外资水务企业在华直接投资浅析

周　伟,Boulanger Mathieu,Adel Ben Youssef,Grazia Cecere

(1.武汉大学经济与管理学院,湖北 武汉　430072; 2. 武汉大学中国产学研合作问题研究中心,湖北 武汉　430072;3.尼斯大学,法国 尼斯　060000; 4.巴黎电信管理学院,法国 巴黎　91000)



外资水务企业在华直接投资浅析

周伟1,2,Boulanger Mathieu1,Adel Ben Youssef3,Grazia Cecere4

(1.武汉大学经济与管理学院,湖北 武汉430072; 2. 武汉大学中国产学研合作问题研究中心,湖北 武汉430072;3.尼斯大学,法国 尼斯060000; 4.巴黎电信管理学院,法国 巴黎91000)

摘要：对外资水务企业在我国直接投资的发展阶段进行研究,认为外资水务企业在我国的直接投资大致经历了初期、扩张与撤退并存、停滞与渗透并存3个阶段;探讨了外资水务企业进入我国市场带来的主要问题，即：水务产业安全、与我国水务企业的竞争加剧、公众利益保护等。最后提出解决以上问题的方案:根据水务产业的特征将水务产业链细分成自然垄断环节和非自然垄断环节,对自然垄断环节进行严格的管制，而非自然垄断环节,可以适度引入竞争机制;通过示范效应和人才流动学习外资水务企业先进的管理经营和技术,构建我国水务企业的竞争优势;提高公众和企业的参与度,加强对外资水务企业的监督管理。

关键词：外资水务企业;对外直接投资(FDI);发展阶段

作为公用事业市场化的“最后一个堡垒”,水务产业以其自然垄断属性吸引了大量外资的进入。这些外资水务企业通过参股、购买产权等形式将我国很多城市供水企业的产权收入囊中。经过几年的扩张布局,外资水务企业已经占据了一线城市1/3以上的市场份额,并正逐渐向中西部的二三线城市蔓延。世界两大水务巨头——法国威立雅集团和中法水务在中国已经占据了大量的市场份额,两家企业的供水规模超过6 300万人。这些外资水务企业自20世纪90年代进入我国水务市场以来,随着我国政策的逐渐开放已经渗透到了饮用水处理、全方位用水服务、污水和工业用水处理等水务产业的各个环节。这些水务合同短则15年,长则半个世纪,将对我国水务产业、水务企业和社会福利产生深远的影响。

国外水务产业改革经验表明,在水务产业引入有效的上游竞争对生产者和消费者都有利,因为这使经济调控更加关注于水务产业的垄断特征[1]。引入股份制改革后,水务行业的经济绩效得到了提高,稳定了实际水价并使政府从中获利[2]。在我国水务市场化改革中,外资的积极参与在一定程度上解决了中国水务行业面临的资金短缺、技术落后等问题;但必须高度重视水务行业市场化、国际化改革可能带来的一系列社会问题[3]。外资水务企业进驻中国带来了一些潜在的风险,如水价上涨风险、转移成本和资金出境风险、政府监管失控风险等[4]。有学者从市场集中度、外资市场占有率、外资股权控制率等3个方面分析了外资水务企业对我国城市水务产业安全状况的影响,并提出了维护我国水务产业安全,增强产业竞争力的对策建议[5]。较多学者忧虑外资水务企业对我国水务安全可能带来的负面影响,进而对水务领域引进外资持否定态度,但他们忽视了外资水务企业在提高技术水平和经营效益方面的进步意义。笔者认为应该对外资水务企业进入中国市场进行全面评价,发挥其优势,规避其可能带来的风险。

1　外资进入我国水务产业的发展阶段

从20世纪90年代进入我国水务市场以来,外资水务企业在我国市场迅速扩张。在进入初期,固定投资回报率模式吸引了外资水务企业巨头纷纷进入我国水务市场。但2002年后随着相关政策陆续出台,不同外资水务企业由于经营规模、管理经营模式和投资方式的差异形成了方向相反的发展态势。总体而言,外资水务企业进入我国水务产业的发展大致经历了3个阶段。

1.1初期(1992—2001年)

20世纪90年代开始,政府开始逐步放开水务产业的供水生产和污水处理环节,但限制对供水管网的建设和运营。外资和我国民营资本开始进入我国水厂、污水处理设施的建设和运营等领域,合作方式以BOT和合作公司为主。外资水务企业进入我国始于1992年法国苏伊士集团下属子公司中法水务对广东省中山市自来水公司的直接投资。接着,包括法国威立雅集团、英国泰晤士水务、德国柏林水务、英国安格利安水务在内的16家外资水务公司先后进入中国水务市场。外资水务企业拥有先进的技术和管理经验,在保证供水质量的同时,还有效地降低了水务企业的运营成本,使一些地方的水务企业扭亏为盈。一些地方政府开始对外资投建合资水厂采用固定投资回报率模式。该模式使外资投资水厂变成了有赚无赔的黄金产业。根据国家统计局1999年的调查报告,水务产业的利润和成本比率高达24.8%,成为外商在华直接投资的所有产业中最有利可图的产业。2001年前,由外资水务企业直接投资的国内水厂超过50家。这一时期,在固定投资回报率模式的吸引下,外资水务巨头纷纷进入我国水务市场。

1.2扩张与撤退并存(2002—2007年)

从2002年开始,我国相继出台了多项针对水务产业的政策,以推动水务行业的市场化改革。如:2002年3月公布的《外商投资产业指导目录》允许外资参与综合水利枢纽的建设和运营;2002年12月的《加快市政公用行业市场化进程的意见》提出加快推进市政公用行业市场化进程,鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构。对供水、污水处理等经营性市政公用设施的建设,采用公开向社会招标的方式选择投资主体,允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营,建立特许经营权制度。接着,2004年出台了《市政公用事业特许经营管理办法》、《城市供水特许经营协议示范文件》等法规,以对水务产业的市场化运营提供指导,促进了我国水务产业的市场化改革。在这些政策的推动下,伴随着地方政府招商引资的需求,以中法水务和法国威立雅集团为代表的部分外资水务企业通过采取“高溢价”策略收购了当地水务企业的部分股权。同时,在我国政府取消了对外商投资城巿供水管网及客户服务方面的限制之后,法国水务巨头威立雅集团和中法水务从2002年开始加大了在中国的完整供水服务。

另一方面,之前采用的固定投资回报率模式虽然吸引了大量外资水务企业对华直接投资,但不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则,违反了中外合资、合作经营的有关法律和法规的规定。2002年9月，我国出台了《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》,明确指出今后任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报。这一政策变动使得外资水务企业失去了利润保证,在华直接投资面临的风险增加。而在这一时期,我国水务产业整体处于低效经营的状态,由于经营粗放、缺乏有效的成本控制、水价偏低,我国水务产业中有近一半的企业处于亏损状态。如2003年全国2 354家水务企业中亏损企业达1 194家,整个行业的净资产利润率仅为0.12%。在这样的背景下,一些外资水务企业开始改变在华战略布局,减少在华直接投资,甚至退出中国水务市场。如2003 年初,苏伊士里昂水务集团撤销了设在北京的中国代表处;英国泰晤士水务集团将独资经营了8年的上海大场水厂的全部股权转让给上海水务资产管理公司;2004 年7月泰晤士水务集团撤销其中国总部,英国安格利安水务也撤离了中国水务市场。这样,除了法国威立雅集团和中法水务外,大部分前期进入中国市场的外资水务企业选择了收缩业务甚至完全撤出中国市场。

1.3停滞与渗透并存(2007年至今)

经过一段时间的直接投资,外资水务企业在我国市场遇到了运作成本较高,难以派驻大量外方管理人员来经营企业,存在中西方企业文化、管理理念的差异等一系列问题。而且一些水务企业由于管理不善,出现了一些违规问题,影响了企业的公众形象。如自2007年7月青岛威立雅水务运营有限公司直接将污水处理厂回用水排入饮用水管道事件发生以来,法国威立雅集团涉嫌排放超标等水质污染问题十余起,导致部分外资水务企业在华FDI(对外直接投资)几乎处于停滞阶段,法国威立雅集团自2007年后就鲜有在水务领域增加在华直接投资。

而这一时期,部分外资水务企业已经渗透到了我国水务的整个产业链,在制水、供水、污水处理和客户服务等多个环节进行直接投资。这些水务跨国公司通过参股、购买产权等形式将很多地方的城市供水企业产权收入囊中。经过几年的扩张布局,外资水务企业已经占据了一线城市1/3以上的市场份额,并正逐渐向中西部的二三线城市蔓延。以中法水务为例,其在华的主要污水处理项目签署于2007—2013年间;其在华的主要工业用水处理项目也开始于2009—2011年间。在2014年初,中法水务又入股江苏水务有限公司,成功获得南京、泰州的3个水务项目;在2014年12月,中法水务与四川供排水投资股份有限公司分别出资55%和45%成立O&M公司,共同运营和管理四川供排水公司旗下的水务项目,包括城市供水、市政和工业污水处理以及污泥处理。可见,尽管部分水务企业在华的FDI几乎处于停滞状态,但以中法水务为代表的外资水务企业仍然在持续不断地将业务渗透到水务产业的各个环节。

图1为外资水务企业在我国市场发展阶段的示意图。从图1可以看到,从1992—2001年,外资在我国水务市场直接投资一直处于上升态势(OA);但从2002年开始,之前进入我国市场的外资水务企业出现了分化,呈现出两种完全不一样的发展趋势,一部分外资企业在我国政府颁布了一系列鼓励外资进入中国水务产业的政策后,增加了对华直接投资(AB1);而另一部分外资企业由于政府规定取消固定投资回报率模式和本身经营不善,在华FDI开始下滑,甚至撤出中国市场(AB2)。2007年之后,一部分外资企业由于经营和违规问题,在我国市场直接投资基本处于停滞状态(B1C2);而另一部分外资企业继续在中国水务市场渗透布局(B1C1)。

图1　外资水务企业在华FDI的发展阶段

2　外资进入我国水务产业带来的主要问题

20世纪90年代以来,我国鼓励外资投资公用事业设施建设,我国水务产业也开始进行市场化改革。市场化改革促进了民营资本和外资在水务产业的发展,使得我国水务产业出现了投资主体多元化的特征。外资进入我国水务产业也带来以下问题。

2.1水务产业安全问题

产业安全是国家经济安全的基础,而基础设施安全是产业安全的基础,欠发达国家的交通产业更倾向于吸引来自发展中国家跨国公司的参与。这在相当程度上反映出这些国家对经济安全问题的考虑。水务作为国家基础设施的重要组成部分,控制权不应掌握在外资企业手中,这是政府和学术界的共识。但在实际过程中,如何确保一个城市水务产业的控制权是一个很难把握的问题。首先,即使外资在股权比例方面不占优势,其基于技术和管理优势的经营行为操作也会对产业安全带来实质性威胁。在合资水务中,虽然外资初期大都只占不到50%的份额,但外资一般占有绝对的经营权。其次,外资基于雄厚的资金实力,后续可以通过增资将中资水务挤出,合资变独资,从而全面掌握某个城镇的供水权。以兰州水务为例,法国威立雅集团报出的17.1亿元的高价,其中有8.71亿元实际是作为增资的溢价。

2.2经营效益与确保控制权轻重问题

由于长期以来,各地自来水公司、水厂尽管经营效益不高甚至亏损,但在当地都属于金饭碗,收入稳定且不低,员工人数众多,只进不出。水务是具有自然垄断性的行业,即使效益不高也能生存。在这样的行业,若没有外力的介入,很难迫使其提高经营效率。但在外资进入以后,又可能会失去水务控制权。如中法水务公司收购沈阳自来水厂后,冗员被剥离,水厂员工人数从300人减到100人,1年共节省电费和管理费1 000多万元,经营效益明显提高。外资进入必然会遭遇原水厂的阻力,致使无法及时拿到法方收购所需要的技术档案、财务档案等,造成沈阳自来水公司回购,中法水务公司退出。从这个案例来看,中方企业虽然重新拥有了沈阳水务的控制权,但一起被保留的还有落后的技术和经营水平,若为了提高经营水平引入外资,又面临失去控制权的威胁。

2.3公众利益的保护问题

基础设施产业提供的服务具有公共产品的特性,外资的进入和控制可能降低公共服务产品的可获得性,提高服务价格,损害社会成员的利益。水资源最大的特性就是其供给过程中的垄断性,一个城市一般只有一家供水公司。外资水务企业一旦掌控了一个地区的供水资源,就有了与政府讨价还价的资本,政府很难再用行政手段制定水价,水价的上涨不可避免。法国威立雅集团于1997年在天津获得该市第一个项目,该市的水价从0.68元上涨到4.9元,上涨了6倍,质疑外资推高水价的声音开始出现。2014年4月11日,兰州暴发了自来水苯超标事件,直接原因就是兰州威立雅水务公司4号、3号自流沟由于超期服役,沟体伸缩缝防渗材料出现裂痕和缝隙,兰州石化公司历史积存的地下含油污水渗入自流沟,对输水水体造成苯污染,致使局部自来水苯超标。法国威立雅集团为何不投资改造管网?面对质疑,威立雅集团的回答是:水价已经4年未涨,公司亏损经营,无力投资改造管网。

3　外资进入背景下我国水务产业发展对策

外资水务企业进入我国水务市场犹如一把双刃剑,在给我国水务产业带来资金、管理经验和先进技术的同时,也对我国水务产业安全、水务企业的控制权和公众福利构成了威胁。如何用好这把“剑”,关系到我国水务产业的长期发展和民众的切身利益。

a. 对自然垄断环节进行政府严格管制;在非自然垄断环节引入竞争机制。城市原水、供水、排水、污水处理与回用等环节构成了我国水务行业的产业链。根据各个环节的特点可以将水务产业细分为自然垄断环节和非自然垄断环节。供排水管网的建设、运营、维护和管理属于自然垄断环节。在一个城市同时多个企业进行供排水管网的建设、经营和管理显然有悖于经济学原理,会造成重复建设和资源浪费。因此,对于资产专用性强、沉没成本大的供排水管网环节,政府应严格管制。限制外资进入供排水管网环节,确保对供排水管网建设、运营和管理的控制权,从而,保障我国水务产业的安全。而在饮用水、污水和工业用水处理及中水回用等环节,其自然垄断属性弱于供排水管网环节。可以在这些非自然垄断环节,适度引入竞争机制。不仅引入外资,同时重视民营资本的投入,使水务投资主体尽量多元化,以分散控制权风险,从而确保我国水务产业的安全。

b. 从外资水务企业的示范效应中学习,促进外资水务企业与国有水务企业之间的人才流动。我国国有水务企业长期存在着经营效率低下、成本控制困难、存在冗员等问题,对我国地方财政造成了较大的压力。在这样的背景下,一些地方政府为了打破城市供水的自然垄断,采用BOT(建设-经营-转让)模式、TOT(移交-运营-移交)模式、PPP(公私合营)模式和纯民营模式等引入了竞争机制。但这些合同大多有15～50年的期限,经历这些年后,我国水务企业将何去何从?外资水务企业进入我国市场后,采取了先进的管理经验和技术;而且在保留大量原有本土员工的基础上,外派一部分母国的管理人员和技术人员。一方面,我国水务企业可以从相邻地区外资水务企业的示范效应中学习以提高经营效率;另一方面,可以促进水务行业的人才在外资企业和国有企业之间流动,甚至可以高薪聘用一些外资水务企业的关键人才,提高我国水务企业的竞争力,从而既提高了我国水务企业的经营效益,又保证了其控制权。

c. 提高公众和企业的参与度,加强政府对外资水务企业的监督。价格规制改革是我国水务产业规制改革的核心。现在,我国水务产业已经形成了以收益率为核心的价格规制方式[6]。收益率规制提高了外资投资我国水务产业的积极性,但外资企业为了进入我国地方水务市场,往往采用高溢价收购的方式。这种高溢价收购方式无疑增加了外资水务企业的投资成本,部分外资水务企业进入后,大大提高了当地居民的用水价格,使民众的社会福利降低。尽管我国政策规定,应根据行业平均成本并兼顾企业合理利润来确定市政公用产品或服务的价格,但由于信息不对称,企业有可能虚报企业成本,从而提高定价。在水务监管过程中,政府可以提高公众和企业的参与度,实现信息共享,加强制度建设。对于成本明显高于其他企业的企业进行审查,以防止企业为了定高水价而报高成本。同时,也可以在大量调研的基础上,规定居民用水的最高限价,防止外资水务企业抬高水价,从而避免公众福利因外资水务企业的进入而遭受水价不断上涨造成的损失。

4　结　语

本文分析了外资水务企业在我国直接投资的发展阶段,提出外资水务企业进入我国市场带来的主要问题，包括:水务产业安全、与我国水务企业的竞争加剧、公众利益保护等，并针对以上问题,给出相应的对策。全文的主要思路如图2所示。

图2　本文的主要思路

参考文献：

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[2] ABBOTT M,WANG W,COHEN B.The long-term reform of the water and wastewater industry:The case of Melbourne in Australia[J].Utilities Policy,2011,19:115-122.

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[4]贺宁华. 外资水务进入中国市场的运营与盈利模式分析[J].对外经贸实务,2009(12):73-75.

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基金项目：教育部留学回国人员科研启动基金(2014);国家社会科学基金(11BGL044);国家社会科学基金重点项目(12AZD034)

作者简介：周伟(1979—),女,湖北松滋人，讲师,博士,主要从事对外直接投资FDI、技术创新和经济增长研究。E-mail:zw96710@hotmail.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.005

中图分类号：F832

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)04-0017-04

(收稿日期：2016-01-10编辑：胡新宇)