以猛药去疴的决心推进县域供给侧结构性改革

杜平

以猛药去疴的决心推进县域供给侧结构性改革

杜平

县域供给侧结构性改革，事关全面深化改革和经济转型升级成败。应着眼于提高全社会劳动生产率尤其是全要素生产率，重点做好推进“三去一降一补”及“一增一优”的文章

供给侧结构性改革，是我国经济发展“三期叠加”到“新常态”认识深化之后的具体实践。“郡县治，天下安”。县级是党组织结构和国家政权结构的关键环节，是国家顶层设计的最终落实者。县域供给侧结构性改革，事关全面深化改革和经济转型升级成败，事关中国第一个百年目标的实现。

与大经济体一样，县域经济体中长期可持续发展，主要依赖全社会劳动生产率。全社会劳动生产率增长，主要包括提高资本-劳动比率（CLR）和全要素生产率（TFP）两个方面。在供需失衡、产能过剩、人口红利消失、杠杆率偏高等结构性问题突出的新常态下，供给侧结构性改革形成的全要素生产率提升，即包括技术进步、劳动者素质提高、专业化和生产管理创新等，对全社会劳动生产率增长的作用，远甚于需求侧的CLR提高。因此，县域供给侧结构性改革，应着眼于提高全社会劳动生产率尤其是全要素生产率，重点做好推进“三去一降一补”及“一增一优”的文章。

“去产能”：加快市场出清和产业转型升级

旧的不去，新的不来。退一步是为了进两步。从全国层面看，由于各地及其国有企业、中央企业一般倾向于保护亏损落后企业产能，导致行业缺乏正常的“创造性破坏”机制，难以淘汰旧技术和生产体系，市场较难出清，无法正常推进产业转型升级，全国性产业问题由此积重难返。比如钢铁、煤炭、平板玻璃、水泥、有色金属等行业产能严重过剩，产量早已达到或超过全球的50%。浙江有自身特殊性，民营经济为主的浙江产能过剩领域，更多集中在传统低端产能、“脏乱差”等行业和低小散块状区域。从县域看，一方面是土地资源日渐稀缺，新经济、新项目发展缺地；另一方面，部分低效企业长期占用宝贵的土地资源闲置不开发，资源要素利用粗放。

县域经济“去产能”，当务之急是针对低效用地、污染高耗能企业，加大环保、能耗、质量、标准、安全等门槛准入，通过“腾笼换鸟”、“空间换地”、亩均绩效评价和资源要素差别化配置等手段，做好传统产能的“减法”。针对占地多贡献少、工艺技术设备落后等劳动密集型传统行业，加快淘汰落后过剩产能；针对生态环境恶劣、污染排放和安全隐患突出等的集中区域，大力实施“脏乱差”小作坊整治工程；针对已停产半停产、连续三年亏损、没有竞争力和盈利能力的“僵尸企业”，积极稳妥处置。结合“中国制造2025浙江行动纲要”，加强“四换三名”和智能化改造，推广绿色制造、智能制造模式；减少低效供给供地，为先进制造业、绿色产能、现代服务业腾出发展空间。

“去库存”：优化房地产供给和促进经济健康发展

多数县市属于四五线城市，房地产尤其是住宅购买以本地常住人口为主。随着常住人口规模日趋稳定，房地产需求基本上是给定的。人口老龄化加速则进一步影响商品住房购买，互联网经济、网购经济兴起则使得商业用房和写字楼去库存压力与日俱增。从浙江42个县市房屋施工面积和销售面积看，去库存压力较大，潜在的去库存周期普遍要5年或以上时间，少则3年、多的达10年以上。总体上看，温丽地区较严重，杭甬湖嘉绍情况稍好；山区海岛压力大，平原县市相对好；商业地产去化速度慢，住宅去化速度快。

县域房地产“去库存”，一方面要控制增量，尤其是商业地产，强化去库存与土地供应联动，另一方面要优化存量，分类施策，增加购买力。在适度控制房地产用地供给量的基础上，重点做好人口购买力的“加法”。有效释放城镇购房需求，全面推行住房货币化安置，推进以满足居民住房需求为出发点的住房消费，支持县外、省外在本地的合理住房消费，鼓励购房出租，提高去库存速度。进一步推进户籍管理制度改革，全面取消县市购房落户条件限制，省级统筹建立转移人口与城镇建设用地、建设资金、财政转移支付“三挂钩”机制。深入推进农村“三权”改革，积极推进宅基地货币化安置、以土地换社保，鼓励农民进镇进城。

图/新华社▲县域经济“去产能”，当务之急是针对低效用地、污染高耗能企业，加大环保、能耗、质量、标准、安全等门槛准入，通过“腾笼换鸟”、“空间换地”、亩均绩效评价和资源要素差别化配置等手段，做好传统产能的“减法”

“去杠杆”：提高直接融资比重和让实体经济回归

高杠杆意味着较高风险，大大增加资源错配和不确定性。中央权威人士提到去杠杆在宏观上不“放水漫灌”，在微观上有序打破刚性兑付，依法处置非法集资等乱象，切实规范市场秩序。浙江民间借贷发达、企业互联互保现象普遍，部分区域、部分行业、部分企业债务以及政府债务负担相对较高。“去杠杆”，一方面要因地制宜，有效化解企业两链风险，解决资不抵债企业和高杠杆企业问题；另一方面要通过着力做大做强地方金融，促进区域经济稳定发展。

县域经济“去杠杆”，重点做好直接融资、资本市场的“乘法”，在加大不良贷款处置力度、积极处置企业“两链”风险的同时，引导企业聚焦主营业务，做精做优做强。重视两链特困企业、资不抵债企业、“僵尸企业”等企业高杠杆问题，精准处置，通过增资扩股、兼并重组、破产清算等方式化解高杠杆，避免对多头贷款的风险企业单方“抽贷”，避免对圈内未出险企业简单连坐“限贷”。积极开展国有融资平台资产证券化，通过股权基金投资等化解政府债务杠杆，强化政府项目与社会资本合作、政府产业基金引导，破解县域投融资难题。大力支持企业股改、新三板挂牌和上市，利用债券、股市等多层次资本市场，提高直接融资比重，降低间接融资比重。有序处置不良贷款，严厉打击恶意逃废债行为，加强举债融资监督，守住不发生区域金融风险的底线。

“降成本”：帮助企业保持竞争力和渡过困难期

降低税负成本是供给政策的题中应有之义。供给经济学派政策重点是减税和放松管制，突出拉弗曲线调整作用，支持实体经济发展。但我国供给侧结构性改革不仅强调结构性减税，而且强调运用降低一系列成本的“综合疗法”，既切实减轻企业各类成本负担，防止出现大面积债务通缩螺旋，又要加大力度“放水养鱼”，创造条件鼓励企业开拓市场。当前，中国制造业总成本甚至有超过美国之势。2015年慈溪一家投资于中美两地的化纤企业，对比中美制造成本后发现，除用工成本等低于美国之外，浙江物流、资金、用地用能等成本均在美国的2倍以上。比如，县域工业亩均用地按50万元价格计算，用地成本已经是美国的20倍以上。

对于县域经济而言，下一步在落实国家和省市关于降低税费负担、降低融资成本等政策的基础上，重点应做好降低用工成本、制度成本、物流成本等企业成本负担“除法”，做小成本，做大企业利润。加大“机器换人”力度，精简归并“五险一金”，切实降低企业用工成本；深化行政审批制度改革，降低制度性交易成本在15%以上；完善区域物流规划，建设物联网络，着力降低企业物流成本；实施工业用地弹性年期出让制度，落实电价气价调降政策，大幅降低企业用地用能成本；全面实施“营改增”等，积极降低企业综合税费负担。通过多措并举，多管齐下，切实降低企业整体税负，提高企业竞争力，增强经济发展活力。

“补短板”：增强发展能级和建设美丽幸福家园

“补短板”扩大有效投资稳增长。投资既有需求属性又是供给侧提高供给质量的重要内容。补短板既是“三去”刮骨疗伤后的经济“补药”，又是“木桶理论”增强发展能级的重要手段。短板是相对而言的，与经济发展相比，社会建设是短板；与社会管理相比，公共服务是短板；与公共服务相比，基础设施是短板；与基础设施相比，生态环境是短板。生态环境是当前最大短板。另外，与发展相比，改革是短板；与城镇相比，“三农”是短板；与工业发展相比，服务业经济是短板；与生产制造相比，创新驱动是短板。

结合县域实际，按照中央和省市加快供给侧结构性改革补短板的相关要求，坚持问题导向、需求导向，重点做好生态环境、基础设施、“三农”建设、公共服务、创新驱动等短板“排除法”，争取让基层群众有更多的获得感。重点瞄准治水、治气、城乡环境整治等领域，大力推进“三改一拆”“五水共治”“四边三化”等，补齐生态环境短板；重点瞄准交通、能源水利、市政设施等领域，补齐基础设施短板；重点瞄准增加农民产权收益、低收入农户增收等领域，大力发展美丽经济，实施健康扶贫、光伏扶贫、科技扶贫、产业扶贫、教育扶贫等工程，补齐“三农”短板；重点瞄准群众十分关心的社保、教育医疗、养老等领域，补齐公共服务有效供给短板；重点瞄准创新人才、创新平台、重大科技专项、知识产权保护等领域，补齐创新驱动短板。

“增动能”：积极创造新供给和发展新经济

壮大新动能是供给侧结构性改革的重中之重。“三去”最终是为了腾出空间发展“四新”经济，培育新的动力、新的动能，增加新的有效供给、优质供给。当前县域经济一个突出问题是需求消费升级了，供给没有升级或升级较慢，供需极不匹配。产业转型升级滞后，中高端产品和服务供给新动能不足，需求大量转向县外、省外乃至境外，使得县域低端产业产能、房地产投资过剩，进而出现人才用工资本等要素流失，进一步导致有效需求不足，投资消费下降、经济停滞，形成恶性循环。新动能是解决问题的一个关键。

县域要抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，突出产业跨界融合，加快新产业培育、新技术应用、新业态拓展、新模式推广，重点做好经济新动能的“增量法”。突出创新和新兴产业引领，创建一批产业强、形态美、功能聚、文化浓的特色小镇。突出“互联网+”、移动互联网、云计算、大数据等新技术应用，发展分享经济、共享经济。突出个性化定制服务，发展电子商务、物联网、健康医疗、智慧交通、互联网金融等，培育服务新业态。突出云制造、云研发、智能车间等新模式，壮大轨道交通、高效节能环保、工业机器人、智能可穿戴设备等中高端产品制造。突出自主创新示范区、创新型县、专精特新的“园中园”，以及众包众扶众筹众创空间等建设，全面推进大众创业万众创新，做大知识技术密集型经济。

“优试点”：促进全面深化改革和打造一批改革品牌

新动能需要全面深化改革来保障。供给侧结构性改革的实质，是充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好地发挥政府作用，激发民间投资活力和内生增长动力。供给侧结构性改革的重点任务，均需全面深化改革来提供制度上的保障支撑。浙江在推进全面深化改革方面有较好基础，目前每个县市承担着至少10项以上的国家或省级改革试点任务，有的达30多项，涉及经济社会领域方方面面。从实践看，改革多为“改良”，普遍存在“不缺试点缺亮点、不缺基础缺突破、不缺优势缺品牌”现象。

因此，在全面深化综合改革的基础上，突出县域特色，紧密联系实际，做好改革试点“优选法”，着力打造一批可复制可推广的特色型、拳头型、品牌型产品。譬如，包括浦江县“四个全面”战略布局试点、嘉善县大众创业促进机制改革试点、海宁市要素市场化配置综合配套改革试点、平湖市产业结构调整机制创新试点、德清县城乡体制改革试点、柯桥区企业投资项目高效审批改革试点、开化县生态主体功能区建设试点、泰顺县生态文明建设试点、平阳县户籍管理制度改革试点、滨江区科技体制改革试点、诸暨市投融资体制改革试点、乐清市供给侧结构性改革试点等，以猛药去疴、壮士断腕的决心和勇气推进试点，力争形成一批具有全国影响力的改革样板。同时在省市层面建立完善改革容错免责机制，健全第三方评估机制，建立试点定期总结推广机制，强化改革激励，重视选拔改革人才，鼓励创新、宽容失败，营造供给侧结构性改革的良好氛围。

作者单位：浙江省发展和改革研究所