江苏省不同时期水利工程移民征地补偿标准比较分析——以3个典型水利工程为例

贾　健, 鞠大为, 张　艺, 冯英艳

(江苏省水利勘测设计研究院有限公司,江苏 扬州　225009)



江苏省不同时期水利工程移民征地补偿标准比较分析
——以3个典型水利工程为例

贾健, 鞠大为, 张艺, 冯英艳

(江苏省水利勘测设计研究院有限公司,江苏 扬州225009)

摘要：水利工程征地补偿标准问题一直是水利工程项目建设过程中的一个重要议题。运用历史比较分析法,选取江苏省建设于计划经济时期、计划经济向市场经济转型时期、市场经济时期的3个典型水利工程,对工程征地补偿标准及其影响因素与社会经济环境进行协调性分析。研究发现:江苏省水利工程征地补偿标准的增长速度低于人均GDP和农民人均纯收入的增长速度,与经济增长速度不匹配。提出完善征地补偿标准动态调整机制,制定与经济增长速度相匹配的征地补偿标准,合理提高个人收益等措施,以改进和完善江苏省水利工程征地补偿政策,保障移民权益,促进工程建设顺利进行。

关键词：水利工程;工程移民;征地补偿标准;江苏省

经济增长会带动土地价格上涨,土地价格上涨又会通过增加消费、投资等途径进一步促进经济增长[1]。根据经济社会发展状况,大致可以把我国经济发展划分为计划经济时期、计划经济向市场经济转型时期、市场经济时期3个阶段。在不同的经济发展时期开展相似的水利工程项目建设,制度环境、社会政治环境存在的差异会导致各个阶段移民征迁补偿标准存在差异。太湖治理骨干工程望虞河水利工程、淮河入海水道一期工程、新沟河延伸拓浚工程分别是江苏省3个经济发展阶段征地补偿和移民安置活动的典型代表工程,在一定程度上反映了3个阶段征地补偿标准的特点。

1　典型水利工程征迁补偿情况

望虞河水利工程、淮河入海水道一期工程、新沟河延伸拓浚工程是江苏省在3个不同时期先后修建的水利工程,具有防洪、航运、供水等重要作用,受影响范围广，移民人口多,征地补偿和移民安置工作复杂。这3个工程均属于水利工程,在项目建设内容、工程性质、影响范围分布上具有较大的相似性。各水利工程征迁补偿、政策依据具体情况如表1所示。

表1　不同时期典型水利工程征地补偿及移民安置情况简介

资料来源:根据《治理太湖骨干工程征地及移民安置规划》《淮河入海水道工程占地及移民安置规划》《新沟河延伸拓浚工程移民安置初设专题报告》整理得出。

2　不同时期典型水利工程征地补偿标准影响因素分析

由表1中补偿标准一栏可以看出,江苏省3个不同时期水利工程征地补偿标准是逐步提高的,而且差异较大。补偿标准存在较大差异的主要原因是,各个时期社会、政治、经济环境等方面的巨大差异直接对水利工程移民安置政策、安置理念、安置行为等产生影响[2],尤其是不同时期的制度环境和社会经济环境对征地补偿标准的影响尤为突出。

一项制度之所以能够形成,是因为它能满足社会、个人或是不同利益集团的需要,而制度的变迁则会导致各个利益主体行为的变化[3]。水利工程移民征地补偿与一个国家各个发展阶段的经济、政治、社会状况息息相关,任何制度体系的变化都会导致移民征地补偿标准变化,这种改变包括政府、业主、移民等利益相关者的理念、政策、移民行动等多方面。由于江苏省不同经济发展阶段社会制度、法律法规处于不断的变迁之中,从而影响到水利工程移民政策。望虞河水利工程建设时期恰逢《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第74号令)实施,规定“征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的三至四倍,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍”。淮河入海水道一期工程建设时期,江苏省在国家对外开放政策的支持下,经济快速发展,但是由于水利工程公益性质,且国家对于水利工程征地补偿政策尚未调整,因此该工程征地补偿标准相对于望虞河水利工程征地补偿标准差异不太大。新沟河延伸拓浚工程建设时期国家出台了新修订的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令),规定“大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍”。随着江苏省市场经济发展,耕地资源日益紧张导致土地供求缺口大,土地的市场价值越来越高。同时，水利工程建设征收土地后,导致土地价值转移,带来了土地自身价值的上涨[4]。土地征收补偿标准有了较大幅度的提高,新沟河延伸拓浚工程征地补偿标准是淮河入海水道一期工程征地补偿标准的6.2倍。

3　典型水利工程征地补偿标准与社会经济环境协调性比较分析

3.1补偿标准与江苏省人均GDP增长的比较分析

表2中给出的是江苏省1990—2012年人均GDP的变化情况及人均GDP的年增长率的基本情况。3个不同阶段的人均GDP呈现稳步增长的趋势,人均GDP从1990年刚刚突破2 000元到1998年突破10 000元大关,到2004年接近20 000元,2012年接近70 000元。GDP增长快速有两个时段,一是1991—1995年转型期,二是2002—2008市场经济确立完善期。

表2　江苏省1990—2012年人均GDP情况

数据来源:根据《江苏省统计年鉴》(1991—2013)整理得出。

表3　不同时期江苏省人均GDP与补偿标准比较

数据来源:根据《江苏省统计年鉴》(1992、1999、2013)整理得出;补偿标准根据《治理太湖骨干工程征地及移民安置规划》《新沟河延伸拓浚工程移民安置初设专题报告》《淮河入海水道工程占地及移民安置规划》整理得出。

表3对3个时期典型水利工程建设实施对应年份的人均GDP与补偿标准进行了比较。1991年人均GDP为0.23万元,治理望虞河工程的征地补偿标准是人均GDP的30倍左右; 1998年人均GDP为1万元,入海水道一期工程的征地补偿标准约为江苏省人均GDP的9.6倍;2012年人均GDP为6.83万元,新沟河延伸拓浚工程的征地补偿标准约为江苏省人均GDP的8.8倍。通过比较发现,水利工程的补偿标准占江苏省人均GDP的比例呈下降趋势。

表4对工程影响区3个时期典型工程实施年份的地区人均GDP与补偿标准进行了比较。1991年苏南人均GDP为6 450元,治理太湖骨干工程征地补偿标准为苏南GDP的10.9倍;1998年苏北人均GDP为9 500元,入海水道一期工程的征地补偿标准为苏北人均GDP的10.1倍;2012年苏南人均GDP为101 370元,新沟河延伸拓浚工程的征地补偿标准为苏南人均GDP的6倍。

表4　工程影响区3个不同时期人均GDP与补偿标准比较

数据来源:分地区人均GDP根据《江苏省统计年鉴》(1992、1999、2013)整理得出;补偿标准根据《治理太湖骨干工程征地及移民安置规划》《新沟河延伸拓浚工程移民安置初设专题报告》《淮河入海水道工程占地及移民安置规划》整理得出。

通过对比得出:典型水利工程征地补偿标准占工程所在地区人均GDP在1991年和1998年基本一致,差距不是很大,但苏南不同时期的两个工程呈现很大的差距,下降比例明显。

通过以上工程征地移民补偿标准占GDP比例的比较,可以得出:征地补偿标准的增长低于GDP的增长。

3.2补偿标准与江苏省农民人均纯收入增长的比较分析

表5中是1990—2012年期间江苏省农民家庭人均纯收入及年增长率变化的基本情况。在3个不同阶段,江苏省农民的人均纯收入一直呈增长趋势,农民人均纯收入由1990年的883.8元上升至1998年的3 376.8元,2004年为4 753.9元,2012年达到12 202元。1998年的农民人均纯收入约为1991年农民人均纯收入的3.67倍,2004年的农民人均纯收入约为1998年农民人均纯收入的1.4倍,2012年的农民人均纯收入约为2004年农民人均纯收入的2.57倍。

表5　江苏省1990—2012年农民人均纯收入

数据来源:根据《江苏省统计年鉴》(1991—2013)整理得出。

从3个阶段江苏省农民人均纯收入和典型水利工程补偿标准的增长速度来看,1998年江苏省农民人均纯收入是1991年的3.67倍,而1998年入海水道工程补偿标准是1991年望虞河工程的1.37倍;2012年江苏省农民人均纯收入是1998年的3.61倍,而2012年新沟河工程补偿标准是1998年入海水道工程的6.26倍。

以上比较可以得出:计划经济转型时期,补偿标准增加较农民人均纯收入增幅低,市场经济时期补偿标准有较大幅度提高,增速超过农民人均纯收入增速。

由于江苏省内部苏南苏北经济发展差异较为明显,为了分析的准确性,结合不同时期典型水利工程影响区域农民人均纯收入的增长速度与水利工程征地补偿标准的增长速度进行比较分析。

表6　工程影响区不同时期农民人均纯收入与补偿标准增长速度比较

数据来源:根据《江苏省统计年鉴》(1992、1999、2013)整理得出。

表6对工程影响区3个不同时期农民人均纯收入与补偿标准进行了比较。其中,1991年苏南农民人均纯收入为1 478元,望虞河工程的征地补偿标准为70 500元,征地补偿标准是苏南农民人均纯收入的47.70倍;1998年苏北农民人均纯收入为2 851元,入海水道一期工程的征地补偿标准为96 450元,征地补偿标准是苏北农民人均纯收入的33.90倍;2012年苏南农民人均纯收入为19 660元,新沟河延伸拓浚工程的征地补偿标准604 080元,征地补偿标准是苏南农民人均纯收入的30.75倍。因此可以看出,补偿标准和地区农民人均纯收入的比例呈现下降趋势。

4　结　论

不同时期的水利工程征地补偿标准不但受到征地补偿相关法律法规、制度背景的影响,而且受到社会经济发展水平的制约。通过对江苏省3个时期典型水利工程征地补偿标准与对应时期江苏省或工程影响区的人均GDP及农民人均纯收入的增长进行比较研究,发现虽然不同时期水利工程执行的征地补偿标准与当时的社会经济发展水平和趋势相一致,但是水利工程执行的征地补偿标准的增长速度始终低于江苏省人均GDP增长和农民人均纯收入的增长速度,尤其是进入市场经济时期,水利工程征地补偿标准与人均GDP、农民人均纯收入差距越来越大。按照现行补偿标准,相对于江苏省高度发达的社会经济水平而言,被征地农民人均获得的补偿,按照当地目前物价水平,仅能维持基本生活两年半左右[5],对于保障移民生计的可持续性发展还远远不够。此外,江苏省2013年颁布的《江苏省被征地农民征地补偿和社会保障办法》将移民纳入城乡社会保障体系,其中规定被征地农民社会保障资金来源包括:安置补助费及其增值收益和土地出让金等,被征地农民社会保障资金不足的,由市、县人民政府负责解决。这样的分担机制下,加之水利工程的公益性及长期以来的低补偿标准,地方财政吃紧,移民社会保障资金出现很大缺口,移民安置问题得不到有效解决,最终阻碍着水利工程的建设实施。因此,只有形成确立公平、合理的水利工程征地补偿标准,才能保障移民的合法权益,实现“生产生活水平恢复或提高”的移民安置目标,保障水利工程建设进度,进而促进江苏省的社会经济发展。完善征地补偿标准动态调整机制,整体提高移民个人收益,是今后征地补偿标准改革的方向。

在统筹城乡发展背景下,就水利工程而言,一般工程影响区所在农村的生产力、农民收入水平远低于城镇居民收入水平,而城市居民生活水平会随着社会的进步而提高,若土地补偿仍坚持“维持原有生活水平不变”的标准,将会进一步扩大城乡差距,不符合城乡统筹发展规划[6]。因此,在征地补偿时适当提高水利工程征地补偿标准,不仅可以保证移民社会保障资金的来源,而且提高的财产性收入也为移民进入城镇发展生计提供了资金保障,有利于促进城乡统一、协调发展。

参考文献：

[1] 柴志春,赵松,李众敏,等.土地价格与经济增长关系的实证分析:以东部地区为例[J].中国土地科学,2009,23(1):9-18.

[2] 陈聪,余文学.不同时代背景下的水库移民安置评价及启示:以山西省3个典型水库为例[J].水利经济,2012，30(3):68-72.

[3] 何自力.比较制度经济学[M].北京:高等教育出版社,2007:26.

[4] 黄莉,余文学.水利工程征地损失及土地价值转移的经济意义[J].人民长江，2008(2):86-88.

[5] 李明月,江华.征地补偿标准的公平性研究[J].调研世界,2005(10):19-26.

[6] 高静,贺昌政.重构中国水电开发中的征地补偿技术路线[J].中国土地科学,2009,23(11):32-37.

作者简介：贾健(1963—),男,江苏淮安人,高级工程师,主要从事水利规划、水利工程移民规划研究。E-mail:jjjyz1963@163.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.04.016

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)04-0065-04

(收稿日期：2016-01-29编辑：陈玉国)