英国养老保险制度市场化改革的经验与启示

陈倩

[内容摘要]本文运用制度变迁理论，对英国养老保险制度市场化改革的具体措施及客观成效进行了评析。英国通过引入市场竞争机制，将融资方式从现收现付转变为基金积累模式，投资方式从政府垄断转变为私人基金公司分散性管理，逐步建立了多支柱和市场化的养老保险体系。借鉴英国经验，我国应建立养老基金多方筹资模式、构筑多层次三支柱结构，健全政府多元化监管监督机制和优化基金投资结构，扎实推进中国养老保险制度的良性持续发展。

[关键词]养老保险制度；市场化改革；制度变迁理论

英国是世界上较早建立现代社会保障制度的国家，也是现代养老保险制度比较完善的国家。本文选择英国养老保险制度市场化改革的原因及成效进行研究分析，积极吸取和借鉴英国养老保险制度市场化改革的经验与教训，对完善与健全我国的养老保险制度、构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

一、研究综述

（一）国内研究综述

在我国学术界，对养老保险制度的研究比较多，但是对具体养老保险市场化改革的主导因素及成效研究进行得还不是很深人。

1.国内对英国养老保险制度的研究。我国对福利领域研究起步很晚，且起步的时候正逢福利国家深陷危机之际，所以一般研究的注意力放在对养老保险制度的发展经验和教训的分析、总结方面。国内对英国福利制度研究的专题著作主要有陈晓律的《英国福利制度的由来和发展》，该书主要侧重从史学角度对英国福利制度的演变进行考察；此外，孙炳耀主编的《当代英国瑞典社会保障制度》以及丁建定的《英国社会保障制度的发展》，从社会学角度研究了英国养老保险制度的结构。

国内对英国养老保险制度研究的文章主要包括：钱乘旦的《寻求社会的“公正”——20世纪英国贫富问题及福利制度的演进》，该文陈述和分析了英国福利制度的演变过程；姜守明的《英国前工业社会的贫困问题与社会控制》，探讨了英国前工业社会的贫困问题，认为贫困的扩大迫使统治者从以惩罚为主的社会控制政策开始向惩罚与救济并重的社会政策转变；姜南的《英国福利制度的演变及其调整作用》，该文对福利调控手段在英国的形成和发展做了描述，指出福利制度对社会问题和经济利益进行调节和控制，在缓和社会矛盾、维持社会和经济正常运行方面有重要的作用。这些文章从社会学、史学、经济学等角度论述了英国的社会保障制度。

2.国内对英国养老保险制度市场化改革的研究。我国学界关于英国养老保险制度市场化改革的主导因素分析及评析较少，多为二手资料，学者的研究通常是解读、对比并提出自我认知。国内只有少数学者对英国养老制度市场化改革进行过详细介绍与评述，总体而言，养老制度市场化改革问题的研究尚不系统。胡云超在《英国社会养老制度改革研究》中介绍了英国养老制度的发展，详细介绍了英国的养老金计划。刘敏在《英国养老保险制度市场化改革及其启示》中考察了英国养老制度改革的背景和改革的进程，总结了英国养老制度改革中收缩公共养老金责任，加强个人在养老保险制度中的作用。此外，董溯战的《英国社会保障制度中国家、市场与社会作用之比较研究》和曹永森的《国家、市场与社会作用之比较研究——以英国社会保障制度为例》，两者都提出了英国养老保险制度市场化改革对中国改革具有的借鉴元素。

（二）国外研究综述

养老保险制度问题是福利制度研究中一个重要内容，西方发达国家学术界对养老保险问题的研究历史较长、积累较多。由于西方国家老龄化问题的严重和养老制度危机的加剧，英国对于养老保险政策领域的研究已比较成熟。齐格蒙特·鲍曼在《全球化：人类的后果》一书中详细分析了全球化对经济、政治、社会结构的影响，并指出资本的高度流动性、人才的流动性使得福利国家运行的基础遭到破坏，国家社会保障能力逐渐削弱，养老保险制度需要做出变革；威廉姆森的《养老保险比较分析》着重在各国不同背景及历史传统下对各国养老保险制度的差异进行了比较分析；罗伯特·霍尔茨曼、理查德·欣茨在《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》中对养老保险制度改革的基本框架进行了介绍，并描述了养老保险制度改革在制度设计和具体实施中面临的压力、全球化的挑战和机遇等问题。Rein从政治经济学角度重新思考了福利国家制度；Franco对英国养老金制度的改革做了反思与评价；Alex的《六国养老金制度改革》分析了发达国家的养老保险制度改革历程；Olivia从经济行为主义角度出发研究了养老保险制度的设计与结构，并且对养老保险制度面临的风险与退休收入保障做了详尽的研究。

二、英国养老保险制度市场化改革的背景分析

（一）理论渊源

制度变迁理论为英国市场化改革提供了理论依据。制度变迁理论认为制度是社会博弈的规则。诺思的制度变迁理论将产权理论与国家理论结合起来，认为国家并不是“中立”的，国家决定产权结构并且最终要对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责。

国家理论解释了国家如何制定制度和产权结构，并且最终要对经济的发展情况和百姓的福祉负责。英国养老保险制度经历了高福利的发展演变过程后，发现传统福利制度难以为继，这是英国养老保险市场化改革的重要原因。

产权理论可以为制度变迁的经济因素分析提供依据。产权理论认为国家期望得到最大的“潜在利润”，因为生产中规模经济的要求以及实现外部性内在化、降低交易成本以及经济组织的必要性，才导致了新制度的形成，这就是制度变迁的内在经济因素，即国内经济背景。此外，制度的变迁也因为国际因素的多样性出现了有的国家制度变迁可以加速发展，而在有的国家制度变迁则长期停滞不发展的情况，这就是制度改革的国际经济背景。

（二）英国养老保险制度市场化改革的国际经济背景

从国际背景看，随着经济全球化的发展，世界各国都卷入了贸易自由化、生产国际化、金融全球化的浪潮中。全球化的背景使得各国不得不面对养老保险体制需要改革的局面，从而开始探索市场化改革的步伐。

1.贸易自由化要求降低社会保障成本。社会福利支出的增加是以高税收作为基础和前提的，然而高税收就必然导致生产的高成本、劳动力的高成本和企业利润的降低，从而影响企业贸易自由化、发展新技术和扩大投资的积极性。

2.生产国际化要求劳动力的自由流动。传统以现收现付制为基础的养老保险制度限制了劳动力在国内和国际的自由流动。随着生产国际化步伐的加快，英国需要放宽和减少对经济活动的限制，以充分发挥市场的力量与作用，进行养老保险制度的市场化改革。

3.经济全球化要求英国提高国际竞争力。资本在全球市场上自由流动，寻求最佳利润衍生点，寻求最佳发展国家。要想提高国际竞争力，就必须降低生产与劳动成本，包括削减福利待遇、压缩公共赤字、激活劳动力市场，而要实施这些措施，就必须进行养老保险制度的市场化改革。

（三）英国养老保险制度市场化改革的国内经济背景

从英国国内经济背景分析，经济增长缓慢、投资回报率低，从而引发的财政和债务危机是养老保险制度改革市场化的内部动因。

1.财政和债务危机是改革的内部动因。贫富差距严重，经济增长缓慢带来了大规模失业。英国福利国家模式使得国家财政不堪重负，失业水平居高不下，数百万家庭陷入贫困。英国国家统计局2016年1月的数据显示，英国失业人数在168万左右，失业率维持在5.1%，工资增长相当低迷。失业人口的增加不仅减少了国家税收收入，同时也增加了社会福利的支出，财政负担日益加重，出现了巨大的“财政黑洞”。经济的衰退与社会保障支出的激增这个双重难题使得英国出现了一系列的社会问题：社会开支的增长率超过了国民经济的增长率，财政赤字严重；福利制度对公众收入的调节作用较大程度地降低了劳动者的工作积极性，削弱了企业的竞争力。养老保险制度引起的财政和债务双重危机给国家造成了严重困扰，在这种形势下，促使英国政府进行养老保险制度的市场化改革。

2.寻求经济发展突破口是改革的直接推动力。英国是高税收、高福利的国家，然而英国社会保障制度的盲目扩张加剧了社会保障的危机，也严重影响了经济的长远健康发展。福利制度的发展有刚性特征，英国养老负担不断增加，与工资一样具有刚性特征的社会保障给付水平上升后就很难下降。福利期望的不断提高、失业人口的增加，造成了社会福利支出的急剧攀升，加剧了经济发展的负担。

3.人口老龄化对养老保险体制提出挑战。英国人口老龄化对养老保险体制提出了严峻的挑战。英国1930年进入人口老龄化阶段。世界银行提供的数据显示，2010年，英国65岁及以上人口占总人口的比重为17%，2030年将达到23%。在代际供养制下，老年供养比不断上升，以支定收的现收现付制养老保险制度面临着很大的支付危机，在职人员的负担加重。据统计，英国每100个劳动年龄人口所赡养的老年人数，从1950年的15人上升到1990年的24人，预计2030年和2050年将分别达到36人和39人。

老年人口赡养率不断提高会严重影响劳动者的积极性，进而影响经济增长的活力，提高劳动力成本，影响企业的国际竞争力。为了平衡养老保险的收支，应对人口老龄化问题，英国政府开始进一步淡化政府的责任，发挥个人和私营机构的作用。

三、英国养老保险制度市场化改革的主要措施

英国养老保险制度市场化改革主要是指养老保险由现收现付制向基金制转变。社会保障市场化的主要特点就是在社会保障体制中引入市场竞争机制。从本质上来讲，就是通过实行个人账户制度和建立私营养老基金管理公司，完全地或逐步地实现公共养老金计划向私营养老金计划的转变，进而减轻国家在养老保险中的责任，使养老保险逐步个人化和市场化。

（一）建立健全多元化的基本养老保险制度

养老保险制度市场化改革主要涉及养老保险基金的筹集和管理方式这两个最关键的环节。养老保险制度市场化主要体现在建立个人账户、融资和管理方式的改革。

1.融资方式从现收现付转变为基金积累模式。建立个人账户制度，实现养老保险融资方式从现收现付制向基金积累模式转变。个人账户由雇主和雇员按照一定比例共同出资，资产完全属于个人，个人的养老金完全来自个人账户的积累，政府只提供税收优惠和最低收益率保证。该个人账户制度是真实的个人账户制度，并不是我国在转型阶段所用的名义账户制，个人账户在积累制下为每个投保人建立个人账户，体现了制度的自利性、自主性。

2.资金筹集方式从国家转变为多元化渠道。从资金筹集角度来看，养老保险制度市场化体现在养老保险资金筹措方式上的多渠道性。养老基金的市场化管理体现真正的养老保险制度市场化，建立私营养老基金管理公司，将养老基金从政府机构管理向私营公司管理转变。社会保障基金的筹集由国家全部负担逐步转向筹资的分散化、多元化，即由国家、企业和个人共同分摊。

3.投资方式从政府垄断转变为私人基金公司分散性管理。市场化改革从对养老保险的宏观管理角度来看，政府集中垄断性管理转变为私人基金公司的分散性管理。英国鼓励私人和社会团体承办养老保险事业，以减少政府的保障范围和项目，减轻政府财政负担；鼓励商业性保险的发展，并做出规定凡是符合条件的企业和单位，经批准可以自己成立养老保险项目，使部分保险项目从国家社会保障体系中脱离出来。

（二）构筑完善人性化的国家第二养老金计划

政府一方面继续加强国家基本养老金和职业养老金制度的建设，特别是鼓励更多有能力的人参与职业养老金计划和个人养老金计划，为个人提供更加充分的养老保障；另一方面，政府推行新的养老金制度改革措施，主张建立国家第二基本养老金制度（State Second Pension，S2P），这种基本养老金主要是为那些最需要帮助的低收入者，例如老年人、残疾人、妇女、非全日制雇员、临时工等人提供养老金，以保障他们生活的实际需要。政府还通过收入补助的形式，加大对老年贫困人口“收入扶持”的力度，建立“最低收入保证（Minimum Income Guaran.tee，MIG）”制度，确保每一位退休者能获得体面的保障。

（三）构建多支柱和市场化的养老保险体系

在建立第二养老金计划的基础上，英国养老保险制度构建了三支柱体系结构（见下图）。其中，第一支柱是法定的养老金计划，是由国家基本养老金计划（BsP）和最低收入保障制度（MIG）组成。在现收现付基础上统一缴费的养老保险，主要由工资税（Payroll tax）缴纳所组成的国民保险供款计划（National Insurance Contributions）提供资金。这个法定计划要求所有供职人员与自我雇佣人员参加保险。

第二支柱同样也是法定的，但允许个人有更广泛的选择权。第二支柱由几种类型的个人养老保险计划供选择。如果选择多种养老金计划，那么他们将与第二支柱中的国家计划脱离关系，并且支付较低的国民保险税（National Insurance，NI），甚至国民保险的退税部分也会加入他们的个人账户，但必须保证合计的缴费比例不超出国家规定的最高免税比例；如果他们选择不再使用私人养老金计划，那他们将参加一项国家补充养老金计划，即国家第二养老金计划（State Second Pension，S2P）。参加该计划的个人支付较高税率的国民社会保险税。

第三支柱是自愿的退休储蓄计划，由一些私人养老金计划提供各种不同程度的税收优惠政策的储蓄，包括一些私人保险计划。

四、英国养老保险制度市场化改革的客观成效

（一）从福利国家到“社会投资国家”，有利于宏观经济的稳定

近年来英国宏观经济形势良好，经济稳定增长，失业率和通货膨胀率均低于欧盟平均水平，是西欧经济业绩表现最好的国家之一。毫无疑问，目前这种低成本的养老支出体系对提升英国经济运行效率和增强其在全球化背景下的国际竞争力，起到了有力的推动和促进作用。

（二）市场化改革可以提高劳动力市场弹性

劳动力流动性是劳动力市场弹性的一个重要内容。养老金计划的灵活性，方便劳动力在市场上自由流动，灵活选择职业，减少行业障碍和阻力。DC型职业养老计划和个人养老金计划都是完全积累制的计划，雇员拥有独立的个人养老金账户，积累的养老金权益扣除相关费用后完全归个人所有，当雇员更换单位后可以将全部转移，因此具有便携性的特点，有利于劳动力的流动。此外，低成本的存托养老金计划也促进了劳动力在市场上的有效流动，增加了劳动力市场弹性。对于雇主来说，提高劳动力市场弹性意味着可以更加经济地雇佣或者解雇雇员，雇员也可以根据自己的发展在不同的雇主和不同的行业中进行选择和转移，有利于社会资源的最优化配置。

（三）市场化改革有利于增加国家储蓄

由于市场化改革中公共养老金的缩水和私人养老计划的引入，增强了居民的储蓄动机。英国养老保险市场化改革的价值取向是降低国家提供的福利水平，提高个人在养老保险中的责任，所以当国家提供的福利给付下降时，雇员为了维持退休后良好的生活水准，必须考虑新的养老储蓄工具以弥补公共养老金下降所导致的差额。储蓄率的提高有利于国家扩大固定资产的规模，进而有助于提高未来人口的生产能力、未来生产的有机构成，促进英国的经济增长。

五、我国养老保险制度的现状及存在的问题

我国现行的是“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险模式，这种模式是中国特有的、符合中国国情的一种模式，但这也是一种处于探索中并需要不断完善的制度。我国现在的养老保险制度存在以下问题：

（一）基金筹集模式不成熟

我国当前“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险模式并不成熟，职工个人账户是“名义”账户。从我国社会统筹和个人账户相结合制度的立意设计来看，社会统筹的基金有部分是用于偿还旧制度下的债务，即“通过代际转移的方法逐步消化”原有旧制度的债务。企业与员工向个人账户缴纳的大部分保险费用于支付现在退休职工的养老金。

对我国养老保险制度市场化改革而言，个人账户不实、转制成本巨大是一个需要妥善解决的问题。在实际操作中，由于社会统筹基金难以满足退休人员的养老金需求，使得“统账结合”原则在一定程度上突破了公平与效率平衡、政府与个人责任相结合的初衷，在基金上形成了混账管理，导致严重的“空账”。2015年12月，中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2015》指出，截至2014年年底，我国个人账户的空账额超过3.5万亿元。巨大的“隐性债务”需要通过企业和职工缴纳较高比例的养老保险费偿还，造成了企业负担过重、缴费困难等现象，加大了企业的劳动成本，影响了企业的竞争力并增加了工人就业难度。

（二）政府监管经验不足

市场化过程要求政府有意识地为个人养老创造外部条件和环境，主动为市场机制“留下”和“腾出”作用空间，培育市场以及民间私人机构，通过市场机制的成熟发展置换出政府的原有干预。然而作为发展中国家，我国政府部门监管经验不足，行政管理能力不够完善，对养老保险而言，政府的后撤与个人责任的回归对政府能力提出了更多的要求。比如如何建立并有效实施养老金基金市场的准入机制、风险分散机制、担保和信息机制、外部监管机制、市场退出机制等，这些对政府责任的实现是一个全新的挑战。所以，我国在形成能够满足养老基金市场所要求的有限且有效的政府方面，尚存在一定距离。

（三）投资方式渠道单一

1.资本市场发展不健全。有效的私人养老金投资管理机构和发育良好的金融市场是实现养老基金保值增值并落实和体现个人责任的前提之一。实践证明，资本市场不发达、私人机构运作不规范，这些都非常不利于养老基金的安全运营和保值增值，个人养老责任也就难以实现。从我国金融资本市场目前的市场状况看，由于人为的市场分割，市场机构的质量不高、证券经营机构的业务活动也不够规范；金融市场规模较小、投资品种少、机构投资力量单薄、投机性也较强。在这众多的因素之下，能够实现养老基金保值增值的私人机构还极为缺乏，市场运作的规则和秩序也极不完善。中国金融市场的发展仍需要一个循序渐进的过程，市场力量有待于进一步发育和完善。

2.个人投资决策能力不足。养老保险市场化改革过程中，要求个人在资本市场上对资产的管理和投资具备一定的金融基础知识和分析技术，而我国国民在金融领域的个人知识和专业能力水平不足，金融意识仍然较为淡薄，投资知识较为匮乏，使得如果要职工个人直面金融市场，可能无法做出理性选择，从而带来更大的风险。个人的管理、投资决策能力的培育也受制于我国国民素质和教育水平的提高，受制于个人金融和投资知识及专业技能的形成，要做到这一点，并不是在短期内能够达到的。

六、英国养老保险制度市场化改革经验对我国的启示

（一）英国养老保险制度市场化改革的经验总结

英国养老保险制度市场化改革过程中政府收缩了公共养老金的责任，加强了市场与个人在养老保险制度中的作用，国家在改革中由提供者变为监管者的角色。同时，英国的市场外部条件发展成熟，较为完善，为市场化改革提供了有利的条件。此外，社会大众的支持也促进了市场化改革的良性运行。

从英国改革的经验来看，市场化改革可以提高养老保险制度本身的效率，减少国家财政负担，以及给公民提供更多养老模式的自主选择权。在市场化改革过程中，英国从福利国家向“社会投资国家”转变，低成本的养老支出体系对提升英国经济运行效率和增强其在全球化背景下的国际竞争力，起到了有力的推动和促进作用。市场化改革也提高了劳动力市场的弹性，方便劳动力在市场上自由流动，减少行业障碍和阻力，有利于社会资源的最优化配置。同时，市场化改革有利于增加国家储蓄，有利于国家扩大固定资产的规模，提高未来的生产能力，促进英国的经济增长。

（二）对我国养老保险制度改革的启示

1.建立多方筹集资金模式，逐步做实个人账户。国家和政府需要通过多渠道、多元化筹集资金的模式来偿还巨大的隐性债务，逐步让个人账户的“空账”变为“部分实账”。这需要从养老保险顶层设计方案的出台着手。（1）改革“统账结合”的基本养老保险制度模式为“大账户+小统筹”，提高个人账户规模，降低社会统筹缴费规模。该模式有利于提高职工缴费和长期缴费的意愿。（2）鼓励企业年金的发展，提高对该类企业的税收优惠比例。改职业年金为自愿参保，提高国家税收优惠的比例，鼓励有能力企业为员工积极建立企业年金制度。（3）寻求多种方式逐步做实个人账户，偿还养老保险的隐性债务。例如：第一，增加税种，开征遗产税、社会保障税等，通过增加的税收收入以补偿养老保险基金；第二，从国有资产和土地租赁的收益所得中划拨出一部分资金转入养老保险基金账户；第三，加大各级政府在财政收入中划拨纳入养老保险基金账户的金额用以弥补隐性债务；第四，发行养老保险种类的债券，将旧的隐性债务转变成明确的新债务。

2.构筑多层次的三支柱结构，形成多重养老保障。从英国养老保险制度改革的经验看，建立三支柱结构可以健全养老保障体系。第一支柱：基本养老保险作为养老体系的主体，可用于社会转移支付，有利于减少贫困。第二支柱：企业年金和职业年金促进养老体系的进一步深化，鼓励建立多样化养老方式，熨平消费。第三支柱：商业寿险和自愿的养老储蓄投资成为养老的重要组成部分。保监会在2015年7月发布的《关于提高保险资金投资蓝筹股票监管比例有关事项的通知》提出，放宽保险资金投资蓝筹股票的监管比例，将投资单一蓝筹股的比例上限由原来占总资产5%上升为10%，体现了第三支柱寿险在养老体系中的责任担当。建立上述多层次三支柱的结构，有助于实现我国养老保险的多个目标。

3.健全政府多元化监管监督机制，保障基金安全收益。明确政府在养老保险制度发展过程中的监管职责，避免政府包办，顺应市场经济的发展，让养老保险充分发挥自身优势，避免过多的干涉，强调企业以及个人的责任。政府应借鉴英国经验，鼓励补充养老保险的发展，扩大养老保险制度的覆盖面，缓解政府支出的压力。

在政府监管方面，政府以基金受益人的利益为根本出发点，从养老保险基金的征收环节、运营环节和给付环节进行监督，防止道德风险发生，杜绝违规行为发生，实现投资的安全性和收益性目标。同时，我国在政府监管下还应加快中介机构及私人部门的建立和发展。私人部门的参与可以提高养老保险基金的投资运营效率，避免政府“寻租”等不和谐因素，进一步保障养老保险基金投资的安全性和收益性。

4.优化投资结构，实现基金保值增值。（1）实现基本养老保险基金市场化运作。在投资方式层面，英国经验对我国的启示是从政府垄断逐步转变为私人基金公司分散性管理。引入市场化运作可作为我国养老保险基金的改革方向，养老保险基金由专业的投资管理机构负责，同时引入多个管理机构进行竞争性管理，并在世界范围内选择基金产品和基金管理人，全球化有竞争性的投资方式可最大程度的保证基金的保值增值。（2）多元化投资方式、放宽投资限制。我国传统养老保险基金主要投向较低风险但收益率也较低的政府债券和银行存款。在人口老龄化日益严重的今天，投资收益低、基金收入少的局面产生了养老保险基金的支付危机。养老保险基金需要逐步放宽投资限制，扩大投资范围，提高基金收益。投资渠道不仅仅局限于资本市场，还可扩展至国家能源、国家保障性住房建设、基础设施等实体经济领域等方面。在减小投资风险的同时扩大投资渠道，进一步促进我国金融市场的发展和投资体系的完善。（3）提高投保人的参与度，加强投保人的信任感。我国养老基金管理中投保人作为基金缴纳者，在基金管理中几乎参与度为零。投保者因为没有投资选择权，所以会降低个人参保的积极性。提高个人参与度，有助于投保人参与养老保险计划的积极性和主动性。此外，增加保险制度运行的透明度、公开性，维护好投保人的知情权与参与权，可提高投保人的信任度与满意度，加强对我国养老保险制度的认同感。

根据本文的讨论，我国在选择与设计养老保险制度模式和政策的过程中，在借鉴英国经验的同时，我们也要清醒地分析中国市场化改革的内部与外部条件，探讨中国养老保险制度市场化改革背后的力量是否完全具备。在改革过程中，中国应着力于政府能力的完善、金融资本市场的培育与发展以及投保人金融素质的长期培养，为养老保险制度改革的发展创造更有利的条件。