低碳乡村发展的SWOT分析及治理策略——以广东为例

刘凤梅

(广东行政职业学院 公共管理系,广州 510800)

能源经济研究

低碳乡村发展的SWOT分析及治理策略
——以广东为例

刘凤梅

(广东行政职业学院 公共管理系,广州 510800)

广东具有经济总量和规模优势、地理位置优势、灵活的市场机制等制度优势、“敏于行”的低碳生活方面的优势、设施农业、光伏农业和观光农业等生产方面的优势,也具有减排潜力缩小、耕地资源紧缺、低碳农业关键技术的应用被边缘化的劣势,应结合农村土地资源的特点,确定发展轨迹,积极引导农业向低碳、绿色、有机、循环、高效方向发展,鼓励农业产业化融合的农业结构有机结合,提升广东农村经济发展竞争性和可持续性。

低碳乡村;SWOT;元治理

欧洲早在1924年就提出了低碳乡村的概念,英国、瑞士、日本等国家于20世纪30、年代在实践中先后相继发展了低碳乡村,东南亚地区国家于20世纪70年代末开始研究生态农村,直到20世纪90年代低碳乡村建设在世界各国有了较大的发展[1-2]。

与发达国家相比,我国是一个城镇化水平相对比较低的农业大国,人口基数庞大,即使未来完成了城镇化进程,即人口城镇化率达到80%以上,仍会有近3亿人生活居住在农村,将低碳经济与农业生产、农民生活和农村发展相结合并不是要使生活倒退,而是促进农业和农村现代化的必经之路。鉴于目前我国农村碳源和碳汇的现状,相比城市而言,农村具有发展“低碳经济”更广阔的空间,因此关注乡村的低碳发展,转变农村传统的生产生活方式是建设低碳社会不可忽略的重要领域,发展低碳经济就要注重发展低碳农业、建设低碳农村。

一、 低碳农村发展的现状

低碳农村所处的发展阶段分析。低碳乡村是一个发展的、动态的概念,从现有的传统乡村到低碳乡村将是漫长的过程。美国经济史学家罗斯托在其先后出版的著作《经济成长的阶段》和《政治与增长阶段》中提出了国家发展的六阶段论:第1阶段为传统社会,第2阶段为起飞创造前提的阶段,第3阶段是起飞阶段,第4阶段是向成熟发展的阶段,第5阶段是高额群众消费阶段,第6阶段是追求生活质量的阶段。低碳乡村发展阶段划分可参考罗斯托的方法。

根据郝华勇2014年在《我国省域低碳乡村发展水平实证研究》一文中构建的评价体系,经过实证分析,低碳乡村发展水平排在全国前6位的分别是浙江、江苏、北京、上海、广西和天津,而广东省低碳乡村发展水平仅排第10位[3]。而根据2014年吴贤荣、张俊彪等基于Malmquist 指数分解法对中国省域农业碳排放进行动态测算结果,广东省农业碳排放在全国排名第15位,仅居于中等水平[4]。以上研究结果表明,广东省低碳农村发展正处于实施减排阶段,因此要分析优劣势和所处的国际国内环境,采取有效措施向低碳起飞阶段迈进。

表1 低碳乡村发展阶段划分(静态指标)

主要年份关键指标情况。现代化进程中广东农业的投入与以石油为代表的化石能源有关,已有数据显示(如下表所示):作为与石化能源有关的典型指标的农业机械总动力2014年是2 356万千瓦时,而这一数据2000年为1 764千瓦时;农业用电量2014年是1 314亿千瓦时,2000年仅为405亿千瓦时;化肥使用量2014年为777万吨,2000年为611万吨;农药使用量2014年为12.01万吨,2000年仅为8.47万吨。这条“石油农业”的路子过渡消耗了资源,严重污染了环境,破坏了生态,削弱了生物界的有机物质循环,这样的高碳发展亟需向低碳转型。

表2 主要年份关键指标情况(1980～2014)

二、 低碳农村SWOT分析

(一)优势(S)分析

1.广东在经济总量方面和发展规模方面均具有优势。在经济总量方面,广东从1989年起连续26年GDP总值全国领先, 2014年广东GDP总值约为全国的1/8,具体数值为67 792.24亿元;广东省人均GDP高于全国平均水平,2014年具体数值为63 452元。这样的经济规模和实力为广东省发展低碳经济的投资开发和设施采购提供了雄厚物质前提,也为农业经济结构进行战略性调整和向高级阶段升级奠定了经济基础。

表3 2007～2014年广东GDP和人均GDP增长情况

2.广东具有地理位置优势。广东全省陆地面积是17.98万平方公里,是位于中国大陆最南部的省份,地理位置处于北纬20°13'～25°31'和东经109°39'～117°19'之间,广东省东西跨度约800公里,东起南澳县南澎列岛的赤仔屿,西至雷州市纪家镇的良坡村;南北跨度约600公里,北自乐昌市白石乡上坳村,南至徐闻县角尾乡灯楼角。北回归线横贯广东,从南澳到从化到封开一线。广东属东亚季风地区,是我国光、热、水资源综合农业资料最为丰富的地区[5]。2013年年平均日照数在1 715 h左右,2014年年均日照1 836小时,全年辐射总量在 5.9×105J/cm2以上,2013年平均气温21.9℃,2014年平均气温22.1℃,2013年年均降水量为2 124mm,2014年年均降水量1 652.5 mm[6]。太阳能是一种分布式分广泛的可再生能源,这样的地理环境为广东低碳经济发展提供了适宜的环境,同时也为低碳农业的发展节约了灌溉用水和化肥等能源消耗。

3.广东具有灵活的市场机制等制度优势。作为改革开放的前沿,广东省在市场经济的发展中充当了排头兵的作用,开创了多领域发展的先河。能作为排头兵的主要原因是广东具有深度的市场机制,这将为低碳经济的发展奠定良好的基础。2010年广东成为国家首批低碳城市试点省份之一,是低碳生态建设起步较早的城市,还出台了《广东省低碳生态城市建设专项规划编制指引》、《广东省绿色生态示范城区规划建设指引》、《广东省生态控制线划定工作指引》等纲领性文件,在《广东省新型城镇化规划》和《珠江三角洲全域规划》中也纳入了低碳生态城市建设部分,制订《广东省绿色生态城区规划建设指引》,推进城乡规划创新转型。目前,广东省是我国7个碳交易试点省市中第一个、也是目前唯一一个在配额分配环节中采取部分配额有偿竞买的试点省。广东的有偿配额比例也在逐年提高,试点期第一年控排企业获得97%的免费配额,试点第二年广东的电力行业免费配额比例进一步下降到95%,要求企业进一步加大节能减碳力度,促进低碳型转型和低碳发展。可以说,有偿配额是广东碳排放权交易试点中的重大创新和亮点之一,将为全国其他兄弟省市地球探索可行路径和积累经验,为全国统一碳市场的建立奠定基础。

4.广东具有“敏于行”的低碳生活方面的优势。30多年来广东人敢为天下先的精神凝聚成为“厚于德、诚于信、敏于行”的新时期广东精神,敢于探索新生事物。农民的经济收入水平影响着农民消费观念的转变。2012年开始广东省农民家庭年出入超过5万元大关,2013年广东农民家庭年收入为56 246元,家庭月收入已远远超过1 000元,接近8 000元,广东农民家庭恩格尔系数达到49%,表明农民对低碳绿色的产品具备了一定的购买力。

5.广东具有设施农业、光伏农业和观光农业等生产方面的优势。作为先进生产力标志的设施农业是高效农业的一个重要载体。目前广东的设施农业发展水平较高,2013年广东节水灌溉机械拥有量为78 904套,农业水泵拥有量为 679 105台,机电井45 482台;采用微灌、喷滴灌和低压管灌等节水措施,节水灌溉面积达239.8万hm2;温室面积 1 213 hm2且保持逐年增加;畜牧水产养殖设施化率也不断提高,这些为低碳农业转型奠定了物质基础。广东省光伏产业链发展完善,产业聚集效应明显,行业技术处于领先地位。2011年广东省经信委发布《广东省太阳能光伏产业鼓励发展重点领域》,2012年的《广东省战略性新兴产业发展“十二五”规划》明确给予光伏产业基金资助。广东省政府出台《关于促进光伏产业健康发展的实施意见》进一步确定光伏产业的发展重点和财政金融支持。农业现代化进程中,农业除了具有原料食品供给功能,还具有生态保护和观光休闲等多种功能。而目前粤北生态崛起打造低碳、绿色经济,其中有韶关、梅州、河源三座城市,它们在地理位置、产业结构以及风土人情方面都是由一定的相似度和对比度,特别是梅州和河源都是享誉海内外的客家城市,利用其生态资源的经济价值、社会价值、文化价值,其支柱产业生态农业和观光农业已初具规模,这为广东其他地区的观光农业发展带来了示范效应。

(二)劣势(W)分析

1.广东省较低的碳排放强度和较高的能源利用效率使其减排潜力缩小。“人口增长必然会带来二氧化碳气体排放的增加,据估算,人口每增长1%就会带来近1.28%的二氧化碳排放量增长”。目前根据经常使用的IPAT模型,测算出人口增长对碳排放的增加率大致在20%～60%。2013年广东省总人口数位居全国第一,为10 644万人,超过山东的9 733万人,超过河南9 413万人,2013年广东的农村人口为3 432万人,仅次于河南、山东、河北、湖南,位居全国第5位。2014年广东省总人口为8 886.88万人,其中农村人口4 032.42万人。大量的人口会带来衣食住行等能源消费的增加,会增加土地的使用量,从而影响到森林和碳汇能力。这些都会增加减排的压力,影响减排的潜力。

2.广东省耕地资源短缺也成为制约低碳发展的因素。2014年广东人均耕地面积293 hm2,耕地总面积262.55万hm2,在全国处于落后地位,这一数值低于国际人均耕地警戒线(534m2/人),严重制约了规模化农业的发展。近年来广东耕地资源紧缺状况越来越明显,耕地资源紧缺对土地密集型规模化农业的作用越来越强。加之农村社保体系不健全、农民的困境难以通过种地在短期内得到解决,出现了强壮劳动力外出务工,大量土地被荒化,阻碍了低碳发展的进度。

3.广东低碳农业关键技术的应用日渐被边缘化。因为资金、政策、宣传等方面的困境,低碳技术(如固氮计划、农机节能技术、秸秆肥料技术)未能在生产中得到普及。农业固碳减排和农村节能减排技术还需假以时日,在具体的低碳发展实践中缺乏评级标准和技术规范,使生产过程难入标准化轨道,无公害农产品、绿色食品、有机食品的标准仍不清晰。所处的地理位置和气候条件使重大动植物病虫害易发,制约了低碳农业的发展。

4.农业经营组织形式和低碳农业主体发展的体制缺乏创新。在农业系统中,农业科研单位经过研发取得了大量的成果,农业院校和科研院所关于低碳发展的课题成果采用率低,不能及时转化为现实的农业生产力。单个农户或种植园作为目前的发展主体难以承接此任务,因为即使个体采取低碳发展模式,周围耕地仍是污染土壤、空气和水的化学农业,个体生产的产品达不到有机农产品的标准,其投入得不到更高经济效益的回报,进而放弃使用低碳技术,低碳生产进入恶性循环阶段。

(三)机会(O)分析

1.国家层面出台了多项建设性方案。中国在低碳发展中积极承担负责任大国的使命,先后出台了多项建设性方案。中国签署了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等,展开国家合作行动,我国政府先后出台《中国应对气候变化国家方案》《节能减排综合性工作方案》《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》等系列政策措施,发挥政府的建设性作用[7]。2010年广东省和深圳市进入首批国家低碳省试点范围,作为改革开放先行者的广东省和深圳市,再次担当重任,充当低碳法发展的先行探路者。国家政策方针为广东低碳农村发展带来空前的发展机遇。

2.广东省实施系列政策措施。广东省先后出台《广东省开展国家低碳省试点工作实施方案》和《广东省应对气候变化方案》,提出建设“幸福广东”“绿色广东”“低碳广东”等措施。《广东省生态文明建设规划纲要(2015～2030年)》明确了“省生态保护与建设规划重点项目,建设森林碳汇20万亩、森林公园60个、湿地公园31个、乡村绿化美化示范点730个。落实生态安全体系一体化规划,东莞、佛山、肇庆、珠海市加快创建国家森林城市,推动珠三角建成全国首个森林城市群。划定珠三角生态控制线,陆域生态功能用地规模占国土比例达20%.落实耕地和基本农田保护目标,耕地保有量达8 068万公顷。编制省海洋主体功能区规划,启动“美丽海湾”示范点建设。” 省政府系列措施出台也为广东低碳农村发展带来空前的发展机遇。

3.广东省制定了具体行动方案。广东省制定了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》,推动传统产业节能绿色化改造,加强产业发展政策措施的督促检查,特别是对服务业和战略性新兴产业的落实情况进行全方位督促检查,到2015年促使节能环保产业总产值达到6 000亿元,服务业和战略性新兴产业增加值占GDP的比重分别达到48%和10%左右。

4.广东省与外资合作推动低碳发展达成框架协议。最典型的就是2014年广东省商务厅与美国泉恩集团在广州签署投资合作框架协议,共同推动发展低碳环保、新材料等新兴产业。作为全球最大的新材料环保管道制造公司,美国泉恩集团产品主要应用于城镇农村给水系统、下水道排污工程、水利工程、电路管线埋管、供热管等领域。根据协议,该集团将在广东设立中国运营总部、研发服务中心、华南生产基地等,充分发挥其业务和资源优势,大力发展低碳环保、新材料等新兴产业,积极参与广东省农村、市政、水利、燃气输送工程等领域的基础设施建设。

5.优质安全农产品的需求量是广东低碳农业发展的市场保障。现阶段“舌尖”上的安全是民众最关心的问题,关系到民众的身体健康问题,而优质安全的农产品是“舌尖”上安全的第一道防线。2010年广东增加绿色有机产品170多个、无公害农产品产地200多亩、产品达到260多种,有效期内绿色产品将近550个,有机食品350多个。优质的农产品是我们身体健康的重要保障,不断提高对农产品质量的要求,可以从消费渠道促进低碳农村、低碳农业的发展。

(四)威胁(T)分析

1.广东农业生产处于“内外夹击”的态势。广东农业总体上是高碳农业和高危农业。快速的城镇化步伐使广东农业处在城市化的覆盖和包围之中。2014年广东的城镇化率已超过68%,在城镇化、工业化的包围中,城市和工业大量排放三废,并且处理不当,农业生产过程中使用化肥、农药,面源污染和内源污染多方挤压,处于“内外夹击”的状态。因此,广东的农业总体上是高碳的农业、高危的农业。

2.城市化和工业化污染成为广东低碳农业发展的绊脚石。广东的城镇化、城市化和工业化发达,给农业和农村的造成很大的污染,破坏了农村生态系统和生物链,导致生物种类减少,农村的空气、水系统受到污染,形成严重的面源污染。2015年,广东工业废水排量将近18.8多万亿吨,有毒气体排量为2.2多万亿吨,有毒烟尘排量是22.3万吨,莞、广、佛“三废”排放居全省前3位[7]。城市化和工业化的发展,制约了低碳农村的发展。

3.出口导向型经济受到外部严重制约。广东是典型的外向型经济类型,受外部环境的影响严重,贸易风险大,农产品抗击国际贸易壁垒能力比较弱,在目前这种情况下,广东实现低碳农村发展,面临更大的外部压力。

三、政府在低碳发展中的“元治理”职能定位

低碳发展事关全局,因此在低碳乡村发展的减排实施和低碳起飞阶段需要政府发挥“元治理”职能,同时带动农村多元主体投身低碳农村建设,以实现低碳发展中的善治与良治。

把握发展方向,完善制度顶层设计。政府相关部门应明确发展方向:结合农村土地资源的特点,确定发展轨迹,积极引导农业向低碳、绿色、有机、循环、高效方向发展,鼓励农业产业化融合的农业结构有机结合,提升广东农村经济发展竞争性和可持续性。此外,要实现低碳发展必须要有配套的制度做保障。当前,我国亟需制定相关制度,建立有利于碳汇农业发展的政策法规体系和激励机制,通过诱致性制度变迁将农业生态环境纳入政府公共管理范畴。低碳发展离不开总体规划,其具体体现就是在选择低碳产业时要考虑当地的资源环境条件,进行空间布局时要考虑到地形地貌和发展历史,设置道路交通时提倡公共交通、慢行交通和绿色交通,绿地景观布局应注重碳汇规划,完善原有的绿化系统,增加乡村地区对二氧化碳的吸收能力,能源与环境系统设计应积极利用新型能源,形成乡村生态循环链,开展住宅设计时应积极利用新型节能环保型建筑材料,设计标准上采用绿色建筑标准等。总之要立足于资源的降污减排、科学循环、高效开发,发展农林复合、农牧复合、农畜配置等新型低碳经济,促进资源的优势互补,统筹规划。

加大财政投入,完善基础设施。基础设施建设离不开财政投入,现阶段需要政府加大投资力度。政府要鼓励社会资本参与低碳农业发展,引导民间资本和外来资本进入低碳农业。政府可以借鉴国外经验,设立专项资金,补贴低碳农产品生产,支持低碳农业技术创新,扶持低碳工艺改造,鼓励扶持低碳经济合作社和农产品加工龙头企业,培育塑造低碳发展领域的示范农户和示范企业。“农村发展要按照生产生活规律,健全完善村庄设施,积极推进“四通(通路、通水、通电、通信息)、四改(改水、改厕、改圈、改垃圾堆放形式)、一化(庭院绿化)、一室(村务工作室)”进村入户,以保证农民的基本需求”[8]。同时,整合科技资源,强化先进科技的研发,科技是第一生产力,政府通过主导低碳设备和技术的推广和评定机制,开展碳汇、碳封存和碳捕捉试验示范工程建设,政府鼓励和奖励农户实施优化施肥、减量施肥,推广新型肥料,运用少耕、免耕及测土配方施肥技术,研究CCS关键技术、高效碳汇定向培育技术,初步形成农业废弃物综合利用技术体系。

加强国际互联互通,推动低碳农业走向国际化。在分析鉴别我国与其他国家在低碳农业技术上的差距基础上,政府应引导加强国际合作交流。政府带头总结发达国家的低碳农业发展经验,鼓励农户企业在吸收的同时加强自主科技创新,引进先进的低碳农业发展模式。农业管理相关部门应带领农业企业熟悉国际贸易中“碳关税”的有关新规则,积极参与国际低碳合作,积极应对国际贸易壁垒,增强在国际交流与合作中的话语权。此外,设立农业碳基金,推进碳排放权交易。政府要拓展农业资本规模,就必须社会农业碳基金。广东省要积极建立碳排放交易市场,健全清洁发展机制,走向国际碳交易市场。通过推进农业碳交易,激励农户改变农业生产方式,从碳源方式转向碳汇方式。政府要充分利用区位优势,开展CDM项目,积极培育碳交易主体,包括碳交易机构、农民合作社以及农户,尝试建立碳交易主体的利益共享机制和订单机制。

[1]董魏魏,马永俊,毕蕾.低碳乡村指标评价体系探析[J].湖南农业科学,2012,(1):162-164.

[2]董会忠,张峰,殷秀清.基于可拓评价的科技水平与低碳经济发展动态关联分析[J].财经理论研究,2015,(3):1-8.

[3]郝华勇. 我国省域低碳乡村发展水平实证研究[J].科技管理研究, 2014,(22):213-218.

[4]吴贤荣, 张俊飈,田云,等.中国省域农业碳排放:测算、效率变动及影响因素研究[J].资源科学, 2014,(1): 129-138.

[5]张振超.广东省概况[EB/OL].http://guoqing.china.com.cn/2009-07/30/content-23765520.htm,2016-02-30.

[6]蒋艳萍,吕建秋,章家恩,等.广东省法发展低碳农业的关键技术需求[J].科技管理研究,2012,(16):149-151.

[7]田兴国,刘长威,吕建秋,等.广东省低碳农业发展的SWOT分析[J].广东农业科学,2012,(9):236-238.

[8]赵中元,江丕文,魏正.低碳农村和谐发展之路探索[Z].北京:中国城市规划学会,2010.

[责任编辑:刘 炜]

10.3969/j.issn.1672-5956.2016.06.006

2016-05-09

广东省社科规划课题(GD13XYJ08);广东省社科规划课题(GD14XGL05);广东省党校系统课题(152204)

刘凤梅,1977年生,女,黑龙江哈尔滨人,广东行政职业学院副教授,博士,中国农业大学访问学者, 研究方向为基层治理、政府治理现代化,(电子信箱)fengm77@sina.com。

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