从青岛水文人员结构现状谈水文人事制度改革

刘守杰 王振厅

摘要：青岛水文人员结构从构成上可分为三类，在编人员、编外人员和委托观测员，本文通过对三类人员工作特点、经费供给渠道及存在问题的分析，结合青岛水文近年来的人事改革探索与实践，提出了针对三类人员的人事改革方案及具体措施，以期为公益一类事业单位的人事改革提供经验借鉴。

关键词：水文 人员结构 人事改革

青岛市水文局属全额拨款公益一类事业单位，下设6个分局，7个处室。目前的人员结构从构成上可分为三类。一类是有事业编制的财政供养的在编人员，80人，一类是编制外的通过劳务派遣形式工作的编外人员，约60人，还有一类是通过委托形式工作在各类水文站点的委托观测人员，约150人。三类人员在经费供养渠道、工资待遇、存在问题和解决途径上各有不同，下面分别论述。

一、三类人员的特点及存在问题

1.在编人员

此类人员根据事业单位“三定方案”聘用，数量由编制计划限定，在李克强总理关于本届政府的“约法三章”后，编制减少5%，近年来通过自然减员达到并逐渐超越这一目标。“人头费”由财政供养，旱涝保收。个人工资待遇、津贴补贴的高低取决于职务、职称、工作年限等因素，各级管理岗位、专业技术岗位上的人员数量，根据在编人员多少及岗位结构要求设定，没有重大情况一般不予调整。

这就存在一个问题：拥有较高岗位资格的人员一旦聘上较高岗位，不管实际工作和具体贡献如何，没有重大问题一般不会腾出这个岗位，而实际工作能力较强，对单位贡献较大的人员，因为没有岗位长期以来不能聘任到较高岗位上去，或者根本没有聘任到较高岗位的希望，这就形成一种不好的局面，聘在较高岗位的人员不干活、少干活，聘不到较高岗位的人员不想多干活，不愿多干活。这个问题在所有事业单位普遍存在，但在事业单位现行体制下，要解决这个问题，还比较困难，有很长的路要走。

2.编外人员

此类人员绝大多数在县级水文局，占总人数的80%左右，多分布在后勤岗位，以司机、勤杂人员较多，专业技术人员相对较少。随着青岛水文事业的迅猛发展，组织结构迅速壮大，至2007年6个县级水文局全部建成，但在编人员不增反减，有的区市局在编人员只有5人，多的也不过10人，但工作任务比传统测站的“测算报整”多了很多倍，只靠几个在编人员根本无法保障一个县级局的正常运转，以劳务派遣形式使用编外人员在所难免。

因为没有正式编制，财政经费不予保障，只能从单位争取的项目经费中列支，但随着项目经费的争取越来越严格，支出也越来越规范，项目经费难以保障他们的工资待遇经费需求。随着劳动力价格的不断升高，他们对工资待遇的期望值也越来越高，单位给予的待遇往往不能达到自身要求，因此近年来辞职的越来越多，从最多时候的80多人到目前的60人左右，尤其是优秀人才难以留住。同在编人员相比，隐形的差别还在于：因“用工双轨制”，“同工不同酬”带来的心理落差也比较大，进不了编制内，就等于“二等公民”，对单位也没有切实的归属感，这在一定程度上影响了他们工作积极性的发挥。

一方面工作开展需要编外人员的贡献和付出，另一方面他们又在物质上和情感上难以得到和他们付出相对等的回报，这是编外人员问题的关键所在。

3.委托观测员

此类人员分布在各类水文监测站点，根据各站点监测任务的不同，主要负责水文设施设备的看管，监测并报送各类监测数据。他们都是各监测站点驻地的村民，有的为水文工作几十年，虽文化水平不高，但经过培训后都能胜任本职工作，多年来为水文的基础监测业务做出了一定贡献。他们的工资待遇以劳务费的形式按年发放，根据各监测站点工作任务的多少，一般每年2000元左右，此外没有任何其他报酬。此经费多数来源于财政项目水文设施运行维护费，不足部分从非财政项目经费予以补贴。

此类人员因兼职从事水文工作，工作地点较为分散，报酬比较低，对水文的归属感也最低。但他们和水文形成了事实上的雇佣劳动关系，一旦在监测业务中出现人身伤害，或者为水文工作几十年后到年老不能再继续工作时向单位索要一定经济补偿，这对单位都是非常棘手的问题，而且这类问题每年都或多或少地困扰着单位。

二、三类人员改革路径及措施

1.顺应形势，有益探索

针对在编人员的人事改革，总体上要顺应国家关于事业单位人事改革的趋势和大潮，但单位也可以针对自身特点做一些有益的探索和尝试。

（1）顺应国家事业单位改革形势，稳步推行编制管理改革。国家对事业单位的人事改革，前些年实行合同管理和聘任制，即单位和职工签订劳务合同，定岗定责，年度考核，根据考核结果定下一期聘任的岗位，并根据岗位核定工资待遇。此政策本质上是好的，旨在引入竞争，让在岗位上的人动起来，但执行中考核往往流于形式，未能达到预期效果。近年来事业单位实行养老金改革，全部在编在岗人员缴纳养老保险，这在事业单位推进编制管理改革上更近了一步，有利于事业单位逐步取消编制管理。只有取消编制管理，才能彻底打破“铁饭碗”，继而根据工作能力和具体贡献竞岗定责，获取报酬，才能让一个单位充满生机和活力。但事业单位改革牵涉几千万人，绝不是一蹴而就的事情，需顶层设计、试点先行、以点到面、稳步推行，才能保证这么大一个队伍的顺利平稳过渡。

（2）借鉴管理岗位改革经验，积极探索专业技术岗位改革。在事业单位全面推行人事制度改革之前，个别单位的有益试点尝试无疑能为全面改革提供好的经验借鉴。青岛水文秉承“只有改革创新才能发展水文”的改革理念，多年来在人事管理上实行过干部竞争上岗制、轮岗制、聘任制、末位淘汰制、末位调岗制，基层单位分等管理年薪制、基层单位托管制等等，改革的核心在于编制内公认的（上级正式文件公布的）有干部职务在干部岗位上的人员统统“打包搁置”，在局内全员不分编内编外、不分资历学历，不论是否有干部职务、是否在干部岗位等等，只要愿意干、干得了，一律通过竞争上岗、民主评议、党委研究走上干部岗位，一旦走上干部岗位，按照岗位级别等兑现工资待遇。对干部任期内的工作考核有办法、有监督、程序严格、执行公正，考核不合格有惩戒措施。通过一系列改革，让工作能力强、贡献大的人员走上干部岗位，干部这盘棋就活起来了，干部活了，整个队伍也就活了。

青岛水文多年来致力于管理岗位干部改革，旨在以干部带队伍，但对专业技术岗位的改革还未深入探索，可以沿用管理岗位干部改革模式，加之多年来形成的改革环境和氛围，以及干部职工对改革的接受能力，配套相应措施，应该可以顺利推行，为事业单位人事改革提供成功经验。

2.积极推行政府购买服务，解决编外人员及委托观测员使用及安置问题

在目前公益一类事业单位随自然减员逐步收回编制的大形势下，编外人员和委托观测员要想进入编制显然不切实际，但水文随着规模的扩大和事业的发展又需要这部分人，这就需要寻求另外的途径解决编外人员及委托观测员的使用及安置问题。

针对编外人员和委托观测员的工作特点，在2015年的全市水文工作会议上，局党委提出了“双重财政常态化，监测外包公司化，精准服务云算化，后勤工作物业化”的工作方针，这不仅为新常态下水文工作指明了方向，也破解了这两类人员的使用和安置难题，而且这一工作方针完全符合中央精神和法律规定。自2013年起，为加快转变政府职能，加强和创新社会管理，改进公共服务提供方式，国务院办公厅、山东省人民政府办公厅先后下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，倡导政府对外购买服务。山东省人民政府2015年出台的《山东省水文管理办法》第二十七条明确规定：“根据工作需要，水文机构可以采取向社会购买服务的方式保障水文监测活动的正常开展。”这一系列相关政策的出台为水文向社会购买服务提供了明确的法律依据，是破解两类人员难题的有效途径。

通过向社会购买服务，将大多数编外人员从事的司机、门卫、保洁、物业等技术含量较低的后勤服务工作以及委托观测员从事的设施设备看管、基础监测业务等事务性工作外包给专业公司，让专业的人干专业的活。2015年青岛水文实施了办公楼物业、水文设施设备维修维护和除国家站外各类水文监测站点基础监测业务的服务外包，试点非常成功，收到了意想不到的效果。一是通过购买服务，减轻了因使用这两类人员给水文带来的编制压力，很大程度上消除了“用工双轨制”带来的弊端，再者将水文在编人员从基础性事务性工作中解放出来，腾出更多的时间和精力从事水文管理及专业研究，有利于人才的培养和水文事业的可持续发展；二是外包公司通过公开招投标的方式择优选用，业务精、服务好、双方按照合同约定履行权利义务，解决了单位本身使用这两类人员干与不干一个样，干好干坏一个样的问题，有利于提高工作效率，改进服务质量；三是随着外包范围的扩大和外包工作的逐步到位，这两类人员逐步和水文脱钩，工作业绩好的可推荐给外包公司继续使用（外包公司拥有用与不用的自主权），这也是对这两类人员的妥善安置；工作业绩不好的不再使用，就此和水文彻底剥离，免去了水文的负累和后顾之忧。

人事制度改革牵涉每位职工的个人利益，是一项复杂的系统工程，极具挑战性，需要新思路、新机制、新政策、新措施，才能达到预期目的。希望青岛水文在人事制度改革上的有益探索，能为事业单位改革提供好的经验借鉴。