我国城市自来水行业政府规制问题及对策研究

刘净净

摘 要 我国城市自来水行业一直被当作社会公共事业，实行政府投资、垄断经营、低供水价格、高财政补贴等政府规制办法，造成了城市自来水供水行业整体效率低下、缺乏行业竞争活力等问题。本文主要探索对城市自来水行业进行政府规制的对策以及方法，为建设有中国特色的城市自来水政府规制体系提供借鉴。

关键词 城市自来水 政府规制 规制体系

近年来，我国对城市自来水行业的规制取得了巨大的成绩。在进入规制方面，民营资本以及社会资本纷纷加入，并且加大了对我国城市自来水行业的资金投入；在价格规制方面，政府通过听证会等具体措施制定出合理的自来水价格；在质量规制方面，政府通过引导自来水公司不断改进净化设备等，使得城市自来水质量不断提高。但是，随着市场化进程的不断加快，我国城市自来水行业在市场化的进程中仍然还存在一些问题。

一、我国城市自来水行业的政府规制存在的问题

（一）对城市自来水行业的规制体系不完善，政企合一现象严重

长期以来，我国一直对城市自来水行业实行政府垄断经营的管理体制，即政企合一的规制模式。20世纪90年代，我国政府开始认识到政企合一的规制模式的弊端，逐渐转变政府职能，政府开始由垄断者管理者转变为政策决策者，并且着手建立一些规制体制以实现对水资源的合理配置。但是，我国对城市自来水企业的定位仍然是国有垄断企业，政府仍掌握着城市自来水企业的人事任命权及其投资规划权。自来水企业并未从真实意义上实现“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”，这种规制体制导致自来水企业之间缺乏竞争活力，激励机制的缺失使得政府的“寻租”行为频繁产生。[1]

（二）城市自来水行业的价格形成机制不合理，成本补偿机制不完善

虽然政府在城市自来水价格的制定过或者调整过程中，已经引入价格决策听证制度和专家评审制度，但是目前我国城市的自来水价格还是主要采取成本加成定价法。[2]另外，为了改变自来水企业的亏损状况，政府通常采用财政补贴的方式来弥补自来水企业的损失。长此以往，我国城市供水行业就陷入了“低水价—亏损—财政补贴”的恶性循环中，导致自来水企业之间缺乏竞争活力，缺乏提高效率的积极性。[3]

（三）政府对水环境的规制力度不够，水资源危机严重

由于我国降水的时间、地区分布严重不均，再加上近些年来水污染问题的日益严重，更加重了我国水资源缺乏的问题。地下水资源过量开采，大量污水无法循环利用，其中我国城市自来水行业的规制扭曲是重要的原因之一。由于我国城市自来水价普遍较低，过低的水价无法补偿企业对于提高供水质量和污水处理水平而增加的成本，导致企业提高水质标准的积极性不高。同时我国居民节水意识淡薄，污水处理能力低下，已建立的污水处理厂无法运营，造成水资源的浪费和水环境污染严重。

（四）政府对城市自来水行业政府规制的法律规范缺失

针对我国城市自来水行业的具体性法规为《中华人民共和国水法》，该法律规范早在20世纪80年代末就已经出台，尽管后来又经过几次修订，仍未能对我国城市自来水行业方面进行明确而详尽的规范。因此，各个地方政府自己制定的地方性法规，规范性和统一性都受到了极大的影响。政府对城市自来水行业进行规制的法律法规的缺失，严重阻碍了城市自来水行业市场化的进程，难以在城市自来水行业营造公平、自由的竞争环境。[4]因此，要加强城市自来水行业的市场化程度，必须立法先行，只有这样政府、行业的各项活动才能有序、顺利、高效地开展。

二、完善我国城市自来水行业政府规制的对策建议

（一）政企分离，重塑政府规制体制

从根本上改变我国城市自来水行业政府规制体制，实行政企分离、政监分离和政资分离，建立具有独立性、公平性、高效性的规制体制。政府为了提高城市自来水行业的效率，可以借助市场的力量，引入竞争机制，采取特许经营的方式，将政府的具体公共服务任务向有实力的企业转移，变政府“直接服务”为政府“购买服务”，[5]使城市自来水企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体，实现投资主体、产权的多元化、运作的市场化以及经营的企业化。

（二）建设科学合理的价格规制体制

坚持“公平合理、公共利益优先”的原则，继续完善价格形成、调整机制和成本补偿、约束机制，不断促进城市自来水行业价格规制体制的完善。[6]由于城市自来水供给具有自然垄断性的特点，所以仅仅依靠竞争来确定其市场价格是不可行的，所以对其价格的经济规制是不可避免的。政府可以优化分类构成，拉大水价差距；积极推广居民生活用水阶梯式水价制度；完善价格政策公示制度，形成科学合理的价格规制体制。

（三）强化水质和环境规制，防治水环境污染

目前，我国不少城市的自来水质量还缺乏保障，同时对环境也存在着明显的外部性。所以，对城市自来水的水质与环境的规制，是城市自来水产业政府规制的重要问题。国家相关主管部门应尽快制定一个既符合我国国情又与国际接轨的生活饮用水水质卫生规范。按照“以防为主，防治结合”原则，对造成水污染和生态环境影响的各项建设进行事先调查、预测和评估。[7]同时，工业、企业要注意通过改进生产设备提高水资源的重复利用率，减少工业污水、废水的排放。

（四）建立和完善政府对自来水行业进行规制的法律法规

目前，我国所存在的关于城市自来水行业的法律主要包括《水法》《水利产业政策》《水土保持法》等。从我国的具体国情来看，我国对于城市自来水行业政府规制方面的法律法规仍显不足。[8]我国目前亟需一部全面、系统的供水法规，该法规应充分参考自来水行业相关技术专家、经济学家、法学家、供水企业、广大群众等的建议，并在综合考虑城市自来水行业各个方面以及它们之间的联系的基础上，确立规范城市供水行业政府规制的法律框架。

对自来水行业进行合理的规制，要处理好政府与市场、政府与企业、企业与社会的关系。[9]政府规制应在保证发展有效率以及具备物质条件的基础上，实现经营者与消费者之间利益的均衡，从公平和效率两个方面同时人手，实现经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一。

（作者单位为北京化工大学文法学院）

参考文献

[1]朱志明.城市供水的政府管制改革研究[J].经济研究参考，2003（25）：42-48.

[2]唐娟.英国水行业政府监管模式的改革[J].经济社会体制比较，2004（4）：127-133.

[3]温桂芳，钟玉秀.我国水价形成机制和管理制度深化改革研究——深化水价改革：进程与问题[J].价格理论与实践，2005（2）：7-9.

[4]梁志勇.对我国垄断性行业政府规制的探讨——以自来水行业为例[J] .新疆财经，2005（2）：27-31.

[5]王璐，赵胜利，陶红茹.基于自然垄断性：对供水行业进行规制的必要性分[J] .产业与科技论坛，2007（9）：50-51.

[6]陈华红，胡税根.我国水价政府规制研究[J].水利发展研究，2007（11）：32-37.

[7]朱晓林.构建自来水业规制体制研究[J].辽宁科技大学报，2009（4）：206-209.

[8]陆筱政.江苏省城市居民自来水业规制分析[J].产业经济，2013（8）：14-16.

[9]王庆.大连市自来水行业价格管制研究[J].山东农业工程学院学报，2014（2）：44-46.