我国残疾人支持性就业的现状与出路

“支持性就业”是一种秉持“先安置后培训”原则的残障人士就业安置模式，即在充分考虑残障人士的能力、兴趣并保持其选择权利的前提下，帮助其在融合的环境中获得竞争性工作。2011年5月，《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》发布，提出“实施百万残疾人就业工程”这一带有支持性就业性质的宏大计划，但是，时间多已经过去多年，这些政策在落实过程中取得了哪些成绩、存在哪些问题？笔者结合2014、2015年在山西11个地市及部分县区的调研，对我国政府支持残疾人就业工作现状进行梳理并提出对策。

一、我国政府对残疾人就业“政策性”支持

造成残疾人问题的根本原因不是残疾本身，而是残疾人之外的障碍。因此，21世纪以来，“支持性就业”的模式开始在国际社会广泛推行。虽然我国政府没有明确使用“支持性就业”的概念，但就其工作内容来看，具备了这一模式的基本特征。

1.我国残疾人支持性就业体制基本完备

近年来，我国政府在中央层面已经制定了支持残疾人就业的法律法规，在就业政策和就业服务上又有原则性规定。地方政府和有关部门，根据国家促进残疾人就业的法律法规，在依法推进按比例安排残疾人就业，保障残疾人平等就业方面大做文章。1990年12月颁布、2008年4月修订的《残疾人保护法》（第31条），指出“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针”；1995年10月财政部就颁布的《残疾人就业保障金管理暂行规定》（第2条），明确凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，“按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金”。2007年2月国务院《残疾人就业条例》（第3条）规定各级人民政府是加强残疾人就业工作的责任主体，由“县级以上人民政府负责残疾人工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好残疾人就业工作”；2008年3月中共中央、国务院颁布的《关于促进残疾人事业发展的意见》（第11条）提出了“按比例安排残疾人就业”的任务，要求地方政府大力兴办“福利企业、盲人按摩机构、工（农）疗机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，积极扶持残疾人自主择业、自主创业”。

与此同时，各级地方政府也开始认真落实国家《残疾人保护法》和《残疾人就业条例》，如山西省1999年5月通过了《按比例安排残疾人就业规定》，要求本省行政辖区内的机关、团体、企业、事业单位和城乡集体经济组织，应“按本单位在职职工总数的1.5%的比例确定安排残疾人就业人数”（第4条），对未达到规定比例的单位和经济组织，“按照本年度差额人数和所在县（市、区）职工上年度平均工资计算，向残疾人就业服务机构缴纳残疾人就业保障金”（第11条）；2010年7月《山西省残疾人保障条例》颁布，要求“国家机关、人民团体、事业单位和国有企业等单位应当带头安排残疾人就业”（第24条），指出“县级以上人民政府应当增加和设置适合残疾人就业的公益性岗位，为乡级残联、村（社区）残协选聘残疾人专职委员，安排条件适宜的残疾人从事农村、社区公共管理和保洁、护林、护路、文化站管理等工作”（第26条）等。搜诸山西各级残联代表大会的资料，近年来各地残联均依托城镇劳动服务系统和农村社会化服务体系，建立了残疾人服务中心，形成了残疾人劳动就业服务网络，开展了诸如职业咨询、职业介绍、就业前培训和职业技术培训等工作。

2.利用各种途径，扩大残疾人支持性就业

1990年12月28日，我国《残疾人保护法》颁布，作出“国家保障残疾人劳动的权利”，各级人民政府“对残疾人劳动就业统筹规划，为残疾人创造劳动就业条件”的庄严承诺。到2011年底，随着中国残疾人就业服务能力建设的加强，为残疾人提供支持性的“就业服务机构全国已建立了3094个”。山西省各级残联及其地方的就业服务机构为主，免费为残疾人立体式地提供：就业信息、组织开展残疾人职业培训、职业心理咨询、职业康复训练、职业适应评估、职业介绍等服务，为残疾人自主择业提供必要帮助和为用人单位安排残疾人就业提供必要的支持。据《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》介绍，“十一五”时期共有“残疾人职业培训机构达到4704个，376.5万人次残疾人接受职业教育和培训。残疾人就业服务机构达到3019个，城镇新就业残疾人179.7万人次；扶持618.4万人次农村残疾人摆脱贫困”；而“十二五”规划进一步提出“稳定和扩大残疾人就业，提高残疾人就业质量，鼓励残疾人创业，城镇新就业残疾人100万人”。目前，全国城镇实际在业残疾人达到441万，农村1750万残疾人通过参加生产劳动和多种形式就业增加了经济收入。同时，国家积极鼓励残疾人自主创业，对从事个体经营的残疾人以“残保金”贷款、享受有关扣减营业税、个人所得税以及担保贷款等形式给予扶持，中国残疾人自主创业人数从改革开放初期的不足10万人，增加到目前的200余万人。

3.采取措施积极，扶持残疾人自我择业和创业

近年来，在各级政府劳动与人事、民政部门的协调下，在各级残联的帮助下，数以万计的残疾人走进了各类企事业单位工作，在诸如计算机组装与维护、办公文案、网页设计、电话接访、科学研究、工艺设计、仓库保管、社区保安等领域发挥作用。在残疾人自我创业方面，部分残疾人在商店饭店经营、电器维修、足疗按摩、养殖种植、网络营销、家庭作坊等生活服务领域占有了一席之地。在山西，晋城市的做法有较好的代表性。2014年6月，晋城市财政局会同市残联出台的《市级残疾人就业创业补贴奖励资金使用管理暂行办法》，明确规定“对超比例安排残疾人就业的单位进行奖励”，补贴奖励对象为市残联认定的：残疾人就业创业基地、农村残疾人扶贫基地、残疾人职业技能培训基地、盲人保健按摩示范店、超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位。补贴奖励标准为：补贴奖励对象在1.5%比例范围内，每安置1名残疾人，补贴1000元；每超比例安置1名残疾人，奖励2000元。残疾人自主创业且正常经营1年以上的，补贴2000元；创业带动残疾人就业的，每安置1名残疾人，奖励金2000元。补贴奖励对象符合多个补贴奖励标准的，不予重复补贴，安排1名盲人按2名残疾人计算。2014年9月，晋城市残疾人联合会与中共晋城市委组织部、晋城市编制办、财政局、人力资源和社会保障局等机构联合发布《关于促进残疾人“按比例就业”的实施细则》，规定“国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他社会组织按不低于本单位在职职工总人数的1.5%的比例安排残疾人就业，并依法与残疾职工订立劳动合同，保障其合法权益。到2020年，所有市级残工委成员单位至少安排有1名残疾人；各县（市、区）残联机关干部队伍中都要有一定数量的残疾人干部”。同时，明确指出：各县（市、区）残联、人社、财政、工商、税务等部门，“要将按比例安排残疾人就业和残疾人就业保障金征收工作纳入工作规划和考核范围，加大地税、工商代征、财政代扣工作力度，对拒不安排残疾人就业又不缴纳残疾人就业保障金的用人单位，可采取通报、申请法院强制执行等行政和法律措施”。

二、当前我国残疾人就业存在的现实困境

由于我国支持性就业起步较晚、发展较慢，社会上很多用人单位（包括政府机构）甚至有人认为残疾人就业只是残联的事，而与己无关，一些管理部门也仅满足于政令上传下达，由此造成我国残疾人就业仍然存在着保障不足、水平较低，质量较差等问题。

1.安置残疾人就业福利企业在不断萎缩

在经济体制改革以前，社会福利企业一直是安置残疾人就业的主渠道。但是，随着市场经济逐步取代计划经济，从20世纪80年代中期以来，残疾人赖以为生的福利企业受到了市场竞争大潮的强烈冲击。日臻完善的市场机制，对计划色彩浓厚的福利企业的挤压同步放大，导致这些福利企业效益不断下滑，与此同时，生产的不景气也正在严重制约着福利企业的发展，使之在激烈的市场竞争中面临着越来越严重的生死考验。目前，福利企业不仅无法“吸纳”大量新的残疾人劳动力，却还要因开工不足“压缩”一批残疾职工。以“中国残疾人就业问题研究”课题组2011年的数据，“全国福利企业残疾职工人数已从高峰时的90万降至目前的不足70万人，形成了全国福利企业经济规模保持稳定而就业人数锐减的局面”。如今三年时间过去了，根据我们在座谈会上了解的情况，如太原市“集中安置残疾人就业的黄金时期，有福利企业340家，可安排残疾人4800人。但是，现在只有48家，安置890名残疾人”；阳泉市“2008年时有118家，但是到今年已经减少到68家！”即便留下的企业多数，也是处于“岌岌可危”状态。

2.传统岗位锐减的同时新的岗位开发不足

当前我国残疾人传统就业岗位下降，主要是经济社会发展带来的“自然衰减”和“人为衰减”两大原因造成的。具体表现为：现代社会经济条件下，科技进步、机械化程度提高，必然引发大量传统手工操作岗位的自然消失（一是近几年来国有企业在转制过程中，实施了减员增效的措施，导致一批原已安置在国有企业的残疾人首当其冲地成为企业减员的对象；二是劳动用工制度改革、就业岗位的竞争，使一些劳动技能和文化知识水平低的残疾人，始终处于就业竞争的劣势而遭淘汰；三是劳动力的相对过剩，加大了残疾人就业的安置压力；四是“按比例安排残疾人就业”的政策在实际执行过程中缺乏强制性，一些用工单位会“变通”或拒绝招用残疾人）；同时，一些原本应保留甚至发展的残疾人就业岗位，因为不当的社会认知遭限制或禁止（如行商坐贾、街头鞋摊、临街小贩、夜市小吃、摩的客运等街头性就业岗位）。近些年，各地城市规划建设中一味讲究大气、整洁、漂亮，忽略了城市就业容量和老百姓的生活方便。各地城管大规模封杀包括残疾人在内“不得已”在头就业的现象，隐含着对城市化发展的目标迷失。要知道，散点零星的街头就业，向来是农民工、下岗职工、残疾人等弱势群体谋生的重要方式，传统的城市生活就是一种沿街坐商行商交相辉映的市井场面。另外，公私企业用工自主权的放开，使部分企业在推行优化劳动组合时，往往把在业的残疾人看作是发展“包袱”而退回社会。也有部分企业存在歧视残疾人问题，导致一些残疾人负气离职。

3.“按比例就业”政策的制度实施刚性不足

目前，各地残疾人按比例就业安置工作的好坏，主要考量的是残联的协调与争取的“力度”。但是，从组织功能看，作为由残疾人及其亲友和残疾人工作者团体的残联，现行法规、规章没有赋予其执法主体资格，但是也没有确定其他的执法主体，因此有关残疾人就业的政策在执行时一遇到阻力，就会停滞下来。即便残联想进行就业管理，但是他们缺少行政权威，职业指导和就业服务专业手段也是严重不足。而许多关于残疾人就业的政策缺乏操作性，一些用人单位因为虑及残疾职工的医疗支出、劳保福利、住房要求、退税比例等问题，宁愿交“残保金”也不愿长期安置残疾人。如，在有就业能力11.8万残疾人的山西太原市，有市直行政事业单位3425个，编制89445名，但是2013年按比例安排就业355人。在有就业能力4.5万残疾人的山西J市，有市直行政事业单位212个，但是2013年按比例安排残疾人就业55名。在有着6.7万残疾人的山西Y市，有市直单位420个，按规定应安排200名残疾人就业，但实际只安排了27人。同时，现行法律法规对残疾人就业的属地管辖不明确，导致各地残联常因为跨地区管辖问题发生分歧，这也给按比例安排残疾人就业工作的开展带来了一定影响。

4.“残保金”从收缴到使用规范性不足

近年来，“残疾人保障金”划由地税征收后，征缴力度不断加大，基金积累规模不断提高。但是，在征缴方面现有法律规章虽明确要求“安排残疾人就业达不到规定比例的单位应缴纳残疾人就业保障金”，但在执行过程中，出现了用人单位以有违公平为由（本单位职工收入低于社会平均工资水平），拒绝缴纳“残保金”，而一些用人单位因为效益不错，又用缴纳保障金的方式“理直气壮”地拒绝接收残疾人；在管理方面，许多地方对就业保障金的使用上“存在有钱不敢花”的现象，所有地市都有大量的资金结余。据我们看到的L市资料，2012市直征收残保金551万元，支用残保金291万元，使用比例为52.8%。2013年底余额1138万元。而一些经济状况和收缴情况良好的地方基金结余的规模则更大；在资金使用方面，“残保金”未能充分发挥应有的作用。据我们在调研中听到和看到的情况，目前这笔资金最大和最放心的开支是用于对残疾人的技能培训。但是，所有智力正常的残疾人几乎都被培训两三遍，而“有偿扶持残疾人集体从业或个体经营”的政策却未有实质进展。与此同时，一些地方的残保金使用也不合规定，表现在某些地方残联经常将残保金挪作本单位的工作经费，或全部转入事业结余；有的地方直接在残保金中列支本单位购买和建筑办公场地，甚至变成单位的会议费、招待费、外出考察费等。

三、完善我国残疾人“支持性就业”的对策

新的形势下，我们在安置残疾人就业问题上，笔者主张：一方面应积极发挥社会福利企业集中安置就业的传统优势；另一方面希望各级政府明确以法规、政令的形式，督促各行各业分散按比例安排残疾人就业，为我国“残疾人提供体面的工作”机会。

1.开发适合残疾人特点的新就业岗位

一般说来，残疾人因生理功能、心理状态的异常，在体力或智力功能发挥上有一定的局限性，但这不等于说残疾人不具有或不部分具有劳动能力。我们应该认识到许多残疾人其实都有一种“与残俱来”的功能代偿能力。根据国际社会关于“对于残疾人不能着眼于他不能干什么，而要着眼于他能干什么”的观点，我们应改变残疾人好像只能从事简单劳动的老看法，而根据其自身特点开发适合其身体特征的新岗位。如，（1）安排残疾人成为避免肢体残缺方面工作领域的高级技工，充分发挥其特长。如在工作环境噪音大或者特别需要专注的岗位，可以考虑安排听力障碍者，因为他们对声音不敏感可以让他们排除干扰而专注于手头的工作；（2）对那些腿脚不便但头脑灵活的残疾人，可以考虑让他们进入了网络服务业的就业岗位，如电信、网络技术服务、政府信息采集调查和回访等；（3）在广大城乡社区设置公益性服务岗位，并且在这些岗位为残疾人就业预留一定比例。如在卫生保洁、报刊销售、社区商店、废物回收、社区门卫、车库看守、公共设施看护以及早餐亭、报刊亭、蔬菜店等就业岗位和连锁商亭、摊点等便民服务网点划出合理比例，专门用于残疾人就业。

2.落实残疾人就业安置的援助政策

随着社会的发展进步，让更多的残疾人自食其力是社会各界的共同责任。各级政府应充分支持残工委、残联的工作，协调财政、人力社保、民政、卫生、教育等部门和单位，促进残疾人就业问题的探索和解决。（1）目前我国政府已经立法，明确要求政府机关、企事业单位应按一定比例安置残疾人就业，但是这一政策的落实仍需要进一步细化。如，可以要求各级政府的行政事业单位带头安置残疾人，要把安排残疾人就业纳入各级机关文明单位考评指标体系当中，每年报告公共机构按比例安置残疾人就业的情况；（2）加强对以职业要求为出发点的“在职培训”，如：计算机应用、动漫设计、职业技能、农村实用技术等针对性培训。对聋人培训车床、机械加工等噪声较大的工种，对年轻人培训网店直销、工艺设计等技能等。尽量做到因材施教，扬长避短；（3）切实落实税收优惠政策，扶持残疾人福利企业、盲人按摩机构等的发展，帮助残疾人集中就业，对符合条件的残疾人就业单位，税务机关应按单位实际情况，即征、即退增值税或减征营业税等；（4）重视和加强残疾人到公益性岗位就业，建议由基层政府的劳动和民政部门整合城乡社区就业岗位，争取使大部分残疾人能够“就近就便”在社区公益性岗位得到安置。

3.用足用好“残保金”扶持残疾人创业

针对当前我国残保金管理和使用中存在的问题，管好、用好残疾人就业保障金，使之成为帮助残疾人创业、就业的“源头活水”意义重大。（1）优化支出结构。建议加强顶层设计，制定统一的“残保金使用管理办法”或实施细则，明确“残保金”的使用范围；（2）按照“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则，把“残保金”管理纳入财政预算，实行专户管理、专项核算；（3）确保专款专用。“残保金”不得比照地方其它预算外资金提取政府调剂金，任何部门和个人不得挪用或调剂使用。对核准的专项支出和日常资金需求要及时、足额拨付，确保正常使用；（4）实行公开监督。各级政府及残联应定期公开残保金收支的相关明细信息及支出依据，自觉接受财政、审计和社会公众的监督。上级残联、本级财政部门对有违规情况的，要及时责令纠正，并追缴违规金额。

4.鼓励和扶持残疾人自主就业

随着我国市场经济的深入和经济增长方式的转变，导致劳动密集型工作逐渐消失。但是，劳动力总量供大于求的矛盾仍然十分突出。这就使这些身体上有一定残疾的群体在就业时处于了不利地位。因此，各级政府应鼓励和促进有能力的残疾人自主创业或就业。（1）以优惠政策扶持就业。如，北京市的《扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法》对自主创业并具有营业执照的残疾人，按照最高不超过2万元的标准给予创业扶持；对从事个体经营实现就业的残疾人，按照最高不超过1万元的标准给予扶持；对进入市场从事个体经营或由街道社区安排，从事个体经营或便民服务的残疾人，按照最高不超过0.5万元的标准给予扶持；（2）以创业为重点培训技能。逐渐改变残疾人非得“进厂入店”的就业观，针对其思想和身体特点提高创业意识，培训他们从事种植养殖、电器维修、盲人按摩、旅店餐饮、网络营销等各类自主就业的工作技能；（3）以一定比例“残保金”扶持创业。各级残联应拿出一定比例的“残保金”，为残疾人创业提供贷款或贷款担保。要以“雪中送炭”的原则，解决残保金在残疾人自主创业和开业贷款方面扶持力度不足的问题；（4）以特色项目进入社区。今天，城市管理者应多考虑老百姓的生活方便和丰富多彩，对残疾人的“街头就业”持疏导和规范的态度，甚至应鼓励和支持残疾人寻找适合自己特点的服务项目进入社区经营。

总之，关心残疾人是社会文明进步的重要标志，政府和社会有责任消除障碍，对残疾人给予特别帮助，努力营造包容、接纳、关爱残疾人的社会氛围，为残疾人自食其力、树立尊严创造必要条件。

参考文献

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[2]中华人民共和国残疾人保护法.1990-12-28

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[4]国务院.中国残疾人事业“十二五”发展纲要.新华社，2011-06-10

[5]曹健，赵倩.中国聚焦：中国致力为残疾人创造公平发展的机会.新华社，2011-12-07

[6]孙先德.论健全我国残疾人就业保障体系.CSSCI学术论文网，2011-06-09

[7]2014年7月15日在太原市残疾人就业指导中心座谈记录和7月2日在阳泉市五矿鑫源电缆厂座谈记录

[8]2014年7月，山西省残联研究室就山西残疾人就业问题采集的调研数据

[9]2007年12月3日，第16个国际残疾人日主题为“为残疾人提供体面的工作”

[10]王化宇.新形势下如何做好残疾人就业工作.中国残疾人，201（5）

[11]北京市扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法（京残发〔2009〕25号）

作者简介：张民省，山西大学政治与公共管理学院，研究方向：残疾人社会保障。