存在的问题。（2）强调发展性督学“导”的功能。发展性督学在学校发展性督导自评材料的基础上，可采取实地评估等方式对学校进行深入调查，侧重对民办高校办学过程中需要解决的重点、难点问题进行“深入诊断”，并结合学校实际对被督导院校提出诊断式评审意见。（3）注重评价结果的运用。督导机构结合各院校自评材料及督学反馈意见，形成对被督导院校的发展性督导回复意见，并以书面形式反馈至被督导院校。发展性督导回复意见应从民办高校发展需要出发，侧重于督促民办高校制定清晰的发展战略规划及目标定位，使其实现可持续发展。发展性督导评价的最终目的在于诊断问题、促进民办高校生存和可持续发展，被督导院校应认真对待评价结果、高度重视回复意见，针对自身存在的问题，结合当地经济社会发展需求及学校发展规划，制定切实可行的改进方案。督学应继续对被督导院校进行“跟踪”督导，切实推动院校发展过程中重点、难点问题的解决，促进学校健康可持续发展。

此外，在对民办高校进行发展性督导评价时，还应注意以下几点：

一是对民办高校的督导评价应强化“办学层次”意识。高等学校不像中小学，其组织结构复杂庞大、学科专业众多、办学目标多元，因此对民办高校的督导也比对中小学的督导工作更加复杂和专业。对于擅长组织中小学教育评估的政府督导部门来说，在对民办高校这样一类全新的督导对象进行评价时，需要特别强化“办学层次”意识，注重根据高等教育机构的特点组织实施督导评价，而不能将对中小学实施督导评价的经验拿来直接应用到民办高校督导评价工作上。对于专业督学来说，也应特别强化“办学层次”意识，注意根据民办高校的办学特点进行督导评价。

二是合理平衡督导评价的行政权威性和专业性。在对民办高校进行督导评价时，如何权衡行政权威性和专业性之间的关系，直接决定着督导评价的效果，也直接影响着被督导民办高校的发展。在当前教育督导体制尚缺乏足够独立性的情况下，理想中的专业性与现实中的行政权威性相比，实践操作中更容易实现的是行政权威性，专业性较之行政权威性而言必然是相对较弱的。发展性督导依赖于专业督学的指导，和规范性督导相比，有助于体现督导的专业性。但就督学本身而言，因为集专业权威与行政权威于一身，因此其专业性也必然带有一定的行政色彩。如何避免督学以行政权威代替专业指导，是对民办高校实施发展性督导时需要事先思考的问题。

三是发展性督导要与社会评估形成合力，共同维护民办高校的生存与发展。发展性督导是民办高校外部治理机制的一个重要组成部分，但它对民办高校发展有多大的促进作用不能完全由自己决定，而是需要来自社会的认证与评估。“只有将政府的民办高校督导制度与开展民办高校社会评估工作有效结合起来，才能更有利于民办高校既解决当前生存问题又着眼于长远的发展。”［6］

四是对民办高校的发展性督导应该形式多样，不拘一格。对民办高校的发展性督导除了要实施评价外，还旨在追求实效，这就要求督导机构和督导人员采取形式多样的督导形式，将综合督导与专项督导、定期督导与不定期督导有机结合起来，以取得切实的督导效果。

［1］王庆如.民办高校办学水平提升策略研究［D］.西安：陕西师范大学，2012：1.

［2］周江林.关于我国民办高校可持续发展研究之研究［J］.浙江树人大学学报，2014，（1）：17-26.

［3］别敦荣.民办高校转型发展的思考［J］.大学（学术版），2014，（2）：13-19.

［4］徐赐宁，王艺.探索适应新形势的高校督导制度［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2002，（3）：137-140.

［5］张清宇，苏君阳.督学责任区建设中的问题与改进路径［J］.现代教育管理，2016，（1）：64.

［6］方铭琳.完善民办高校督导评估制度的思考［J］.大学·研究与评价，2008，（5）：15-19.

（责任编辑：徐治中；责任校对：李作章）

The Construction and Implementation of Development Supervisory Evaluation System of Private Colleges and Universities

WANG Zhanrui，SONGWei，QIShuyu

（Beijing University of Technology，Beijing100124）

Developmental supervision is beneficial to enhance sound development of private colleges and universities.As an important tool of developmental supervision,the developmental supervision indicator system should take survival indicators and development indicators as its two major categories.Effective implementation of the developmental supervision also depends on the professional guidance of supervisitors,the rational design of supervisory plan and variety of supervision forms.

private universities；development supervision；evaluation index system

G648.7

A

1674-5485（2016）07-0052-05

①北京市教委下达项目“北京市民办高校督导评价和工具研究”（PXM 2014_014204_000059）。

王绽蕊（1973-），女，河南清丰人，北京工业大学高等教育研究所研究员，博士，主要从事大学治理、比较教育研究；宋微（1982-），女，河北保定人，北京工业大学高等教育研究所实验师，硕士，主要从事高等教育管理、大学评价研究；齐书宇（1984-），女，安徽淮南人，北京工业大学高等教育研究所助理研究员，博士，主要从事工程教育、教育管理研究。