刍论“为官不为”的发生机理与治理之策

董飞

摘要：继反腐败斗争取得阶段性重要成果，治理“为官不为”也提上政府日程。面对既要减少腐败存量又要遏制官员不作为增量的新形势，寻找治理“为官不为”现象的新路径就显得很有必要。分析“为官不为”的发生机理，主要是主观上责任认识不到位、制度和机制不健全、从严治吏新举措所形成的政治新常态以及来自群众和媒体的外部压力。治理“为官不为”现象，社会基础方面，应注重培养公共精神；制度环境方面，要堵塞公务员权责界定的制度漏洞；治理结构上，要强化人事行政管理机制；资源配置上，要进一步完善监督机制。

关键词：“为官不为”；发生机理；从严治吏；“为官有为”

中图分类号：D630.9文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0054-04

党的十八大以来，我国经济走向了稳增长、调结构、促改革的新常态，政治走向反腐败、讲规矩、履责任、重法治的新格局，从严治吏的常态化对于“为官乱为”的现象产生一定的震慑效果，腐败违法现象得以纠偏并开始回归正途。然而由一种倾向倒向另一种倾向的现象也以一种隐性的方式上演，“无过便是功”的为官之道又开始盛行，“为官不为”成为当下维持公共管理责任的一个现实挑战。2016年1月18日，习近平主席在省部级领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为。”习近平还强调：“这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫……对这个问题，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决。”[1]

一、 “为官不为”的内涵及其发生机理

（一）“为官不为”的内涵和分类

所谓“为官不为”，指的是领导干部不能有效履职，在其岗位上未能有所作为，或者其行政过程与领导者的岗位标准之间存在较大落差。中国古代法律将官员的行政不作为清楚地定义为“令曰为而勿为之”。[1]我们可以从动因、效率和效果三个维度来理解这种不完全、不及时、不有效履职履责的现象。从动因上来讲，“为官不为”泛指干部消极履职的状态，在其岗位上未能有所作为，对依法、依规、依纪、依责、依照客观条件应该履行的职责没有认真履行的行为，包含不作为、慢作为、无作为、乱作为等；从行为过程来看，是指行政主体负有某种作为法定义务且具有作为之可能性，而在程序上逾期不为的行为，其实质是行政主体消极地放弃行政权力的一种违法行为；[1]从造成的结果来说，泛指不能有效履职，行为最终指向并非设定的运行目标，与领导者的岗位标准之间存在较大落差。[2]

已有的关于“为官不为”的分类，主要从以下几个方面加以概括：

1.描述不作为的官员类型角度。例如将不作为的官员划分为： “混官”“庸官”“懒官”“娇官”“病官”；“打盹型”——精神萎靡不振、遇事装聋作哑，“木偶型 ”——工作不推不动甚至推而不动，“太极型”——有问题左躲右闪、遇矛盾上推下卸，比划型”——用会议贯彻会议、以文件落实文件，“ 说唱型 ”——动口不动手、务虚不务实；[3]居 功 不 为型、无利不为型、无胆不为型、激励缺乏型；碌碌无为、得过且过、无所作为的“太平干部”，守摊子、混日子、跑门子、乱班子的“四子干部”，不作为、不想为、不敢为的“三不干部”，对上搞政绩工程、对下搞形式主义、对己搞奢靡之风的“三搞干部”，权力观错位、群众观错位、利益观错位的“三错位干部”。

2.考察官员的不作为类型角度。如将“为官不为”概括为：不作为（推诿、倦怠、无能）、假作为（造假、作秀等）和慢作为（拖拉、散漫等）；不愿为（懒政、庸政），不会为（本领恐慌），不敢为（明哲保身）；[4]上有政策下有对策、工作不落实，守摊子混日子、工作不担责，“门好进、脸好看、事不办”，服务不主动；[5]“慢作为”（推诿拖延、效率低下）、“庸作为”（把关不严、监管不力）、“懒作为”（消极怠工、纪律松弛、敷衍塞责）。

3.此外，有从法律的角度考查行政立法领域中的不作为、行政执法领域中的不作为以及行政复议和应诉当中的不作为。[6]还有从党政正职干部、副职干部和中层以下干部等不同级别官员的不作为表现来把握这一概念的。

（二）“为官不为”的发生机理

为官不为的发生，一方面取决于一个社会的政治气候和环境以及公职人员的态度和修养，正如狄马克（MarkallE·Dimock）所言：“如果行政者是来自一个尊重公共利益和诚实的社会环境，则他们大多数必然是有公益心和诚实感的，假如缺乏这种环境背景，那就难以对他们做这种期望。”另一方面，对于整个政府体系而言，在于旨在促使和加强行政责任实现的诸多方法和措施的缺失。[7]为了呈现“为官不为”的发生机制，我们可以依据吉伯特的责任机制框架，勾勒出表1，从干部个体、干部管理体系、政治生态、社会背景四个角度对“为官不为”的内在根源、发生机理进行分析。

表1“为官不为”发生机制内部外部正式的行政控制制度、机制缺失从严治党背景非正式的官员观念、职业道德和伦理公民、媒体舆论压力1.根本原因：主观责任的认识不到位。主观责任意指忠诚、良心以及认同。其来自官员对责任的感受和信赖，强调我们之所以去做某事，乃是源于内在的驱动力。“为官不为”现象深刻地暴露出某些领导干部的宗旨意识、党性观念、进取精神退化，具体表现在：

官员公仆思想和服务意识越位，认为个人有成就，才是有作为。官本位的思想以超常的历史惯性，使得仕途腾达才是功成名就的思想残存至今。表现在工作中，即为了一己私利，有选择地作为，对那些容易引起上级领导关注和重视的事项优先办理，对那些有利于个人升迁的显性政绩谋划思筹，而对那些需要长期投入精力的潜在政绩充耳不闻，对那些群众关切的公共服务事项视若不见。[8]“为官不为”者心无人民，固守“不犯错误不能下，下了必是犯错误”的陈旧观念，缺乏执政为民的思想情感。少数领导干部习惯“当官做老爷”，只看重“官位”，不注重“作为”，只为己做官，不为民办事。这都是缘于没有真正解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题。

官员政绩观的错位，认为GDP提高，才是有作为。观念是行为的先导，为官者的发展观，决定着干事创业的立场、观点、方法和成效。我们过去以牺牲环境为代价保持经济一枝独秀的发展观，使得今天仍有部分官员认为环保和发展是对立的，导致不作为的问题。如图1所示，官员要有所作为，就必须解决经济和发展之间的矛盾，思考如何推动发展从第二象限、第四象限进入第一象限，更不要掉在第三象限。这归根到底是要解决好官员思想上对待“为谁干事、怎么干事”和“追求什么政绩、如何追求政绩”等问题的态度。

图1官员政治信心的缺位，认为即使有作为也是无作为。受经历、学历、年龄等条件的限制，部分“天花板”干部和退居“二线”的官员，认为自己晋升无望，从而出现职业倦怠、行为懈怠、自由散漫甚至抓紧机会贪污腐败等心态。思想上松一寸，行动上就会散一尺，这种得过且过、不思进取的心理，又必然产生“为官不为”的工作态度。现实中听任这样的干部摆老资格、“为官不为”，可能引发其他干部效仿，破坏整个政治生态环境。这都是对“当官为了什么，做官干了什么，离任留了什么”缺乏深刻理解造成的。

2.主要原因：制度和机制不健全。首先，制度的碎片化问题已经凸显。理想的制度设计是制度边界趋向于零，那些制度建设相对完备的国家的实践经验也证明，如果制度安排合理有效，人们遵守制度规则比采取其他机会主义的行为能够获得更多的利益；相反，如果违背制度，试图采取一些投机行为以获得更大利益，往往意味着会冒更多的风险和付出更大的代价。目前，我国正处于经济转型、社会转轨的关键时期，许多领域的制度边界不够清晰，甚至还处于“真空”“断档”状态。此外，由于我国地域广大、地区发展不平衡，制度设计难以做到精细化，往往原则性的规定多，操作性的具体规定少，这也造成了制度边界的“灰色地带”。例如，尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》等都涉及对公务人员和党政领导干部的测评，却并没有制定针对“为官不为”进行测评的专门制度。其次，机制运行的形式化问题亟待解决。（1）新陈代谢机制不完备。党章第36条规定：党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。然而现实中虽然对官员进行开除和惩戒是有可能的，但也是相当困难的。领导干部一旦升迁到一定行政级别，除非出现严重违法违纪行为，其行政级别不会下降，要么平调要么升迁，没有清退机制。即使是实行官员问责制之后，被问责的官员常常也只是被暂时调离岗位，行政级别不变，过几年还可以复出，担任同级别的领导职务。人事制度的保护性质，使得公务员的退出机制中形成能进不能出的政治潜规，从而鼓励了公职人员的不作为。（2）激励-保健机制不科学。激励保健机制的良好运行，直接关系到公务员队伍的稳定、优化、高效和廉洁。对于绝大多数领导干部而言，工资福利制度、职务晋升制度、政绩考核制度等与个人工作待遇和利益保障有关的制度，都可以成为干事创业的动力之源。然而考核作为公务员任用和奖惩的基础，作为增资晋职的依据，有关的规定缺乏科学性和严密性，从而使这一机制效力锐减。表现在程序性的年度考核、定性的考核标准、笼统的考核指标以及上下参评和公众民主测评的主观化评价，使得干部各自的岗位特征、努力程度和实际业绩难以体现出来，最终导致测评结果流于形式，简单粗放地分“ 优秀”“ 称职”“ 不称职”三个等级，“为官不为”照端“铁饭碗”。（3）行为调控机制不完善。首先权责界定模糊不清。大多数单位和部门推行岗位责任制的工作以及落实《国家公务员暂行条例》职位分类管理中要求——设置职位，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为公务员录用、考核、培训、晋升等的依据——的工作实质上大多还处于虚设或停止状态。机关工作人员中的三个“三分之一”现象仍然较为突出，即三分之一的干部工作很忙很累，三分之一的干部工作量正常，三分之一的干部工作量不到位。究其原因，现行的干部人事管理主要还是编制管理，而不是岗位管理，即没有具体规定每一个岗位的职责范围、职责方式以及处理违规工作所导致不良后果的方式，部门内部的岗位之间分工不清、职权重叠、责任交叉，导致推诿扯皮，该办不办，使“为官不为”者有机可乘。 其次监督主体不够健全。针对各级领导干部，由于上级监督“太远”、同级监督“太软”、下级监督“太难”，因而成了党内监督中的薄弱环节，甚至成了党内监督中的“禁区”和“盲点”。 再次问责惩戒力度软化。目前“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的情况依然普遍存在，现有制度对于那些安于现状、不思进取、得过且过的“隐性失职”行为，责任归属不清晰；对不作为所造成的损失甚至是严重后果，往往是考而无据。此外问责只重有错追查，忽视无形不作为的追责，这也给了干部可乘之机。这就使得司法机关在责任追究中力不从心，社会力量在责任追究中乏力和缺失等，有效的、多元化的治庸责任追究体系还远未形成，最终导致重权力轻责任、重态度轻处罚、重过错处罚，轻无作为处罚的严重后果。

3.直接原因：从严治吏系列新举措所形成的政治新生态。党的十八大以来，随着以聚焦反对“四风”、解决突出问题为主线的党的群众路线教育实践活动的深入开展，以及中央“八项规定”的严格实施，禁令频频之下，从严治党、从严治吏正成为党员队伍建设的常态，“三严三实”专题教育等一系列活动，也产生了广泛、强大、持续的效应，一些党员干部产生了“为官不易”的感慨。事实上，“为官不为”问题由来已久，但在当前强力反腐与狠抓作风建设的特定背景之下，这一问题显得更为突出。进入经济新常态，我国处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的背景之下，发展模式、社会环境、思维观念都在升级更新，面对深化改革、调整结构、转变方式等新任务，党员干部面临的行政履职环境也不同以往。新的规章制度日益规范，但旧的行政文化尚未消亡，原有的工作思路、方法在现实世界中不断受到挑战和质疑。 面对艰巨繁重的改革发展任务，面对深水期愈加复杂的各种利益纠葛，面对国家治理现代化日渐严格的能力要求，“为官不易”的感慨迅速转变成“为官不为”的工作惰性，避事避责的为官哲学又再次流行为做官之道，悄然蔓延。

4.重要原因：来自群众和媒体的外部压力。公民和媒体公开举报一些问题官员，公众的积极参与和各地纪检部门的积极回应，使得反腐败斗争取得显著成效，也正是受此激励，人民群众参与对官员监督的政治热情得到激发。但同时必须看到，每当有“大老虎”落马或恶性负面事件时，部分新闻媒体为吸引眼球，特意高度聚焦、过度解读，一些别有用心的人利用一些问题激化或放大“官民”矛盾，故意引导网民推波助澜。当分散的、个别的议论引起人们普遍关注，经过传播而形成社会舆论时，便代表着众多人的看法和意志，对社会生活产生重要的影响。而这种公众理性和非理性的严密监督和评判让政府工作面临着巨大的压力。官员处在一种对官僚持强烈批评态度的氛围中时，容易感到遭受排挤，负面舆论和恶意炒作使得官员容易产生避事避责的自我保护意识，从而趋向于认同、附和“为官不为”这一消极思想。

二 、“为官不为”的治理之策

如何保证官员为官有为、真正捍卫公共利益，成为政府面临的一项重大挑战。系统探讨为官不为的治理之策，内部要有从事公共事务的内驱力，要强调领导干部自身修养，从主观上根除懒政怠政的思想根源；外部要有积极政策的牵引，要完善相关制度，注重从客观上规范掌握公共权力者的行为；更要优化执政环境，最大限度地发挥政治生态的濡染、净化和引导等积极作用。习近平指出：“对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，让广大干部安心、安身、安业，推动广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当。”梳理破解“为官不为”，走向“为官有为”的路径，我们可以依据威廉姆森的社会分析层次理论，明确每种路径的优先次序，见表2。

表2williamson四层次社会分析层次变化频率目的 第一层次社会基础：非社会制度（风俗，传统，习惯，道德，宗教）102 to 103 无法计算获知的，自发地生产第二层次制度环境：（产权，政体，司法，行政）10 to 102制定正确的制度环境，取得一阶的效率第三层次治理结构：契约（根据交易安排治理机构）1 to 10设计正确的治理结构，取得二阶的效率第四层次资源配置：（价格和数量，激励机制）持续不断实现边际最优，取得三阶效率（一）社会基础：培养公共精神

公共精神是公共行政的灵魂。公共行政是包含决策和行动的现实世界，但公共行政的理论和实践从来都不仅仅是技术的或者管理的问题，其更暗含着一个充满哲学、价值和道德准则的抽象世界，即公共精神。正如弗雷德里克森所言：对于个人而言，公共行政的精神就是对公共服务的要求与公共组织及其工作有效运转的一种深厚与持久的承诺……公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导，我们称之为“乐善好施”。它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱，也意味着一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民的需要的承诺。它涉及到领导干部对公共事务治理，以及对公共利益分配过程中的信念、价值和习惯。它既包括领导干部的职业道德和职业操守，也包括对公共利益和个人利益的基本判断。[9]事实上，官员必须既是道德的思考者，又是道德的实践者。因为实践经验已经表明，领导干部职业道德与工作绩效之间存在着显著的正相关关系，职业道德水平较高的领导干部，工作绩效相应处于较高水平。因此，在领导干部职业发展过程中，应当重视领导干部公共精神的自我教化和培养，不断巩固和强化公共精神对领导干部职业群体的激励作用。如强化对官员的行政伦理教育，增强其履职行权过程中的自觉自律精神，着力激发干部的内生动力，让为官者立志有为，始终牢固树立“当官须为民、为官须有为”“当官与发财应当两道”“干部的价值就在于担当”“不干事也是腐败”等理念，从思想深处形成自觉抵制“为官不为”的免疫力。

（二）制度环境：堵塞公务员权责界定的制度漏洞

健全的制度环境，可以取得治理“为官不为”的一定效果。通过健全制度，能够实现常态化和持久化治庸。一个道德人格远没到达绝对利他的完美境地的官员，必然要根据外部强制性制度规范所设立的个体行为选择空间，在充分权衡行为选择的后果之后做出自己最终的选择。西方国家加强公务员道德建设的一个重要方面，就是通过制定一系列公务员法规、条例和道德法典，对公务员的职业道德与行为规范进行约束，以促使其养成高标准的个人行为习惯。因此要降低“为官不为”出现的可能性，还必须把精力和工作重点放在堵塞制度漏洞上。而岗位责任制是采用行政立法的手段或以规章制度的形式确立每个岗位（职位）、每个工作人员应负的责任和应有的权限，并按照规定的内容和标准进行考核与奖励的一种行政管理制度。其核心是在人事管理上实现从“人本控制”到“岗本控制”的转换。只有坚持把建立和实行各级机关岗位责任制度切实作为国家机关建设的一项重要制度，才能从根本解决“为官不为”的问题。因此，要进一步厘权、清权、确权、配权、晒权，按照权力归属列出“权责清单”，厘清各级机关党与政、正与副、集体与个人、不同层级之间的责任边界，明确责任内容，形成科学有序、清晰无缝的可监察、可考核、可追责的干部责任链条，堵住平级之间横向扯皮的漏洞，填平层级之间的纵向推诿真空，以此来倒逼干部必须有所为、有所不为。领导干部的岗位职责应当明确工作属性、工作责任、工作权力和工作绩效标准；应当完备，不留下空白空间；应当科学分类，不留下交叉重叠空间；应当清晰，不留下模糊空间；应当尽可能量化，不留下主观解释空间。严格落实干部人事工作中推行的“三定方案”，做到定人定岗、定岗定责、定责问责，以解决权大责小、有权无责、责任不清、责任死角等问题。

（三）治理结构：强化人事的行政管理机制

1.健全新陈代谢机制。公务员队伍的新陈代谢机制要打开。构建能上能下的机制，既是领导干部管理机制的完善，更是对领导干部履职尽责的约束。因此要加强对干部人事制度的执行力，建立能进能出、能上能下的干部人事流动机制。对政治上不守规矩、经济上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在的领导干部，要坚决进行降职、降级或调离现任职务处置。2015年6月，《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》的出台，直指“为官不正、为官不为、为官乱为”等问题，正是要改变长期存在的官员只升不降的职业发展轨迹。此外，重视岗位职务培训，提高履职能力。要解决“本领恐慌”、信心不足、胆气不足问题，就要加强业务素质教育，提高再学习的能力和主动性。习近平指出：“要加强对干部的教育培训，针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、政策培训、科技培训、管理培训、法规培训，突出针对性和实效性，从而增加兴奋点、消除困惑点，增强工作责任感和使命感，增强适应新形势新任务的信心和能力。”[10]通过强化业务知识培训、加强业务经验交流，尤其是新科技知识的普及教育，来提高干部的执政能力。

2.科学设置激励-考核机制。要建立科学的履职考核长效机制，构建激浊扬清、优胜劣汰的政绩考核体系。要进一步科学设置考核指标体系，以个性、反向、动态考核指标为主，实现考核指标正向与反向、共性与个性、静态与动态的有机结合。进一步改善考评方式方法，改变以前“不提拔不考核、不到年底不考核”的传统做法，逐步实现日常考核、分项考核和年度考核的有机统一，下级参评、群众评价和同级互评、上级主评的有机结合。此外还要将考核结果与薪酬挂钩、与干部考核选拔任用机制相结合，让 “为官不为”者不仅做不了“官”，更不会被提拔。建立健全稳定灵活的薪酬激励机制，优化工资结构，着力解决干好干坏、干多干少一个样的大锅饭现象，探索建立以实绩考核为基础的弹性工资制，适度拉开薪酬距离。

3.强化行为调控机制。 “为官不为”行为之所以屡禁不止、屡治不息，一定程度上还是查处和问责力度不大、震慑力不够强所致。当前，很多“为官不为”行为穿上了“隐身衣”、戴上了“保护罩”，必须进一步严明政治纪律和政治规矩，一旦发现“为官不为”行为，坚决严肃处理，保持高压态势，建立导向鲜明的奖惩机制，让不作为者受到问责和惩戒。要抓一批典型案例，把纪律和规矩挺在前面，让“不为”者受到惩戒，把为官动机不纯者坚决清理出党员干部队伍，及时调整“在岗不在干、在干不在行”的干部， 严肃问责，保持震慑力，使党员干部无时无刻不敢懈怠、不敢失责。

（四）资源配置：完善监督机制

完善干部监督机制，就要建立健全党委、政府、人大、政协、新闻媒体，尤其是社会公众对干部的监督，形成开放式、全方位的监督机制。只有织密群众监督之网，将效能考评、作风评判的大权交给群众，充分发挥公民参与对公权力的监督作用，开启全天候“探照灯”，才能让不作为的官员无处藏身。如环保法的重要配套规范——《环境保护公众参与办法》提出，公民、法人和其他组织对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督。对于政府部门及环保主管部门不依法履行职责的、发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，都可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径，向环境保护主管部门举报。但是，公民参与发挥积极作用有必要的前提，那就是引导其理性的而不是盲目的分析和判断、有序的而不是无序的参与。

结语

有勤无廉，政失之于公；有廉无勤，政失之于慵。今天，中国正处在通往民族伟大复兴的重要节点上，加强对“为官不为”现象的治理，加大治庸治懒力度，及时调整不胜任不称职干部，真正让干部不敢懈怠、不敢渎职显得很有必要。而随着政府治理“为官不为”、激励“奋发有为”系列举措的实施，必将使官员在其位谋其政干其事，将履职“内化于心”“外化于行”“固化于制” ，并朝着愿为、会为、敢为、能为、善为的方向发展，最终实现新常态下的新作为。

参考文献：

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[7]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000，（2）.

[8]贾博.治理“为官不为”如何取得切实成效[J].领导科学，2015，（31）.

[9]弗雷德里克森.公共管理的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2010∶266.

[10]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N].人民日报，2016-05-10.

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